高校、公立醫院或不納入編制管理？

王紅茹

高校、公立醫院或不納入編制管理？這個說法源自2016年1月15日在京舉辦的“事業單位人事制度改革最新動態及熱點問題高峰論壇”上相關部委官員的表態。

該人士表示，今年重點要研究編制創新改革，特別是高校、公立醫院不納入編制管理后對相關改革的影響。

外界分析，之所以要研究編制創新改革，跟事業單位養老金改革相關。據記者了解，目前事業單位養老保險改革已塵埃落定，我國大部分城市的事業單位已開始繳納社保，但是卻留有一個“死角”未解決：這次養老保險改革并未統籌考慮編內、編外人員，解決編內、編外“同工不同酬”的遺留問題。

多年未解的事業單位編外人員的安置問題，成為事業單位接下來編制創新改革的起點。

編內編外不同命

在有財政撥款的事業單位內部，有編制和沒編制的人員區別很大。

張紅（化名）在北京某大學的行政崗位工作了近10年，沒有事業編制的她以勞務派遣的形式工作，她沒能參加此次機關事業單位工作人員養老保險制度改革。

“我們學校的編外行政人員都沒能參加此次事業單位養老保險改革。雖然同在一個辦公室，編內人員享受的漲工資和職業年金我都沾不著，我的養老保險也只是參照企業養老保險標準。”張紅在接受《中國經濟周刊》記者采訪時表示。

對于事業單位來說，編制是崗位設置、核定收支和財政給予補助的依據。而事業單位可分為全額撥款、差額撥款和自收自支三種情況。其中，全額撥款、差額撥款是財政全部或者部分負擔“人頭費”。

編內人員工作的穩定性和所享受到的福利待遇跟編外人員有著不小的差別。在事業單位存在“用工雙軌制”的情況下，普遍存在同工不同酬現象。

“編外員工干得再多、干得再好，通常和編制內員工沒法比。收入差距是一方面，還難以享受到編制內員工完整的福利待遇，如落戶口、評職稱等，得不到平等的機會。”張紅向記者表示，“在同一個單位干同樣的工作，編內和編外卻享受不一樣的待遇，進不了編制內，就永遠是‘二等公民。”

張紅所在的高校，教師崗位沒有編外人員，而行政崗位人員由編外和編內兩部分組成。“我們學校編外的行政人員有10多個，編內也有10多個，將近一半一半。”

“從目前的情況來看，編外人員多的單位有的占到一半，少的可能也有20%到30%左右。”國家行政學院教授竹立家向《中國經濟周刊》記者表示。

高校、醫院不納入編制管理，

北京首個吃螃蟹

相關部委官員日前在“事業單位人事制度改革最新動態及熱點問題高峰論壇”上表示，今年將重點研究編制創新改革，特別是高校、公立醫院不納入編制管理后對相關改革的影響。

對事業單位里的編外人員來說，這是一個好消息。

外界從這一表態中解讀出兩層意思：一是研究編制創新改革主要針對事業單位;二是高校、公立醫院今后或將不再納入編制管理。

資料顯示，目前我國在編的3100多萬事業單位人員中，大約有800萬是醫院工作人員，高校職員的占比也較大。如果針對高校與公立醫院的編制創新改革啟動，將涉及上千萬人的利益。

其實，高校、公立醫院不納入編制管理的說法并非第一次出現，而北京是第一個吃螃蟹者。2015年5月，北京市發布的《關于創新事業單位管理加快分類推進事業單位改革的意見》中就明確提出，對現有高等學校、公立醫院等，逐步創造條件，保留其事業單位性質，探索不再納入編制管理。對現有編內人員實行實名統計，隨自然減員逐步收回編制。涉及與編制管理相關的財政經費、養老保險、戶籍管理、出國交流、住房補貼等，相關部門要準確把握事業單位改革總體要求，依據有關規定加強管理。

到底何為取消高校編制管理？中國人民大學公共管理學院教授、公共政策研究所副所長楊宏山向《中國經濟周刊》記者表示，要區分政府對事業單位的編制管理與事業單位自身的編制管理，“政府可以對事業單位取消編制管理，不再按照人頭編制進行財政撥款，但是事業單位內部仍然需要編制。高校本身的編制管理是不可能取消的，否則會亂套的。”在楊宏山看來，高校內部如果取消編制管理，對各學院、系沒有規模控制和發展規劃，就失去了基本的管理規范。

我國政府目前對事業單位的管理，還是以編制作為基本的依據進行財政撥款。如果要進行編制改革，這個既定的規則將會被打破。

但是，編制創新改革究竟該怎么改？將以怎樣的模式取代現有的編制管理？對此，楊宏山表示，“目前來看，無論從政策層面，還是在實踐中，具體內容都很不清晰。”

