我國被征地農民社會保障法律制度的完善路徑

王娟，王晶

（1.河北經貿大學法學院，河北石家莊050061；2.河北師范大學馬克思主義學院，河北石家莊050024）

我國被征地農民社會保障法律制度的完善路徑

王娟1，2，王晶1

（1.河北經貿大學法學院，河北石家莊050061；2.河北師范大學馬克思主義學院，河北石家莊050024）

城市化和工業化是我國社會經濟發展的必經階段，在我國城市化、工業化建設進程中對土地的需求量越來越大，大量農村集體土地被征用，從而導致被征地農民數量急劇增長，他們已經成為城市化進程中的一個特殊群體。目前我國被征地農民社會保障制度仍處于探索階段，并沒有形成一個統一完善、規范合理的法律制度來作為解決問題的依據。為此，應明確土地產權，加強土地立法，以進一步建立健全完善的被征地農民社會保障制度體系，為被征地農民提供安全有效的保障措施。

被征地農民；社會保障；法律制度；生活成本；就業壓力；財產權；征地補償款；利益訴求

被征地農民社會保障制度是專門針對被征地農民這個特殊群體而產生的，它的出現能夠有效保障被征地農民的基本權益，對于促進社會的和諧與穩定具有重要意義。土地被征收征用以后，被征地農民初期生活水平并未受到較大影響，甚至有可能因為補償款的緣故使生活水平得到暫時性提高。但從長遠來看，如果沒有完善的被征地農民社會保障法律制度，大部分被征地農民的生活水平會隨著生活成本和就業壓力等不確定因素的存在而有所下降，他們將面臨生存和養老壓力。如何構筑完善的被征地農民社會保障法律制度體系，為被征地農民提供安全有效、合理以及全方位的保障，是值得進一步探索的問題。黨的十八屆三中全會明確提出完善對被征地農民合理、規范、多元化保障機制。解決好被征地農民社會保障問題對于維護被征地農民的基本權益、推進城鄉一體化發展、維護社會安寧穩定、構建和諧社會具有十分重要的意義。黨的十八屆四中全會提出，全面推進依法治國，建設社會主義法治國家。在國家依法治國方略的指導下，我國致力于將國家的事務納入法治化軌道，保證被征地農民實現好“土地換保障①”，從而有利于保障農民個體都能享受我國社會主義現代化建設進程中的新成就，提升被征地農民的生活水平，切實維護他們的合法權益。

二、我國被征地農民社會保障制度相關理論界定

（一）被征地農民的概念

被征地農民是指為了滿足我國城市化發展、工業化建設，在征地時享有農村集體土地承包經營權并登記在冊，因為土地被征用而喪失相關土地權利的農業人口，簡單來說即指被動離開土地的農民。被征地農民失去土地但卻仍具有農民身份，由于土地物權的喪失而導致財產權受損，其生存權利和發展權利受到威脅或者損害，成為弱勢法律群體。

（二）被征地農民社會保障制度體系②的構成

被征地農民社會保障制度是指國家為了保護被征地農民的基本生活需要，為因依法征地而喪失土地的農民提供安全可靠的基本保障的制度。被征地農民社會保障體系主要包括四項，分別是養老保險、醫療保險、失業保險和最低生活保障。

三、我國被征地農民社會保障制度問題分析

土地是農民生活的基本保障，承載著農民的養老、醫療、就業以及最低生活保障等功能。農民失去土地也就意味著失去了保障的基礎。目前，我國被征

地農民社會保障制度沒有形成完善、規范的法律制度，還存在諸多問題亟待解決，成為我國社會經濟發展中的一大重要問題。

（一）相關法律不完善，立法層次低

被征地農民社會保障具體法律規定缺位是被征地農民在社會保障運行過程中存在問題的主要原因。目前，全國沒有真正的被征地農民社會保障法作為保障被征地農民權益的法律依據，也沒有形成統一、完善的被征地農民社會保障法律體系，在被征地農民社會保障問題上不能做到有法可依，這導致被征地農民社會保障的實施僅僅以實施意見和暫行辦法為參考。因此對于廣大被征地農民的社會保障中的各個環節的運行實施，各市、區、縣只能結合當地經濟發展水平等實際情況并根據自身對相關問題的認識理解和判斷獨立操作，各自為政。鑒于被征地農民社會保障制度缺乏在保障范圍、待遇水平、支付標準等方面缺乏統一規定，導致被征地農民享受到的社會保障水平參差不齊，這對于社會公平正義的實現和依法治國總方略的全面貫徹存在不利影響。

