大城市“消腫”的國外經驗

蒲琳

同世界上許多大城市一樣，因是人口密集的經濟發達地區，上海在自身功能不斷疊加的過程中，也面臨著人口膨脹、交通堵塞、環境污染等一些共性的問題。

城市具有高度的復雜性，對一個大城市進行有效的治理可以說是一項異常艱巨的任務。因此，探討城市治理問題，借鑒國外，尤其是發達國家的城市在規劃和治理方面的成功經驗，或許能得到一些啟示。

東京“減負”

提起東京、首爾、巴黎這些大都市時，人們的第一反應恐怕就是“大”——雖然龐大，卻不顯得“臃腫”。這其中的“秘訣”就在于，作為中心城市，它們擁有規劃較為完備的“首都圈”。這些周邊城市或地區，與中心城市形成了“都市圈”，不僅疏散了中心城市的人口，緩解了交通壓力，還與中心城市在功能上形成互補，有效緩解了首都“肥大癥”。

以與上海規模最為相近，最有參考意義的東京為例。在日本，“首都圈”一般是指東京都、埼玉縣、千葉縣和神奈川縣這“一都三縣”。而狹義上的東京則僅指中心城區的23個區，所謂“首都功能的分散”主要是指從這23個區向外分散。

而東京的老城區又稱中心3區，即千代田區、港區和中央區。上世紀以來，中心區各級政府機關、大公司總部林立，商業設施扎堆，人口高度聚集，導致這一地區出現地價高漲、交通擁堵、噪聲和汽車尾氣污染等各種問題。

為解決上述矛盾，東京從上世紀50年代起加強了對中心周邊區域的開發，建設了新宿、池袋、澀谷等7個副都心。各副都心通過強化商務、娛樂、居住等功能，對緩解中心區的壓力起到了一定積極作用。

以著名的新宿副都心為例，這里自1965年開始建設，1991年東京都政府便搬遷至此。如今，這里高樓林立、銀行密集，集中了各種人群和文化，早已成為東京的重要交通樞紐，被稱為“華爾街”的翻版，受到全世界的認可。

另一方面，1976年，日本政府在第三次都市圈整備計劃中提出，要改變東京單中心的結構，在以中心區為圓心、半徑50公里左右的環狀地帶再建設衛星城。

除了做規劃，日本政府在建設衛星城時還出臺一些引導政策，并嚴格限制在東京中心區新建大學和工廠，通過政策的“厚此薄彼”，提高衛星城的競爭力。其中比較有代表性的如筑波，承接了多所國家級研究機構和大學的搬遷，被定位為“國際性腦力城市”，政府一方面對參與筑波“腦力立城計劃”的企業給予減免稅，劃撥援助金，一方面制定較高的新房建設標準，為衛星城居民提供比東京市區更加舒適的居住環境;而多摩，以宜居城區為目標，吸引了不少在中心區工作的居民來此置業;千葉則側重于發展國際空港和海港功能。另外還有立川、橫濱、川越等新老城市，共同構成了圍繞東京的環狀都市群。

通過建設1個中心區、7個副都心、多座衛星城，東京與周邊城市形成了環狀多極的布局，共同組成了世界上規模最大的都市圈之一“東京都市圈”，東京的城市功能得到有效疏解。

東京從上世紀50年代起加強了對中心周邊區域的開發，建設了新宿、池袋、澀谷等7個副都心。

大造交通網

需要特別指出的是，城市群的形成和發展，離不開基礎設施網絡的支持。尤其是交通基礎設施對城市群空間結構形成和演化的影響最為顯著，即優質都市圈的“交通軌道先行”法則。

從國外主要城市群的發展歷程看，無論城市群的空間結構呈現何種形態，城市群的發展都離不開完善的交通路網。如美國東部大西洋沿岸城市群中的波士頓、費城、紐約、巴爾的摩等城市，就是憑借便捷的交通運輸條件形成的，并最終聯結成完善的交通運輸網絡，逐步形成了“波士頓—華盛頓大都市連綿帶”。

