密云延慶撤縣設區的歷史變遷與現實意義

劉仲華

近日，經國務院批準，北京密云縣、延慶縣撤縣改區。至此，北京最后兩個縣也變成了市轄區，從而結束了北京設縣的歷史。密云、延慶位于北京市北部，都是北京乃至全中國古老的縣份。此次兩地撤縣設區，不僅是北京行政建置沿革歷史上的重大變化，而且對于北京經濟社會發展具有重要意義。

史載，黃帝“畫野分疆”，將天下劃分為“九州”，今天的密云、延慶大致就是“幽州”的一部分。密云得名于境內密云山。顧炎武《昌平山水記》曰：“密云山，一名橫山，郡所以名也?！彪m然得名較晚，但其歷史悠久?！妒酚洝の宓郾炯o》載，“舜請流共工于幽陵”，筑“共工城”?！独ǖ刂据嬓！份d：“故共工城在檀州燕樂縣界。”延慶得名于元代龍慶州，其歷史同樣悠久?！妒酚洝の宓郾炯o》載：“軒轅與炎帝戰于阪泉之野，三戰，然后得其志?！薄摆嫒啊钡牡攸c，或說在距延慶城西南55公里涿鹿縣礬山鎮附近，或說在延慶城西北上下板泉村。

周武王平殷，封召公于幽州故地，號燕。戰國時，強盛起來的燕國控制著包括今天北京市全境，密云、延慶轄區亦不例外，但當時有無地方行政建置，具體情形如何，難以確考。中國歷史上最早的地方行政體系是郡縣制，開端于春秋戰國時期，至秦漢逐步成熟。作為戰國七雄之一的燕國，曾“置上谷、漁陽、右北平、遼西、遼東郡以抗胡”。今天的密云、延慶雖無更具體的行政建置，但屬之當時的“漁陽”“上谷”二郡則大體無疑。

秦（前221—前207）統一中國后，在全國設36郡，其中漁陽郡、上谷郡承襲了燕國時期的設置。秦亡漢興，密云、延慶在歷史上開始有了“縣”的建置。漁陽郡下設十二縣，其中漁陽縣（故城在今密云西南，懷柔之東）、厗奚縣（故城在密云東北）、獷平縣（故城在密云東北石匣附近），都與今天的密云有關。今天的延慶則屬于當時的上谷郡，治沮陽（故城位于今河北懷來縣），下設十五縣，其中居庸縣（故城在今延慶城或稍東）、夷輿縣（故城在延慶東北古城村）位于今延慶境內。

公元9年，王莽篡漢后，廢除漢制，多改郡縣之名，其中漁陽郡改為“通路郡”，漁陽縣改為“得漁縣”、厗奚縣改為“敦德縣”、獷平縣改為“平獷縣”、上谷郡改為“朔調郡”、夷輿縣改為“朔調亭”。更始元年（23），王莽被誅，劉秀稱帝，定都洛陽，史稱東漢（25—220）。東漢建立后恢復漢制，在地方行政上實行州、郡、縣三級制，其中涉及延慶的一個變化是，撤夷輿合為居庸一縣。

東漢滅亡后，中國歷史進入魏晉南北朝時期（220—589），前后三百余年，其間除了西晉短暫統一中國之外，其余大都是分裂割據的局面，而且是少數民族建立的政權紛紛涌現。在政權更迭頻繁、兵火戰亂不已的情形下，造成了這一時期密云、延慶區域的行政建置也朝令夕改、興廢無常，令人眼花繚亂。不僅郡的行政范圍變動幅度很大，而且郡下所設縣也因史料缺乏而模糊不清，但大體上今天的密云、延慶仍分屬于當時各分裂政權統治下的漁陽郡（西晉時一度廢除，十六國時期后趙又復置）和上谷郡。變動比較大的是北魏皇始二年（397）始設密云郡，治提攜城，下領密云、要陽和白檀三縣。另外北魏時的安樂郡原位于河北承德一帶，東魏時內遷至今密云縣東北。北齊時，安州仍存，但廢密云郡，又省白檀、要陽二縣，入密云縣。北齊又廢居庸縣，并入新設的懷戎縣，置北燕州，領長寧、永豐二郡，今延慶即屬當時北燕州之永豐郡。這一時期古北口外諸多郡縣內遷的現象，不僅使密云、延慶等地的行政建置更加復雜，而且也真實反映了當時中國北方政權割據與各民族文化交流日益頻繁、融合日益加速的歷史發展進程。

