我國行政處罰歸責原則的研究

王曉寧++徐繼紅++蔡貝

摘 要：行政處罰直接關系到公民、法人、或者其它組織的合法權益。行政處罰問題的研究不僅是建設法治社會的重要內容，而且也是保障人權的重要標準。藥品作為一種特殊的商品，其質量安全直接關系到國計民生與社會穩定，且一直是黨和人民最關心的問題之一。正是因為藥品的這種特殊性，決定了藥品的安全必須受到政府的干預與保障，以保證人民的用藥安全，從而降低健康風險。本文通過分析行政處罰，行政處罰歸責原則等相關概念，結合基本的法理學知識，以藥品行業為視角，研究其行政處罰歸責的原則，同時根據國內外對行政處罰歸責原則的比較分析，學習借鑒國外藥品行業行政處罰的歸責，從而為我國以后制定并完善藥品行業行政處罰歸責原則的研究提出可行性的建議。

關鍵詞：行政處罰；歸責原則；藥品行業

2006年的齊齊哈爾第二制藥有限公司制售假藥事件轟動全國，這次事件不僅震驚了整個藥品行業，而且也使法學界開始關注藥品行業行政處罰。正是由于藥品安全的重要性和特殊性，決定了我們必須對其生產、經營的各個方面進行最為嚴格地管理與控制，同時也要對這種行政違法行為進行嚴厲懲處，以確保藥品這一特殊商品的安全有效，從而保障最廣大人民的根本利益。

一、相關概念

（一）行政處罰的概念

行政處罰是指行政主體為了維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益，給予違反行政管理秩序、依法應當受到行政處罰的相對人的法律制裁。同時行政處罰要遵循處罰法定，公正、公開，一事不再罰，處罰與教育相結合，保障權利原則。即要求行政處罰必須要嚴格依照法律法規進行，做到公平公正，沒有偏倚，這不僅是建設社會主義法治社會的要求，同時也是現代法治理念的具體體現，更是保障、尊重人權的重要標志。

（二）行政處罰歸責原則的概念

廣義來說，行政處罰歸責原則的含義是行政主體在執法過程中的依據。狹義來說，則是行政主體為了平衡國家、公民、社會等各方利益，在處理行政案件中所具體采取的行政準則。它可能是以客觀歸責為主、主觀歸責為主、又或者是以客觀歸責為主，主觀歸責為輔；也可能是以主觀歸責為主，客觀歸責為輔。

二、藥品行政處罰歸責原則研究的必要性分析

藥品行業自身的特殊性，加之最近幾年藥害事件的不斷發生，使得越來越多的人們開始關注藥品行業的行政處罰問題，而目前我國的《行政處罰法》中對行政處罰歸責原則規定卻并不明晰，同時也不夠合理，因此對藥品行業行政處罰歸責原則的研究不僅是順應社會主義市場經濟的發展進步，也是構建與完善衛生法律體制的需求，更是建設社會主義法治國家的基本要求。

三、目前我國藥品行政處罰存在的一些問題

我國藥品行政處罰目前存在的問題主要從兩個方面進行解釋，一是立法存在的問題。立法邏輯缺乏嚴密性，對有些行為模式定性不清晰，有關行為處罰過程中的裁量權的運用不夠恰當，立法語言適用準確性不足，法律概念和語言表達含糊不清，下位法違反上位法不容忽視，二是執法存在的問題。執法犯法，對監管者的監管缺位，典型性處罰，弊端明顯，典型性處罰是一種與法治精神相違背的執法行為，直接損害法律的尊嚴，也助長了行政處罰的隨意性和形式主義，損害政府的形象和信用。行政處罰的透明度不足，處罰決定做不到完全公開，以及消極執法等問題。

四、目前國內對于行政處罰歸責原則存在的幾種觀點

由于我國的《行政處罰法》中并未對行政處罰是否必須以行為人主觀過錯為構成要件進行明確規定，而目前很多執法實踐部門只是根據一些權威的法學解釋錯誤地認為我國法律中認定行政處罰是客觀歸責學說，而行政處罰的歸責原則一直以來都是我國法學界和行政執法實踐部門爭議很大的問題。這無疑在實踐執行中會有失偏頗，同時也有失法律的權威和公平。對于這個問題，目前國內法學界主要存在四種觀點。

第一，主觀過錯歸責說。它認為行為人的主觀過錯是行政處罰構成要件之一。如果行為人在行為活動中并不存在主觀過錯，而只是普通的客觀違法行為，那么他完全可以不用收到行政處罰。