（二）保障水平相對偏低

被征地農民受到的保障水平對其現在以及將來的生活質量具有很大影響。我國被征地農民社會保障項目主要是養老保障和最低生活保障，僅在部分較發達地區制定了被征地農民就業扶持和就業培訓等相關補充措施，總體保障措施不完善，而且補償標準普遍偏低。部分被征地農民缺乏長遠發展觀念，不能充分利用征地補償款實現可持續發展。從客觀實際來看，被征地農民所享受到的保障水平總體偏低，他們享受的保障待遇與城市居民所享受到的保障待遇相比存在較大差距，而在較低的保障水平面前，被征地農民的參保意愿難以被調動。

（三）被征地農民保障基金制度不成熟

被征地農民保障基金是被征地農民社會保障制度功能順利實現的物質基礎，是被征地社會保障制度得以實施、運行以及發揮作用的重要條件，與被征地農民切身利益息息相關。被征地農民保障基金制度是一個復雜的體系，目前我國被征地農民保障基金制度不成熟，主要體現在以下方面：首先，被征地農民社會保障基金制度缺乏法律規范，被征地農民保障基金的運行沒有相關的法律規范作為依據；其次，社會保障基金缺乏安全有效的來源機制，來源不穩定導致被征地農民社會保障制度實施的經濟基礎難以保證；最后，被征地農民保障基金制度缺乏嚴密的管理體系，監管力度不夠，監管手段不到位，難以實現被征地農民保障基金的保值增值，不利于社會保障制度保障功能的順利實現。

（四）被征地農民社會保障缺乏有效協調運作及監督機制

農民的征地問題牽涉到勞動社會保障、財政、國土資源、農業、審計、民政等多個部門，在被征地農民社會保障的運作管理上也必然會牽涉到上述部門。全國的被征地農民社會保障對于保障基金如何運作、管理、監督并沒有明確的規定和措施，各個部門之間也缺乏協調和管理監督機制，這些都無形地損害了被征地農民的正當權益。社會保障主管部門缺乏隨著經濟發展水平和物價水平等因素及時調整被征地農民社會保障的運作及監督機制，這使得被征地農民保障水平難以跟上經濟發展和物價上漲步伐，造成了實際上的保障水平降低，在一定程度上阻礙了被征地農民的生存權和發展權的實現。

（五）缺乏對被征地農民生計的長遠保障機制

在現有制度下，農民失去土地意味著農民不僅失去了收入、資產、權利和地位，而且破壞了農民維持生計的生產體系。我國現行征地安置政策的設計和補償標準，很難防止被征地農民面臨的生活困難。實證數據顯示，被征地農民從事農業生產的勞動力數量有所下降，外出務工以及經營第二三產業勞動力人數有所增長，但同時也導致部分農民處于無業、待業狀態。土地被征用后，由于失去賴以依靠的土地，加上部分被征地農民年齡偏大，文化水平不高且缺乏勞動技能，在競爭激烈的勞動力市場找不到合適的工作，缺乏相應的生活來源，隨著補償費的日益消耗以及子女教育、就醫等費用日益增加，導致生活難以維持。此外，高額的醫療費用和養老問題使被征地農民不堪重負，成為被征地農民普遍關注的重點。

（六）被征地農民缺乏利益訴求③表達的正式制度性渠道

被征地農民在合法合理利益不能得到切實保障的情況下缺乏反映利益訴求的正式制度性渠道。首先，被征地農民對法律法規認識不足，他們的維權意識相對較差，自我保護能力也相對較弱，也沒有代表自己利益的合法組織；其次，在制度層面信訪、訴訟、復議等解決機制互相銜接不夠，有些部門對被征地農民上訪事宜置之不理，在立案登記制實施以前，很多被征地農民提起訴訟也難以立案，缺乏相應的司法救濟權。被征地農民意愿表達不出來，政府就無法

真正了解被征地農民的難處和需求，更無法為被征地農民提供能夠切實解決被征地農民困難的辦法。民意訴求受阻可能會引起有訴求的被征地農民長期反復上訪，在一定程度上增大了引發社會矛盾的幾率，嚴重影響了社會穩定。

