關于建設法治政府的思考

王建華

摘 要：黨的十八屆四中全會提出，全面推進依法治國，建設社會主義法治國家。深入推進依法行政，加快建設法治政府。法治政府是法治國家的核心，依法行政是依法治國的基本內容，無法治政府則無法治國家，沒有依法行政也就不會有依法治國。法治政府建設要求各級行政機關按照依法行政的要求，在行政理念、行政體制、行政規范、行政決策、行政執法、行政監督等各個環節貫穿法治的原則。

關鍵詞：法治政府；依法行政；法治國家

中國共產黨第十八屆中央委員會第四次會議通過《中共中央關于全面依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，各級政府必須在黨的領導下、在法治的軌道上開展工作，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。十八屆四中全會《決定》指出對我國法治政府確立的6個層面、24個字的基本標準，使得我國法治政府的內涵更加豐富，為我國法治政府建設進一步發展明確了方向。

一、加快推進政府職能科學化和權責法定化

政府職能是政府行政管理的基礎，也是政府行政權力作用的范圍。在計劃經濟時期，政府的職能范圍很廣、權力很大，政府在某種意義上幾乎是“全能政府”和“無限政府”。但是在社會主義市場經濟和當今法治條件下，要求政府不要過多去干預市場上的事情，要靠市場自身去解決，市場解決不了的事情，要通過一系列法律、法規來解決，所以在當今條件下，我們要求政府的職能是有限的。2004年國務院制定的《全面推進依法行政實施綱要》作了明確的界定：“凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場競爭機制能夠調節的，行業組織或者中介機構通過自律能夠解決的事項，除法律另有規定的外，行政機關不要通過行政管理去解決。”

要用法治造就一個“有限與有效”的政府。十八屆四中全會《決定》指出，“完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。”“行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規依據不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定。”推進政府職能法治化建設要完善有關法律、法規。當前，我國有關政府職能的組織法規范有《國務院組織法》、《地方人大和地方政府組織法》、《國家公務員法》、《行政監察法》、《行政監察法實施條例》。組織法對規范政府職權、約束公務員行為起了積極的作用。例如《國家公務員法》是一部重要的通過組織法規范政府職權的行為法律。該法規定了公務員的錄用、考核、晉升、培訓、退休以及國家對公務員其他管理等問題，是我國在行政組織制度方面的主要法律規范之一，也是一部適應我國管理行政組織人員重要法律。但我國的行政組織法律體系仍有待進一步完善，具體的法律規范也有待修改，以更加適應法治政府建設的要求。

權責法定就是政府的所有權力均要用法律明確規定，“推進政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間。”要規定政府權力的邊界，政府不作為的標準，政府行為的責任。“行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為。”政府行政權力來自于法律的賦予，行政職權法定是法治的基本原則。“法無授權不可為，法定職責必須為。”這是對政府行使行政權力的基本要求。

二、健全依法決策機制，強化對行政權力的制約和監督

我國政府高度重視行政決策機制在法治政府建設中的地位和作用。2004年的國務院《全面推進依法行政實施綱要》、2008年國務院《關于加強市縣政府依法行政的決定》及2010年國務院《關于加強法治政府建設的意見》都強調行政決策在法治政府建設中的重要地位和作用。

黨的十八屆四中全會通過的《決定》指出，“建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，未經合法性審查或經審查不合法的，不得提交討論。”對于規范性文件、重大決策合法性審查，是提高科學民主依法決策水平，從源頭上預防和減少違法行政行為的重要手段。其實在2010年國務院作出的《國務院關于加強法治政府建設的意見》中指出，“重大決策事項應當在會前交由法制機構進行合法性審查，未經合法性審查或經審查不合法的，不得提交會議討論、作出決策。”實踐中，一些地方政府和強勢部門以各種理由不遵守合法性審查程序，使這一制度形同虛設。積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用。建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策失誤或者依法應當及時作出決策但久拖不決造成重大損失、影響惡劣的，嚴格追究負有責任的領導及相關人員的法律責任。

我國的法治進程很大程度上是“政府自上而下推進”的，其特點是，政府是法治建設的領導者和主要推動者，民眾的作用則比較消極被動。改革開放以來，即中國從中共十一屆三中全會以來的改革和社會轉型是政府主導的。因此，中國的法治進程也表現出強烈的政府推進型特征，有能力推動社會變革的政府必然是強勢政府，即擁有高度決策權和高度治理能力的政府。行政權力是一種超越于個人之上的公共力量，是一把雙刃劍，既可以成為維護公共利益的有效工具，又可能成為侵害公民個人權利的手段。黨的十八屆四中全會通過的《決定》指出，強化對行政權力的制約和監督。加強黨內決定、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督制度建設，努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督合力和實效。加強對政府內部權力的制約，是強化對行政權力制約的重點。對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗、強化內部流程控制、防止權力濫用。完善糾錯問責機制，健全責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、罷免等問責方式和程序。