東京也不例外。相信不少到過東京的人都會對這里蛛網一樣密集的軌道交通留下深刻印象。可以說，正是全世界最密集的軌道交通網托起了整個“東京都市圈”。

據了解，東京在1958年、1968年、1976年和1986年分別實施了四次綜合交通規劃，通過大都市圈綜合交通系統的規劃和建設，強化了大都市周邊城市和衛星城市的規模和職能。如今，東京圈軌道交通線路總長2419.8公里，其中地鐵357.5公里，私鐵1157.9公里，JR鐵道887.2公里，有軌電車17.2公里。40多條線路密如蛛網，而日均客流量超過1100萬人次。

為了增強地鐵站與周邊商業設施連接的便利，東京地鐵站普遍修建有直通周邊設施的地下通道。以澀谷地鐵站為例，全站一共有8層，地上3層、地下5層，僅地下5層的出口就有30多個，輻射了澀谷商業中心區域的幾乎所有重要設施。不僅如此，人們在絕大多數城區的任意一點，徒步10分鐘內都能找到一座車站。

此外，發達的軌道交通并不局限于東京一地，在“東京圈”范圍內，從各主要衛星城乘坐軌道交通到東京市中心的時間一般都不超過1個小時。這也是吸引人們到周邊衛星城居住的一個重要原因。

軌道交通輸送人流，港口碼頭承載物流，依托這樣的交通網絡，東京圈充滿活力。

倫敦戰霧

入冬以來，我國多個城市出現嚴重的空氣污染。

事實上，經濟快速發展所帶來的大氣污染問題，是所有先行工業化國家都曾經歷過的。

例如，提起霧霾，人們首先想到的就是倫敦，而其中最為人熟知的便是1952年12月的倫敦霧霾事件。早在19世紀，倫敦就已經成為真正意義上的國際化大城市。當時，英國進入到了工業革命的急速發展期，倫敦工廠所產生的廢氣形成了高強度的黃色煙霧，這個時期關于英國所有的關鍵詞都是與“霧都”“陰霾”“昏暗”等詞語相關。

進入20世紀中期，英國的霧霾達到了最嚴重的狀態，英國人為了能夠摘掉“霧都”的帽子，通過了半個多世紀的努力，才使得英國的霧霾得到妥善的治理。

1956年，英國出臺了世界上第一部空氣污染防治法案《清潔空氣法》。法律明文規定在倫敦城內的所有工廠都必須關閉。并且要求工業企業建立有利于污染氣體流通的高煙囪。還包括要求大規模的城市居民減少煤炭用量，改善新的生活方式使用天然氣等新型能源。

1968年以后，英國針對各種廢氣的排放出臺了一系列補充的空氣污染防控法案。20世紀80年代后，英國針對于交通污染又出臺了一系列措施。其中包括大力發展公共交通、抑制私車發展，目的是減少汽車尾氣的排放和治理交通擁堵等情況。

1995-2003年，英國又制定了許多項國家空氣質量戰略，包括政府劃出空氣質量管理區域，有針對性地加強管理和對于私家車征收“擁堵費”，并將此筆收入投入到改善公共交通系統的發展中去。如今，在倫敦，公共交通已經發展到了極致，幾乎延伸到了城市的每一個角落。政府還不斷配備新的技術，譬如出租車新的節能環保裝置，滿足城市的環保要求。