隋唐時期，南北中國統一，疆域廣闊，經濟發展，社會穩定，前有“貞觀之治”，后有“開元盛世”，前后三百余年的穩定局面，也為地方行政建置帶來了新的機遇。隋初地方行政比較混亂，層次繁多，既有省、府，又有州、郡、縣。開皇三年（583），罷天下諸郡，州直接管縣。大業三年（607），又改州為郡，廢除總管府州和一般刺史州，形成了省、郡、縣三級體系。與北京有關的幽州即改為涿郡，檀州改為安樂郡，玄州改為漁陽郡。其中，密云屬安樂郡，延慶屬涿郡之懷戎縣。

唐代地方行政體系多變。唐初罷郡置州，恢復了幽州總管府舊制，武德元年（618）安樂郡改為檀州，天寶元年（742）又改為密云郡，乾元元年（758）再改為檀州，州治密云，下領密云和燕樂二縣。另，隋涿郡之懷戎縣，在唐武德七年（624）被平定后，以幽州之懷戎縣置北燕州，貞觀八年（634）改稱媯州（取境內媯水為名），天寶元年改為媯州郡，乾元元年又改成媯州。下屬媯州縣，于唐天寶年間置，后廢，即今延慶區所在。

唐朝滅亡后，中國進入了五代十國時期（907—960）。五代后梁、后唐時，檀州仍沿前代，治密云縣。新的變化是唐末曾在媯州東置儒州，領縉山縣，大致位于今延慶東北之舊縣?？偟膩碚f，隋唐時期與密云、延慶有關的地方行政建置名稱變動很大，或稱州，或稱郡，甚至反復多次，但由于這一時期國家疆域的基本穩定，其地方行政建置的基本趨勢是由繁入簡，即從原來的州郡縣三級簡化為州（郡）領縣的二級體系。

遼、金時期，北京再次成為各民族政權爭奪的前沿，也見證了又一波民族文化交流與融合的潮流。后唐清泰三年（936），契丹首領耶律德光援助石敬瑭攻滅后唐，作為回報，契丹得到了燕云十六州。會同元年（938），契丹改幽州為南京，升為陪都。宋朝對北京的統治則只有短短的三年時間。宋徽宗宣和四年（1122），宋、金聯合夾攻遼，金攻取燕京，滅遼。經過交涉，金人將燕云部分州縣歸宋，但在宣和七年（1125），金又再次攻占燕京。金海陵王貞元元年（1153），遷都燕京，改名中都。遼金時期，北京先是以遼南京作為遼朝的陪都，后又在金海陵王遷都后，成為金國都城，北京已經成長為北中國的政治中心。這種政治地位的變化，也為包括密云、延慶在內的地方行政建置帶來了新的變化。

遼先后設五京，其中以北京為南京道幽都府，開泰元年（1012）改幽州督撫為析津府，領六州，其中今天密云所在的檀州為刺史州，加威武軍號，領密云、行唐二縣。延慶則屬西京道奉圣州。西京道設于重熙十三年（1044），治大同府，下屬奉圣州，統三州四縣，其中儒州，軍號縉陽，位于今延慶區東北。北宋宣和五年（1123），遼歸還涿、易、檀、順、景、薊6州24縣于宋。

成吉思汗十年（1215），蒙古軍攻取中都。至元九年（1272），改中都為大都，從此北京成為了全國統一王朝的都城，其地方行政建置也反映了這種重要性的提升。其中，檀州仍舊制，密云為其屬縣之一。延祐三年（1316），割上都路屬縉山、懷來二縣隸大都路，并因元仁宗愛育黎拔力八達誕生于縉山縣香水園，而升縉山縣為龍慶州。這是延慶區在建置沿革史上的一次重大變化，此前延慶基本上不屬于北京，元代改屬大都路，則是延慶直屬北京的開始。而這一變化，正是北京作為全國政治中心后，其行政地位及管轄區域擴大的結果。

明朝（1368—1644）建立后，改大都為北平，置北平行中書省，密云縣屬之。洪武元年（1368）十一月，省密云入檀州，十二月復置密云，并省檀州入密云，屬北平府。關于延慶州，元屬大都路，洪武初屬永平府。可見，明初由于北京政治地位的降低，其地方行政建置也出現了弱化的現象。