四、完善我國被征地農民社會保障法律制度的路徑

要完善我國被征地農民的社會保障法律制度既不能照搬某一省份的經驗，更不能照搬國外的已有制度，必須在我國的國情基礎上探索完善的路徑。

（一）明確土地產權④

被征地農民問題之所以成為社會問題，一個重要的原因是政府沒有充分尊重農民的土地產權。要建立科學、合理、明晰的農村集體土地產權，對保護農民的財產權益，完善農村集體土地制度，促進生產力發展具有重要作用，同時這也是推進被征地農民權益保障的核心和重要途徑。在土地征收過程中，農民沒有土地所有權，很難對他們按照平等的價值交換原則進行合理的補償。為了充分保障農民在土地流轉過程中的權益，土地產權等必須明確，應充分賦予農民土地所有權、經營權、繼承權、抵押權、轉讓權、受益權以及處置權等多項權利，這同時也是被征地農民獲得以土地所有權市場價格為基礎確定的補償費的必要條件。公共利益的界定能夠有效杜絕各級政府以公共利益為名超范圍征用農村集體經濟組織的土地，額外增加農民負擔。在合理界定“公共利益⑤”的前提下，要保證土地征用權僅為公共利益的需要，對征地目的和范圍應有嚴格的界定。其他非公益性用地，不能依靠征用農地，而應當主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農村集體非農建設用地來解決。

（二）完善被征地農民社會保障法律制度

黨的十八屆三中全會明確提出完善對被征地農民合理、規范、多元化保障機制。制度保障是解決被征地農民保障問題的最有效途徑，但目前我國被征地農民社會保障制度不完善，被征地農民社會保障制度主要是根據地方性法律法規的規定，總體規劃水平偏低。要建立健全被征地農民社會保障法律制度，國家應加快出臺被征地農民社會保障法的步伐，確保被征地農民順利實現以“土地換保障”，緩解征地阻力，促進征地工作的順利推進。被征地農民社會保障制度不僅應最大限度地參照城市居民社會保障制度的標準，而且要在實質上保障被征地農民的根本利益，制定符合他們自身情況的保障制度，切實推進城鄉一體化進程。

（三）加強土地立法，完善土地征收制度

為了滿足城市化進程，征地是城市化發展的重要途徑，而征地必然會涉及到土地立法和土地征收制度。隨著征地的出現，部分農民失去了土地，同時也失去了土地上的經濟利益和保障功能，被征地農民為城市化進程做出了巨大貢獻，他們應該得到合理補償和完善的保障。完善土地立法和土地征收制度是保障被征地農民合法權益的前提條件。立法機關、行政機關要加快完善與征地相關的法律法規，全面完善征地政策。一方面應盡快出臺更為細化的土地征用法律法規，并對征地實施有效的監督管理；另一方面應完善土地征收制度，堅持以市場為導向，大力創新征地制度，從被征地農民養老保障的角度出發，結合當地經濟發展水平適當提高補償標準，完善征地的補償機制，把被征地農民權益和被征用土地的利用效益相互結合，真正做好對被征地農民的有效保障。

（四）利用行政法規范被征地農民社會保障制度

1.行政法應該明確規范被征地農民社會保障管理機構的設立、權限、職能、行使職權的程序、工作人員配備要求等，這樣才能為更好地保障公民的合法權益提供保證。

2.行政法應該對行政征收作具體明確的規定，規定行政機關征收的權限以及對于征收的限制，征收以后的補償合理性等問題，另外還應該保持行政行為、行政信息在不泄露國家秘密的情況下向公眾公開，這樣才能有效地促進權利在陽光下運行，保障土地征收的程序合法性，給行政機關形成有力監督。

3.政府作出的指導行為應該充分地尊重被征地農民的意愿，不能表面上實施行政指導，暗地卻是在發布行政命令，強迫被征地農民違背意愿參加不能保障自身應有權益的保險制度。

4.行政法規定了行政相對人有權在受到具體行政行為侵害的情況下采取行政復議、行政訴訟方式，請求有權的國家機關依法對行政違法或行政不當行為實施糾正，并給予經濟補償和經濟賠償的救濟途徑。對于目前的被征地農民養老保險問題，行政法的規定應該更具有針對性，從而更好地促進這一制度的完善。

（五）建立健全被征地農民再就業培訓機制

就業是民生之本，它不僅關系到人的生活，也影響著一個人是否能活得有尊嚴。就業是預防和解決

被征地農民保障問題的根本途徑，促進被征地農民就業是保障和改善被征地農民生產生活狀況的關鍵性因素，應建立健全被征地農民再就業培訓機制，加強就業發展戰略的重點部署，制定符合被征地農民的就業政策，健全促進就業的制度體系，構建我國全面改革發展體制機制條件下的新就業模式，建立專門針對被征地農民的職業培訓體系。加大對于被征地農民的創業能力培訓，促使他們以創業帶動就業，改變過去保姆型的就業方式。有計劃地針對被征地農民再就業進行培訓，幫助他們提高勞動技能，同時鼓勵被征地農民轉變就業觀念實施自主創業。