第二，客觀行為歸責說。即行政主體在行政處罰過程中以行政相對人，也就是行為人在行政違法活動中的客觀構成要件為依據來判斷其對錯。

第三，以主觀過錯歸責為原則，客觀歸責為例外。該觀點認為一般來說行政處罰是以主管責任為主要構成要件，但如果遇到特殊情況也可以按照客觀責任構成要件來處理，總的來說還是以主觀過錯為主的。

第四，以客觀過錯歸責為原則，主觀歸責為例外。持這種觀點的人認為我國頒布的《行政處罰法》中并未明確規定行政處罰的歸責原則，而我國的權威法學專家、學者對這部法律的解釋大都暗含著客觀責任為主，同時我國的行政執法人員在執法實踐過程中也是以客觀歸責為主的，而只是在特殊情況下，會按照主觀歸責來實行。

五、國外對于行政處罰歸責原則的規定

俄羅斯實施的是無過錯推定歸責原則。俄羅斯聯邦現行《俄羅斯聯邦行政違法法典》第一條第五款規定：“只有實施了行政違法行為，并在該行政違法行為中確定了其過錯的人，才應當承擔行政責任。”這就表明在確定行為人實施了行政違法活動之前都應該判定其是無過錯的。

德國實施的也是主觀過錯歸責原則。它在《違反秩序罰法》中規定：“只有故意行為方可作為違反秩序行為處罰，但是法律明確規定對過失行為應當處于罰款的情形除外。”“故意行為”無疑表明了其行政處罰是以主觀責任為主要構成要件。

奧地利早在1925年頒布《行政罰法》中就明確規定其行政處罰原則是主觀歸責。而后隨著社會的發展，行政法也隨之進行調整，奧地利的一些行政法理論學者就對《行政罰法》進行了修改，使其更加完備且系統化。

同樣，我國臺灣地區的《行政處罰法》也采取了主觀歸責原則，其《行政罰法》第七條就規定：“違反行政法上義務之行為非出于故意或過失者，不予以處罰。”其行政處罰歸責原則則顯而易見。

上述幾個國家對于行政處罰規則原則的規定幾乎一致性地采用主觀過錯及無過錯推定原則。它摒棄了落后價值觀的客觀歸責說，是與現代法治理念相契合的，體現了尊重人權，保障公民合法權利，更是社會進步的必然要求。

六、對我國行政處罰歸責原則的分析與思考

根據現代法治文明的發展趨勢及我國行政處罰公平公正原則，當事人的主觀過錯應當是行政處罰不可缺少的構成要件。因此應該采用主觀歸責原則，其理由如下：

首先，行政處罰中的客觀歸責學說是落后價值觀的反映，違背了現代文明法治理念，一直以來，我們都在倡導建設法治社會，傳統社會是以尊重客觀事實為依據，而忽視了人的主觀意識，因為法律責任的構成要件不僅僅是客觀，客體，還包括主觀，主體，而現代法治理念就是要全面概括事物的組成部分，更加注重人作為個體的存在價值，主觀歸責學說則可以更加公正公平地保障、尊重人權，這也體現了法的價值。

其次，《行政處罰法》第3條規定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規或者規章規定，并由行政機關依照本法規定的程序實施。由此我們可以看出我國《行政處罰法》其實并未明確規定行政處罰的歸責原則，它只是標明“違反行政管理秩序行為的，應當給予行政處罰”這其中也有可能是包括主觀條件，只不過是一些執法行政部門根據現行的法律及其權威信的立法解釋錯誤地認為行政處罰應該是按照客觀歸責來處理的，所以我國的行政處罰規則原則是有待商榷的。

最后，主管歸責學說幾乎是國際上普遍奉行的準則。我國行政法理論發展也不過三十幾年的歷程，《行政處罰法》則是在1996年才頒布的，而國外的行政法都有近上百年的歷史，加上我國對于行政法的重視程度不夠，以及我國法制體系發展還不夠完善。因此我國的行政法學理論發展遠遠沒有國外發展更為成熟，就目前來看，國外的如德國、俄羅斯、奧地利、以及我國臺灣地區等幾乎一致性地實行主觀歸責原則，這也說明隨著時代的更替，社會發展更為成熟，客觀歸責原則已經不再符合當前的社會發展趨勢，取而代之的則是更加重視人權主義的主觀歸責說。

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