非政府組織對我國環(huán)保領(lǐng)域的貢獻分析及發(fā)展建議

趙軒

[摘要]本文描述了中國非政府組織的含義和特征以及發(fā)展歷程，評價我國非政府組織在環(huán)保領(lǐng)域貢獻的具體表現(xiàn)。根據(jù)非政府組織發(fā)展中存在的問題提出了發(fā)展建議。

[關(guān)鍵詞]環(huán)保NGO；貢獻分析；發(fā)展建議

[DOI]1013939/jcnkizgsc201608151

非政府組織是英文Non-Governmental Organizations的意譯，英文縮寫NGO。聯(lián)合國的官方網(wǎng)站，對非政府組織給出了如下定義：非政府組織是在地方、國家或國際級別上組織起來的非營利性的、志愿性的公民組織。其特征一般如下：一是組織性。在有關(guān)機關(guān)登記注冊，同時內(nèi)部有合法的組織章程、組織機構(gòu)和管理機制；二是相對獨立性。即這些機構(gòu)應(yīng)當(dāng)與國家政府機關(guān)以及其他營利性組織相區(qū)別，超出于政府機構(gòu)和私人企業(yè)之外獨立運作并發(fā)揮特定的社會功能，不以營利為目的而關(guān)注于特定的或普遍的公眾公益事業(yè)；三是自愿性。非政府組織由有相同或者相近志愿的志愿者組成。非政府組織自誕生以來，由于其靈活性、社會參與性、公益性等特點，有力地提高了公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，促進實現(xiàn)社會公平，滿足多元化社會需求，為公民參與社會管理實現(xiàn)自身民主權(quán)利提供了新途徑。尤其是近年來環(huán)保非政府組織對我國環(huán)境建設(shè)的貢獻，一定程度彌補了政府管理的不足，提升了環(huán)保工作的效率。

1中國的非政府組織發(fā)展歷程

改革開放以來，中國的非政府組織面臨新的環(huán)境和發(fā)展機遇，1978—1998年二十年間中國的非政府組織數(shù)量從6000個漲到166萬個。傳統(tǒng)意義上的中國非政府組織以全國婦聯(lián)為例，組織機構(gòu)和管理機制十分完善，從中央到地方均設(shè)有分支機構(gòu)，享受國家部委級待遇。主要領(lǐng)導(dǎo)由政府工作人員擔(dān)任，管理模式也類似于國家機關(guān)，工資關(guān)系是按照國家公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)，不具有獨立性。近年來，中國的非政府組織得到了迅速的發(fā)展。一些真正意義上的民間組織涌現(xiàn)，自然之友便是代表。21世紀(jì)以來，政府部門開始關(guān)注非政府組織的發(fā)展，了解非政府組織在社會中的作用，如何使其有利于國家的發(fā)展，了解非政府組織在環(huán)保領(lǐng)域提出的不同意見的主要緣由等。

2非政府組織對中國環(huán)保領(lǐng)域的貢獻分析

在社會認可度方面。為了解中國城市民眾對環(huán)保NGO的認知度與認可度，有關(guān)媒體曾在北京進行了一次小規(guī)模的調(diào)查。結(jié)果顯示民間組織在植樹、環(huán)保等方面的貢獻在民眾中有較高的認可度。這與環(huán)境的外部性強的特點有關(guān)，環(huán)境的改善需要每個人的切實行動。而環(huán)保行為的產(chǎn)生是以環(huán)保觀念的樹立和環(huán)保知識的普及為前提的。環(huán)保宣傳教育方面的工作一直都是環(huán)保非政府組織的主要工作內(nèi)容之一。從實際情況看，環(huán)保NGO是目前中國所有NGO中最活躍的力量。不斷涌現(xiàn)的環(huán)保NGO，開展的活動也比較靈活多樣。環(huán)保NGO有別于政治社團，較少政治黨派色彩、具有吸收國外環(huán)保NGO資金的優(yōu)勢，政府為環(huán)保NGO提供的政策環(huán)境也顯得更為寬松。

在環(huán)境公益訴訟方面。一直以來我國環(huán)境訴訟方面的相關(guān)制度不完善，導(dǎo)致環(huán)境爭議問題無法有效訴諸法律解決。只有較小比例的環(huán)境糾紛進入司法程序。新《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。新《環(huán)境保法》第五十八條規(guī)定，依法登記、專門從事環(huán)境保護公益活動五年以上且沒有違法記錄的社會組織，可以對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為向人民法院提起訴訟。2015年1月，福建省南平市中級人民法院受理了第一起民間組織公益訴訟案。環(huán)境公益訴訟的確立為環(huán)保NGO進行環(huán)境維權(quán)提供了更大的便利，也必然提升環(huán)保NGO推動我國環(huán)保事業(yè)的效率。

