地方省級官員升黜績效評價的演變

唐毅　鄧立麗

摘 要：績效評價與干部選拔任用是保證國家按既定方向發展的重要調控手段。從經濟建設到科學發展觀再到五個文明建設，國家發展指導思想的演化在官員升黜的績效評價中是否體現尚不清楚。圍繞這個問題，我們以1998-2013年各省省委書記和省長的升黜為響應變量，各省在經濟、文化、社會、生態建設方面的表現為解釋變量進行實證研究。結果表明，GDP增長對官員升黜在各階段均有影響，但所起作用不同。1998-2003年間，GDP高增長率可減少被降職的風險，但不能增加晉升機會；2003-2008年間，在綜合評價指標體系中，GDP高增長率能提高官員晉升機會；2008-2013年間， GDP高增長率會增加官員降職的概率。本研究表明國家發展指導思想在官員升黜的績效評價中發揮著指引和調節作用。

關鍵詞：五個文明建設；GDP；官員晉升

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2018）01 — 0079 — 03

績效評價與干部選拔任用是人事制度核心內容， 是權力配置的重要組成部分，也是保證國家按既定方向發展的重要調控手段〔1，2〕。有研究表明，將以經濟發展為主要標準的績效評價與官員升黜相聯系，是省級地方官員推動地方經濟增長的制度基礎〔3，4〕，在一定程度上保障了中國經濟若干年的高速發展。

關于績效評價與官員升黜的研究主要集中于經濟增長與官員升遷之間的關系。有研究表明，經濟增長對官員晉升有決定作用〔5〕，也有研究認為經濟增長率對省級地方官員晉升作用不明顯〔6〕。值得指出，經濟增長與官員升遷關系的研究高峰期為以經濟建設為中心的時期。在五個文明建設背景下，官員績效評價的內涵無疑會由經濟方面的評價指標，轉為綜合評價體系，而評價體系的轉變如何影響官員升遷，目前研究尚不充分。其中一個重要問題在于從經濟建設到科學發展觀再到五個文明建設，國家發展指導思想的演化在官員升黜的績效評價中是否體現？研究這一問題，可揭示人事任免手段如何有效保障國家按既定戰略方向發展，對理解中國特色的官員晉升制度具有重要意義。

一、研究方法

（一）數據收集與數據源

我們收集1998-2013年各省（不含臺灣、香港、澳門）省委書記、省長到任時間、離任時間、離任后新崗位。到任時間和離任時間精確到月，王賢斌和徐現祥〔7〕將 1-5 月上任的官員，我們將該年記為該官員本職位的開始年份；對在6-12月上任的官員，我們將該年的下一年記為該官員本職位的開始年份。我們比較新崗位和原崗位，確定晉升、平調、降級三種狀態。本研究涉及崗位99個，最高職位為中央政治局常委。為判斷崗位變化是晉升、平調抑或降級，我們比較了99個崗位間的升黜關系，制作了判斷矩陣。本研究未考慮任職不滿1年的官員，個別人員不符合晉升、平調、降級等狀態，也未納入本研究。本研究涉及省委書記、省長375人次（n=375）。

當前建設中國特色社會主義事業總體布局為“五位一體”，即經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設。這五方面應是績效評價的主要內容，其中政治建設不在本文研究范圍之內。績效評價的指標應遵循公開、可量化原則，選擇可獲取性強（最好是可公開獲取）、明確簡潔、以年為時間尺度、在研究時間段內具有完整性和連續性的指標〔8〕。本研究選擇中國經濟與社會發展統計數據庫（http：//tongji.cnki.net/kns55/Dig/dig.aspx） 這一公開的數據源作為數據來源，在經濟建設、文化建設、社會建設和生態文明建設方面分別選擇指標，考慮到1998年-2013年逐年數據的可獲得性和完整性，具體指標與計算公式見表1。必須指出，數據庫缺少2010年后的地方財政預算內教育事業費撥款數據。該部分數據影響2008-2013年間官員的績效評價，對1998-2003、2003-2008年間官員的績效評價沒有影響，故在進行2008-2013年間官員績效評價時，不考慮該指標。

（二）數據處理

我們采用增長率評價官員績效，即官員任職期間的各指標增長率等于離職年度與任職前一年度相應指標差值的幾何平均數。各指標增長率作為輸入變量，晉升、平調、降級三種狀態作為響應變量。這是一個多分類logistic回歸問題。我們采用R語言的mlogit程序包進行多分類logistic回歸分析，并用Kappa函數計算檢驗變量間是否存在多重共線性。

二、研究結果

我們計算1998-2003年度官員降職/平調、升職/平調的勝率，發現降職/平調的勝率與人均GDP增長率的關系達到顯著性水平（p<0.05）。人均GDP增長率每提高1個單位，降職/平調的勝率提升4.62×10-13。將第三產業增加值占GDP比重、地方財政預算內教育事業費撥款占GDP比例、城鎮人口比重、單位產值化肥量、單位GDP廢水排放量、單位GDP廢氣排放量等指標納入到模型中，發現所有因素均未達到顯著水平。

我們計算2003-2008年度官員降職/平調、升職/平調的勝率與變量的關系。僅用人均GDP作為輸入變量時，與降職/平調、升職/平調的勝率的關系未達到顯著水平。當輸入變量為人均GDP、第三產業增加值占GDP比重、地方財政預算內教育事業費撥款占GDP比例、城鎮人口比重、單位產值化肥量、單位GDP廢水排放量、單位GDP廢氣排放量時，升職/平調的勝率與人均GDP增長率的關系達到顯著性水平（p<0.05）。人均GDP增長率每提高1個單位，升職/平調的勝率提升1.46×10-6。