結語

城鄉一體化是我國城市化和現代化建設的綜合性途徑，土地征收是提高城市化水平的必由之路，由于被征地農民對我國的城市化進程做出顯著的貢獻，國家和政府應該為他們提供一個良好的制度，切實保障他們的基本權益。完善被征地農民社會保障法律制度，是促進市場經濟體制改革、促進城市化發展的前提，是保障農民基本權益、保持社會穩定、構建和諧社會的有力舉措。民生問題，并不只是經濟發展，而讓老百姓老有所依，老有所養，才能真正解決民生問題。針對被征地農民社會保障的問題，應充分發揮法律制度規范的特點，堅持以人為本，切實維護好被征地農民的利益，為被征地農民的基本生活提供充分保障，讓他們真正享受到社會更多的關懷。

注釋：

①以土地換保障”的實質或核心是承認農民在讓出承包土地或被征用土地的情況下，應當獲得某種補償，并且這種補償應當被用來為其建立社會保險。

②社會保障體系是指社會保障各個有機構成部分相互聯系、相輔相成的總體。完善的社會保障體系是社會主義市場經濟體制的重要支柱，關系改革、發展、穩定的全局。

③利益訴求機制——中共十六屆六中全會提出的構建社會主義和諧社會的重要機制之一。其指加強各社會共同體、社會組織交流，增強與群眾溝通，依法及時、合理地處理群眾所反映的問題的機制，也是群眾通過合法正當的途徑和方式表達自身需求和意見，以實現和維護自身利益的機制。

④土地產權是指有關土地財產的一切權利的總和。我國土地產權總體上可以分為：土地所有權、土地用益物權和土地他項權利三大類。

⑤公共利益是在一定社會條件下或特定范圍內不特定多數主體利益相一致的方面，它不同于國家利益和集團（體）利益，也不同于社會利益和共同利益，具有主體數量的不確定性、實體上的共享性等特征。

［1］崔晶.我國城鎮化進程中失地農民面臨的問題及應對措施［J］.行政與法，2014，（12）.

［2］許音.我國失地農民社會保障問題及研究對策［J］.科技世界，2014，（21）.

［3］戚小村.缺陷與重構：失地農民權益保障的法律思考［J］.湖南社會科學，2009，（1）.

［4］勞動保障部課題組.我國被征地農民社會保障制度研究［J］.中國勞動，2007，（1）.

［5］李佳，陳世金.河北省被征地農民養老保險制度與“新農?！敝贫茹暯友芯浚跩］.改革與開放，2013，（2）.

［6］陳云霞.論被征地農民社會保障法律制度的完善［J］.農村經濟，2007，（11）.

［7］陳而彪.被征地農民社會保障存在的問題及建議［J］.中國勞動，2011，（9）.

［8］尹寶德，趙宏燕.被征地農民社會養老保險面臨的困境與對策［J］.經濟研究導刊，2012，（23）.

［9］李祖全.農村土地發展權之法律構建——以私權為研究視點［J］.時代法學，2009，（1）.

［10］殷俊，李曉鶴.中國失地農民養老保障實踐模式的公平性探析［J］.經濟問題，2009，（8）.

責任編輯、校對：張增強

On Development of Social Security System for Land-Expropriated Farmers

Wang Juan1，2，Wang Jing1
（1.Law School，Hebei University of Economics and Business，Shijiazhuang 050061，China；2.School of Marxism，Hebei Normal University，Shijiazhuang 050061，China）

In the process of urbanization and industrialization，the inevitable stage of economic development，a large number of rural collective lands have been expropriated，which may lead to a sharp increase number of landless farmers who have become a special group in the urbanization process.At present the Chinese social security system for land-expropriated farmers which is still in the exploratory stage has not formed a unified reasonable legal system to solve the problem.This paper proposes to define the land property right,strengthen the land legislation and further improve the security system so as to provide safe and effective safeguard measures for land-expropriated farmers.

land-expropriated farmer，social security，legal system，living cost，employment pressure，property right，land compensatory fund，interest appeal

F323.89

A

1673-1573（2016）02-0105-04

2016-01-14

河北省人力資源和社會保障課題研究項目（JRS-2015-2011）

王娟（1981-），女，河北滄州人，河北經貿大學法學院講師，河北師范大學馬克思主義學院博士研究生，研究方向為經濟法；王晶（1989-），女，河北石家莊人，河北經貿大學法學院碩士研究生，研究方向為民商法。