然而，歷史的命運終將政治中心的任務賦予了北京。建文四年（1402），燕王朱棣奪取帝位，是為明成祖。永樂元年，改北平府為順天府，十八年（1420）遷都北京。這一重大轉變不僅延續了北京作為全國政治中心的地位，而且因防御北元勢力的需要，包括密云、延慶在內的周邊區域以其在軍事防御上的重要性，而在行政建置上走向了新的歷史階段。出于鞏固京師和皇家陵寢的需要，正德元年（1506），提升昌平縣為昌平州，并以密云、順義、懷柔三縣屬之。其后，雖有反復，但密云隸屬昌平州至明末未變。另外，永樂十二年（1414），一度被廢的延慶州重置為隆慶州，屬北京行部，十八年直隸京師。隆慶元年（1567），為避明穆宗年號，又易名為延慶州，下領永寧縣。

清初，密云縣仍沿明制，屬昌平州，康熙二十七年（1688）改隸順天府。延慶州則調整隸屬關系，清初屬宣府鎮東路，康熙三十二年（1693）改稱宣化府，下領永寧縣、延慶衛。乾隆二十六年（1761），裁延慶衛所，轄地并入州。

1911年，辛亥革命爆發，不僅終結了中國歷史上最后一個的封建王朝，而且結束了歷經二千多年的封建行政體系。1913年全國廢州改縣，延慶州改稱延慶縣。1912年察哈爾建省時，密云屬之。1952年察哈爾省撤銷，改屬河北省張家口地區。1958年10月劃歸北京市。密云于1914年屬京兆地方。1928年，改京兆為北平，密云改隸河北省。1958年10月，密云劃歸北京市管轄至今。

綜上，密云、延慶行政建置的歷史變遷，是北京歷史發展進程的一個縮影。上古時期，從炎黃阪泉之戰到“流共工于幽陵”，說明了密云、延慶區域是中華文明起源進程中的一個重要組成部分。秦漢以后，從漁陽郡、上古郡，歷經隋唐時期幽州、檀州，再到遼金時期析津府、中都路，密云、延慶復雜多變的行政建置不僅見證了這一時期復雜多變、一波又一波的民族文化交融，也見證了北京作為北中國地方區域中心的歷史成長過程。元明清時期，北京已經成為全中國的政治文化中心，其地方行政建置的目標也基本以鞏固畿輔、防御京師為重心。元代縉山縣升為龍慶州，由上都路改隸大都路；明代改隆慶州為延慶州，直隸京師；清代密云縣改隸順天府，這些都是其具體表現。

密云、延慶撤縣設區，不僅是北京地方行政建置上的大事，而且對于當前北京經濟社會發展具有重要的現實意義。

首先，作為上層建筑的組成部分，行政區劃對于一個地區的經濟社會發展具有重要的推動作用。撤縣設區有利于北京全面協調的城市化發展。自上世紀九十年代以來，就陸續開始了撤縣設區的行政改革。自1997年至2001年，通縣、順義縣、昌平縣、大興縣、懷柔縣、平谷縣先后撤縣設區。此次，密云、延慶撤縣設區，是這一行政改革的延續和發展。

其次，有利于北京城市一體化。北京人口眾多，經濟社會體量龐大，其“大城市病”已處處凸顯。但長期以來，北京核心城區與北京周邊區縣的發展并沒有達到無縫銜接的地步。作為城區的縱深腹地和支撐，周邊區縣尚未能充分發揮應有的作用。而撤縣設區將有助于拓展北京人口和產業承載空間，疏解中心城區的人口和產業密度，優化公共資源配置，促進核心城區優勢資源向周邊輻射延伸，推進大北京乃至京津冀一體化的均衡發展。

第三，撤縣設區使北京地方行政實現了“市區”二級管理模式。這是行政體制改革和政府職能轉變的重要內容，有利于政府職能從“經濟發展型”向“發展服務型”轉變，有利于政府運行效率的提高，增強對區域經濟社會發展的統籌和協調能力，同時有利于簡化行政層級，降低行政成本。

（作者：北京市社科院歷史所研究員）

責任編輯：譚 丁