我們計算2008-2013年度降職/平調、升職/平調的勝率與變量的關系。僅用人均GDP作為輸入變量時，其與降職/平調、升職/平調勝率關系均達到顯著水平。人均GDP增長率每提高1個單位，升職/降職的勝率提升3.66×10-6。當輸入變量為人均GDP、第三產業增加值占GDP比重、城鎮人口比重、單位產值化肥量、單位GDP廢水排放量、單位GDP廢氣排放量時，降職/平調勝率、升職/平調勝率與人均GDP增長率的關系達到顯著性水平（p<0.05）。人均GDP增長率每提高1個單位，升職/降職的勝率提升3.11×10-5。其他因素與降職/平調勝率、升職/平調勝率關系未達到顯著水平。

三、結論與討論

官員升黜與人均GDP增長關系。在1998-2003年間，人均GDP增長率每提高1個單位，降職概率遠小于平調概率，這意味著積極提升GDP可降低被降職的風險。但GDP增長率對升職/平調概率的影響不顯著，表明積極提升GDP與官員晉升不存在固定聯系。GDP增長在該階段官員升黜中的作用是減少被降職的風險，而不是提高升職機會。2003-2008年間，單一GDP增長與降職/平調的勝率、升職/平調的勝率無顯著關系，GDP增長在綜合評價指標體系中對升職/平調的勝率達到顯著水平。單一GDP增長已不是官員升黜績效評價的考察因素，只有在綜合評價指標體系中，GDP增長才能提高官員晉升機會。在2008-2013年間，人均GDP的增長會導致降職/升職的勝率的增加，表明GDP增長已不會促進官員晉升，反而會增加官員降職的概率。可見，GDP增長對官員升黜在各階段均有影響，但所起作用不同。

地方經濟發展水平確實對省級官員升黜有重要影響，但發揮作用的機制存在差異。改革開放后（1979-1995），地方經濟更快地增長可促進官員晉升，這一現象被Li和Zhou等人揭示〔3〕。在1998-2003年度，地方經濟更快地增長僅能降低官員降職的風險。而在2003-2008年，經濟增長對官員升黜的影響要在考慮環境質量、社會發展等綜合評價體系中得以體現。在2008-2013年，情況發生變化，地方經濟更快地增長，不僅對官員晉升沒有幫助，反而增加被降職的風險。這一變化與國家發展戰略中強調五個文明共同發展相一致。本研究表明國家發展戰略在官員升黜的績效評價中發揮著指引和調節作用。

政府管理中的晉級競標賽理論在本研究得到部分驗證。更為重要的是，本研究發現晉級競標賽的制度設計在制定不同評價標準的框架下依然可發揮作用，而且評價標準所傳達的政策導向很有可能在晉級競標賽制度中層層傳遞。這是中央人事權力集中模式下政府管理的重要手段。

在晉級競標賽制度中，盡管可以設定與國家發展水平和主要任務相適應的目標和標準，但晉級競標賽制度本質上是競爭機制。各省間的競爭固然可以激勵各省自身發展，但對各省間的協作激勵不足。對大氣污染、水質下降等全國性問題需要發展協作機制，而不能依靠競爭機制解決。另一方面，省級政府間的競爭會向市、縣蔓延，并由政府向其他行業擴展，可能導致全社會形成常態競爭機制。

在2003-2008年間，單位GDP化肥消耗量對省級官員升黜有顯著影響，表明除經濟因素外資源消耗等指標也成為績效評價的考核因素。在2008-2013年，除經濟因素以外的其他因素對省級官員升黜的影響均未達到顯著水平。一個可能的原因是我們選取的指標未能充分反映社會發展、文化建設、生態文明的發展狀況。在資料收集和指標選取方面的完善可能對研究結果有所改進。另一個原因可能在于，對官員績效進行評價時，這些指標具有不同權重。這可能表明經濟發展、社會進步、文化建設、生態文明等方面的評價在官員晉升中的作用不同。如果設計更復雜的績效評價體系可以反映評價的多面性與復雜性，從而更科學地對官員績效進行評價。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕CHOW K. The Management o f ChineseCadre Resources： The Politics of Performance Appraisal （1949-1984）〔J〕.International Review of Administrative Sciences， 1988，54，（03）：359-377.

〔2〕吳建南，馬亮.政府績效與官員晉升研究綜述〔J〕.公共行政評論，2009，（02）：172-196.

〔3〕Li H， Zhou L. Political Turnover and Economic Performance： the Incentive Role of Personnel Control in China〔J〕. Journal of Public Economics， 2005， 89： 1743-1762.

〔4〕周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究〔J〕.經濟研究， 2007，（07）：36-50.

〔5〕喬坤元.國官員晉升錦標賽機制的再考察—來自省、市兩級政府的證據〔J〕.財經研究， 2013，（04）：123-133.

〔6〕陶然，蘇福兵，陸曦，朱昱銘.經濟增長能夠帶來晉升嗎—對晉級錦標賽理論的邏輯挑戰與省級實證重估〔J〕.管理世界，2010，（12）：13-26.

〔7〕王賢彬，徐現祥.地方官員來源、去向、任期與經濟增長—來自中國省長、省委書記的證據〔J〕. 管理世界，2008，（03）：16-26.

〔8〕唐毅，李明，張新威，邢世剛.基于層次分析法的政府政績評價指標體系構建—以遼寧省為例〔J〕.遼寧大學學報（自然科學版），2014，41，（02）： 187-192.

〔責任編輯：張 港〕