三、深化行政執法體制改革，推動行政執法法治化建設

行政機關是執法的重要主體，要帶頭嚴格執法，這一要求強調了行政執法的重要性。針對我國當前執法中存在的有法不依、執法不嚴和執法不公，執法過程缺乏有效監督等突出問題，黨的十八屆四中全會指出，深化行政執法體制改革，嚴格執法，依法行政，推進執法法治化建設。“推進綜合執法，大幅減少市縣兩級政府執法隊伍種類，重點在食品藥品安全、工商質檢、公共衛生、安全生產、文化旅游、資源環境、農村水利、交通運輸、城鄉建設、海洋漁業等領域推行綜合執法，有條件的領域可以跨部門綜合執法。”“理順城管執法體制，加強城市管理執法機構建設，提高執法和服務水平。”這是對當前食品藥品、安全生產、環境保護、海洋漁業、城市管理等領域存在的執法不力、執法暴力問題的回應。當前深化行政執法體制改革，應以著力解決權責交叉、多頭執法問題為重點，以建立權責統一、權威高效的行政體制為目標。

黨的十八大明確指出，“推進依法行政，切實做到嚴格規范公正文明執法”，這次黨的十八屆四中全會通過的《決定》指出，“完善執法程序，建立執法全過程記錄制度。”“建立健全行政裁量基準制度，細化、量化行政裁量標準，規范裁量范圍、種類、幅度。”當前應加強行政執法程序建設作為深化行政執法體制改革的重點工作，針對各類執法行為，制定具體執法細則、裁量標準和操作流程，切實做到步驟清楚、要求具體、期限明確、程序公正。健全行政執法調查取證、告知、聽證、集體討論決定、罰沒收入管理、執法爭議協調等制度，規范行政執法文書。制定執法自由裁量行使規則，對執法自由裁量權予以細化、量化和嚴格規范，并公布執行。

健全行政執法制度保障機制，要做到嚴格執法、文明執法，必須加強行政執法制度保障建設。一切有權力的人都容易濫用權力，只把嚴格執法、文明執法的希望寄托于執法隊伍建設，還遠遠不夠，還必須從制度層面加以規范和約束。為了保障執法機關嚴格執法，文明執法，不僅要求各級領導干部要依法辦事，遵守法律，牢固樹立法律至上意識，不以言代法、以權壓法、徇私枉法，還需要加強行政執法制度保障建設，推動行政執法法治化建設。

四、全面推進政務公開，打造“陽光政府”

黨的十八屆四中全會通過的《決定》指出，全面推進政務公開，堅持以公開為常態、不公開為例外原則，推進決策公開、執法公開、管理公開、服務公開、結果公開。各級政府及其工作部門依據權力清單，向社會全面公開政府職能、法律依據、實施主體、職責權限、管理流程、監督方式等事項。涉及公民、法人或者其他組織權利和義務的規范性文件，按照政府信息公開要求和程序予以公布。推行行政執法公示制度。推進政務公開信息化，加強互聯網政務信息數據服務平臺和便民服務平臺建設。

“陽光是最好的防腐劑”。公開政務信息，增強行政透明度，是全面深入推進依法行政、建設法治政府的必由之路。

2006年，我國中央政府的門戶網站正式開通，隨后全國縣級以上政府及所屬部門先后建立了門戶網站，國務院各部門和單位及省級人民政府也建立了新聞發布和發言人制度。2007年，國務院通過了《政府信息公開條例》，為公民的知情權提供了保障，也為構建陽光政府提供了重要基礎。政府信息公開的法制化是一個循序漸進，長期發展和完善的過程，它需要社會各界從思想、制度、實踐、法律等方面采取積極有效措施，才能使政府信息公開制度真正落到實處。

深化行政權力公開透明運行，使權力行使更加規范有序。加強基層政務公開，使群眾享受到更多優質高效的服務。加大政府信息公開力度，有利于群眾的知情權和監督權得到有效發揮。法治政府應當力求做到陽光政府。這就要求大力推進政府信息公開，除涉及國家和依法受到保護的商業秘密、個人隱私等事項外，政府作出什么樣的決策以及如何決策都要向社會公開，行政執法的依據、程序、結果都要及時公布，發揮群眾監督作用，讓公眾了解、監督政府是否依法行使權力。發揮輿論監督作用，加強和改進輿論監督，加快輿論監督的法治建設，建立健全輿論監督引導機制、糾錯機制、反饋機制，提高輿論監督的導向性。各級領導干部要善待媒體、善用媒體，提高通過輿論監督發現問題，改進工作、密切聯系群眾的意識和能力，真正做到讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。要結合行政執法體制改革，建立健全法規制度和程序規則，有效促進各級行政機關按照法定權限和程序嚴格履行職責，大力推行行政決策公開，落實公眾參與、專家咨詢、風險評估和集體討論決定制度，提高行政決策的科學化和民主化水平。

參考文獻：

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