另一方面，就公共基礎設施來說，除了傳統的交通、學校、劇場、醫院等，在倫敦，還有分布在市區各處的公園以及綠色走廊。

除了海德公園、攝政公園等8處皇家公園外，社區附近一般也會有小型的公園或者戶外健身場所。這些公園不僅綠化了城市，也為居民休閑、娛樂提供了公共空間。

為了維護這些公園，相應的政策支持少不了。其中關鍵一項是，倫敦市政規劃對綠地的保護相當嚴格，一般情況下城市綠地不得被占用開發。為了在既有基礎上改善城市綠化環境，倫敦市近期提出了“口袋公園”計劃，由倫敦市政府資助2000萬英鎊，在倫敦市區內打造100個“口袋公園”。“口袋公園”顧名思義指的是比較小的公園，一般是將一些荒廢、雜亂的街道角落或者建筑之間狹小空地進行整理、改造，營造小型花園及休閑地，為附近上班人士或居民提供一塊清新的綠色公共空間。

英國人用半個多世紀的努力，讓倫敦摘掉了“霧都”帽子。

更新城市管線

此外，城市地下管線可以看作是城市基礎設施的重要組成部分，是城市安全高效運行的“生命線”，其運行狀況是否安全、平穩、可靠、高效，關系各類物資、信息的輸送傳遞，關系城市環境的維持與城市災害的防治。

1850年前暴發的嚴重霍亂和其他傳染疾病最終迫使英國政府下決心修建現代化的市政管道體系。

倫敦現代化的市政管網建設始于19世紀中后期。19世紀早期的倫敦，因為將大量的生活污水未經處理直接排入泰晤士河，使得當地飲用水源受到嚴重污染。1850年前暴發的嚴重霍亂和其他傳染疾病最終迫使英國政府下決心修建現代化的市政管道體系。

至1865年，倫敦共修建了超過2000公里的排水管道工程，構成了市政管道的重要基礎。經歷了超過150年的發展，倫敦的城市管道建設的自身特點也愈發明顯：一是城市管道系統為單一的合流制;二是因地制宜，依托河流規劃城市管道系統;三是城市擴展中管道規劃和建設先行;四是城市管道建設融入更多的高科技元素;五是全面監控污水排放。

當前，大倫敦地區和周邊地區一共有7萬公里的排水管道和超過2500個污水泵站。這些城市管道系統雖然有諸多先進之處，但是并非“一勞永逸”。倫敦地區每年都會投入大量資金進行市政管道的維修、維護和改造。

同時，為了滿足日益增多的人口需求，倫敦市也在不斷新建現代化的管道系統。2014年，倫敦市政府再次投入42億英鎊興建“泰晤士河排水管道”，這是英國水務建設史上投資最大的項目。該管道項目沿泰晤士河橫穿倫敦中心城區，全長約25公里。管道設計直徑為7.2米，深度為泰晤士河河床下16米。英國市政部門預計，該項工程建成后，倫敦地區的污水處理能力每年將增加5500萬噸。

目前，英國已經成為了最適宜居住和學習的國家之一。而隨著人口出生率的回升以及其他國家移民的遷入，倫敦市的人口達到了860萬的歷史性峰值。雖然同許多千萬人口城市還有一定的差距，但是仍給城市的管理和發展帶來了許多新的挑戰，尤其是移民涌入后的交通和住房問題。

為了緩解住房短缺和房價持續上漲，倫敦市政府只能從城市規劃角度著手，在一些以前的工業區促進私人住房投資，這些地方往往公共交通比較便利。

而在日美等國追求核心城市的“大”的同時，英國倫敦城市群追求的是小城鎮的“小而精”——英國倫敦城市群是地域面積最小的世界級城市群，以倫敦-利物浦為軸線，包括倫敦、伯明翰、曼徹斯特、利物浦等數個大城市和眾多中小城鎮。

從20世紀60年代開始，隨著家用汽車的普及，英國人口開始大量向小城鎮遷移，大中城市周邊的衛星城鎮迅速興起。為進一步帶動小城鎮的發展，英國政府實施了逆城市化行動，將政府部門或其下屬機構向小城鎮轉移。英國政府的行動很快得到公共事業單位的響應，高校等公共事業單位隨后開始了遷移。英國大企業總部落戶小城鎮也漸成趨勢，英國泰晤士水公司總部落在斯文登小城，英國燃氣公司總部設在了溫莎小鎮。