據記者了解，目前北京高校針對編外人員普遍采取“備案制管理”，即如果一所高校有800個編內人員，500個編外人員，那就需要備案1300個職工崗位，并以此為基礎做財務預算。

“‘備案制目前各個高校都在做，只要用人肯定需要備案，但這只是一個框架式的方案，更細節的內容仍然需要在改革的試點和探索中發展出一套新的管理規范。”楊宏山說。

專家：公益一類應嚴格限制編制管理，公益二類可以放開

顯然，取消編制管理不可能一蹴而就，楊宏山建議，“在全面推進前，先在一個或幾個單位開展試點，分別探索新思路，出臺新政策，進行多樣化的政策試驗，不同試點單位可授權采取不同的試點模式。”他表示，在推進試點的過程中，試點單位和上級都要及時總結經驗，識別可復制的改革經驗，加快完善制度、新機制、新措施，支持各單位、各地方互相學習，促進新政策的擴散。

記者從相關人士處獲悉，目前取消編制管理的試點工作還未展開。但是，與之相關的事業單位分類改革按照既定的時間安排已經基本完成。

新一輪的事業單位改革于2011年3月啟動，中共中央、國務院發布關于分類推進事業單位改革的指導意見（下稱“意見”）。其中規定，2015年要完成事業單位分類改革，到2020年，要建立起功能明確、治理完善、運行高效、監管有力的事業單位管理體制和運行機制。

根據意見，事業單位被劃分為三類：對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構;對從事生產經營活動的，逐步將其轉為企業;對從事公益服務的，繼續將其保留在事業單位序列、強化其公益屬性。其中，從事公益服務的事業單位又可以被劃分為公益一類與公益二類。

截至2015年底，歷經5年的事業單位分類改革絕大多數已經完成，但竹立家向記者介紹，“事業單位分類改革還留一個小尾巴，比如，一些事業單位的性質還比較模糊，到底是從事生產經營活動的實業性質的，還是政府機構性質的;到底是公益一類性質的，還是公益二類性質的，各個事業單位自身的定位和上面給的定位有差別，所以還在‘討價還價。”

所謂公益一類事業單位是指承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層的基本醫療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的單位或機構，而公益二類事業單位則指承擔高等教育、非營利醫療等公益服務，可部分由市場配置資源的事業單位。

在事業單位養老保險改革后，有業內人士指出，公益一類事業單位，需單位繳納的20%養老保險與8%職業年金均是記賬處理，而公益二類的事業單位則需要真金白銀地劃出這筆錢，即便有財政承擔部分，單位依然需要支出大頭兒。正是由于這個原因，很多事業單位都竭其所能希望進入財政全額撥款的公益一類范疇。

事業單位分類改革的尾巴早晚會被割掉，接下來，與之相關的編制改革也將有序展開，尤其是關于公益一類、公益二類的事業單位編制如何設立，成為關注的焦點。

“公益一類的編制應該嚴格管理，公益二類的編制可適當放松。”楊宏山告訴《中國經濟周刊》記者，公益一類事業單位完全靠財政撥款，公益二類事業單位依靠財政撥款加公共服務收費兩個方面。對于依靠公共服務收費的單位，所有聘用人員都納入編制管理，再由財政撥付經費沒有必要，“它事業發展得好壞取決于兩方面，一是完成政府規定的項目，二是通過提供社會服務并收取費用，從社會單位或市場中獲得一部分資金，如果完全由財政撥款，反而不利于提高運行效率。”

但是，公益一類承擔義務教育、公共文化、公共衛生、基本醫療服務等基本公共服務，其經費需由財政予以保障，但這并不是說，公益一類事業單位就不能利用市場機制。在實踐中，很多公益一類事業單位將門衛、保潔、食堂、資料整理等事務，外包給勞務公司或其他機構，這樣既精簡了人員編制，也有利于提高效率，改進服務。

楊宏山也提及，公益一類事業單位在運行中，也可以引入PPP運作機制，通過單位購買勞務服務的方式，引入企業、社會單位和勞務人員，承擔事務性工作。

隨著事業單位分類改革基本完成，工資、養老保險等改革方案出臺完畢，從2011年開始啟動的新一輪事業單位改革的上半場已經暫告一個段落，對于下半場的改革，竹立家坦言壓力很大，“下半場的改革內容主要包括事業單位的編制創新改革，編外人員的安置以及高校、醫院等單位取消編制管理等，目前看挑戰很大。”

（劉鶴影對此文亦有貢獻）