3中國非政府組織存在的主要問題

獨立性方面。官方登記的民間組織（社團）常常被稱為由政府組織的非政府組織，必須在中國民政部進行登記并且要受到上一級主管單位的管理。中國的NGO往往是依附于某個政府部門而建立，這在短期內(nèi)有利于一些NGO爭取政府的支持和動員更多的社會資源，有利于政府管理。但從長期發(fā)展來看，NGO沒有自己的決策權(quán)，喪失了其獨立性與自主性，NGO成為政府部門的附庸，一定程度阻礙了民眾的參與度。對于非政府組織管理，應(yīng)該依靠法治，建立完善的非政府組織法律機制。中國NGO的法制建設(shè)應(yīng)當(dāng)完善，其法律地位、公益職能有待完善，整個社會對NGO的認知度有待提高。

融資能力方面。根據(jù)清華大學(xué)非政府組織研究中心的調(diào)查顯示，“我國90%的非政府組織年支出經(jīng)費在50萬元以下，只有2%的非政府組織年支出經(jīng)費在100萬元以上。”而且“我國761%的環(huán)保民間組織沒有固定經(jīng)費來源，在2005年一年內(nèi)，815%的環(huán)保非政府組織籌集的經(jīng)費在5萬元以下，有225%的基本沒有籌到經(jīng)費?！敝袊喈?dāng)一部分非政府組織的資金嚴(yán)重不足，無法正常開展活動，有不少組織處在名存實亡的休眠狀態(tài)。全國性的NGO年均動員社會資源價值不過數(shù)千萬元人民幣。近幾年中，全國NGO每年從海外募集到的資金僅為5O億元人民幣。

人才方面。一方面，環(huán)保NGO是非營利組織；另一方面，我國環(huán)保NGO融資能力不足，資金的匱乏直接導(dǎo)致的人員待遇不高，從而對人才沒有足夠的吸引力。并且我國NGO與國際NGO的人才吸引力方面不如后者。人才機制不穩(wěn)定，缺乏高素質(zhì)人才，進而又導(dǎo)致NGO人才培養(yǎng)方面受到限制，如此形成了一個惡性循環(huán)。NGO的資金來源不穩(wěn)定，申請到項目的時候，才會有資金來源，項目結(jié)束就無法支持工作人員開支。因此，很多NGO會選擇性的裁員，有項目時再重新招聘培養(yǎng)。

4對環(huán)保NGO發(fā)展的建議

政府加大政策支持力度。政府可以購買服務(wù)的方式將部分可贏利項目承包給環(huán)保NGO來做。具體做法是：政府部門將原來由政府直接承擔(dān)或通過事業(yè)單位承擔(dān)的公共服務(wù)事項，以合同方式交給有資質(zhì)的社會組織完成，并根據(jù)后者提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定標(biāo)準(zhǔn)進行評估后支付服務(wù)費用，并且政府、輿論以及社會評價咨詢機構(gòu)可以進行監(jiān)督。例如在2011年9月，北京市朝陽區(qū)投資10萬元，啟動了首個政府購買社會組織服務(wù)的社區(qū)垃圾減量項目。這樣一塊大蛋糕，對于長期缺少固定經(jīng)費來源的社會組織來說，無疑是一個彌補資金缺口的好機會。

完善環(huán)保NGO法制體系。在《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的基礎(chǔ)上，以單行制定的方式制定專門的法律以規(guī)定環(huán)保NGO的法律地位、職能和組織形式。

政府和環(huán)保NGO均加強宣傳教育，啟發(fā)教育公民的志愿精神、公益精神和社會公信。創(chuàng)造一個有利于NGO發(fā)展的社會環(huán)境，逐步形成NGO的發(fā)展環(huán)境和氛圍。

建立完善的人才機制。政府應(yīng)該加強對志愿者組織的培育，采取積極鼓勵和合作支持的態(tài)度，幫助NGO組織克服人才瓶頸，在政策法規(guī)及資金等方面給予必要的支持，為志愿者組織注入新鮮血液，為留住人才創(chuàng)造良好的環(huán)境。NGO可以考慮與企業(yè)開展更多合作，定向支持一些人力方面的費用，比如工資、社保、培訓(xùn)等。重視NGO組織文化建設(shè)，促進員工自我價值的實現(xiàn)。

參考文獻：

[1]郭珺我國環(huán)境公益訴訟進路探析[J].觀察，2015（2）

[2]戴雪文我國非政府組織人才緊缺原因分析與對策[J].廈門廣播電視大學(xué)學(xué)報，2015（2）：45-49