校長權力的屬性、行使與規約

劉波++王帥

長期以來，我國中小學都普遍施行校長負責制。這種制度大致有三種形態：一是由董事會領導的校長負責制，主要存在于私立學校和轉型的學校；二是由黨委領導的校長負責制，主要存在于公立高等學校；三是由教育行政主管部門領導的校長負責制，主要存在于公立中小學校。無論哪種形態，實質都是“上級主管部門領導，校長全面負責、黨支部監督保證、教職工大會民主參與”。在此背景下，研究中小學校長的權力及其規約，不無裨益。

校長權力的屬性

校長權力不同于一般的個人權力，它來源于公民的委托，由上級部門賦予，并且關系著公共教育發展。

從權力的目的角度看是公共權力。校長本人可以行使校長權力，但并不意味著校長權力是校長的個人權力。因為校長權力的賦予是為了保障教育質量，使受教育者接受更好的教育，進而提高國民素質，最終推動社會發展和時代進步。從這個角度來看，校長權力具有不可爭議的公共性。當然，校長權力的公共性還體現在校長對公共教育資源的控制和支配上，這也是校長權力實現的基礎。只有擁有了這種控制和支配權，校長才會成為實在的權力主體，權力行使時才會產生實際效用。此外，與個人權力不同，校長權力不能隨意選擇或放棄。這是因為，校長權力是為了保障公共教育活動順利進行而被確認的必要的權力，包含著義務。

從權力的來源角度看是委托權力。依據盧梭公民契約論的精神，校長的權力來自公民對自身權力的讓度，它是公眾為了更好地保障和增進自身權力而以明示或默認方式轉讓一部分自身權力而聚成的“公共產品”。學生、家長將這種公共權力委托給代表民眾利益的政府，政府又進一步委托給教育公共部門，而權力的行使又要落實在具體的人身上，這個人就是校長。因此，校長便成了行使公共權力的主體。從這個過程來看，校長權力是一種委托權，學生、家長、政府、教育行政部門、校長是這條“委托鏈”的主要組成部分。學生、家長就是最初委托人，校長則是最終權力代理者。

從權力的性質角度看是職位權力。究其本源，校長權力需要經過國家和教育部門確認，由國家頒布教育法直接賦予。具體來說，校長權力不是基于校長個人的學問或道德素質，而是出于落實教育活動、提高教育質量的目的，將控制和支配一定人、財、物等公共教育資源的權力賦予校長。一方面，這種權力具有強制性，權力指向的對象必須服從，校長有權依據相關法律對不服從的主體施加制裁。另一方面，校長權力與校長職位緊密聯系在一起。只有“在職”的校長才能夠行使權力。一旦失去校長職位，權力也隨之消失。從這方面來看，校長權力不是個人權力，而是職位權力。

校長權力的行使

以上僅從靜態角度分析校長權力的屬性還是遠遠不夠的。因為，隨著時代發展以及教育水平的提高，校長權力也會隨之有所變化，所以還需要廓清校長權力的行使。

實現教育公共性。本質上講，權力是一種能夠影響他人的能力。校長權力作為公共權力，賦予校長權力之前一定要考慮該項權力授予校長后能否影響教師、學生及學校，能否使之向著積極的方向發展。有助于實現教育公共性是界定校長權力的最基本要件，畢竟，促進公共教育發展是校長行使權力的最終目的。然而，當前一些現實情況卻早已觸碰了這一底線。校長被賦權后，隨心所欲濫用職權，私欲膨脹，最終導致權力失控。如此一來，權力成了校長滿足一己私欲的工具，其結果不僅不會促進教育公共性的實現，反而會阻礙公共教育發展，與校長權力的公共性背道而馳。鑒于此，為確保教育的公共性，校長首先要做到不把學校當作盈利工具，不假借權力行使滿足個人私欲；其次，校長應觀照每一位學生，使其得到平等的待遇，保證教育公平；最后，校長還必須確保管理公開化，使學生、教師、家長有更多了解、監督、參與學校管理的機會。

落實責權一致。主體被賦予多大的權力，就必須承擔多大的責任。若責任大于權力，則權力過小不堪重負，反之則權力過大不計后果。權力過大或過小都不利于權力行使這一觀點早已成為學界共識。對于校長權力的界定，也必須做到責權一致。從管理學角度來看，校長被授予權力之后，根據權責一致原則，需要向政府承擔與其權力范圍相對應的責任。在這方面，我國于1985年頒布了《關于教育體制改革的決定》，以后又出臺了一系列有關校長負責制的政策文件，甚至在1995年頒布的《中華人民共和國教育法》中也有對校長的賦權規定。然而，我們卻很難在這些法律法規中找到關于校長應該承擔什么樣的責任的明確說明。責任不明，權力賦予也就難以讓人信服，責權一致才是校長行使權力的根本前提。

受監督而不受宰制。為了防止權力濫用，行使權力的過程理應受到監督。尤其是具有公共性質的校長權力，更應該接受學生家長、師生甚至全社會的監督。這樣不僅能夠約束校長的行為，督促校長的工作，還使校長能夠“在其位，謀其政”，合理運用自己的權力，以公共教育的發展為己任。但是，監督并不意味著宰制。校長作為學校的負責人，必須掌握一定的決策權和執行權，這些權力不應受到學校上級部門隨意干涉。隨著社會的發展，學生、教師、家長議論校長權力的聲音此起彼伏。一方面，這有利于對校長權力進行監督，另一方面，若這些聲音超過一定范圍，就會適得其反。校長的權力受到宰制，勢必導致施行的教育政策由于“眾口難調”而出現梗阻。這樣，公共教育不僅沒有得到保障，反而會受到損害。

校長權力的規約

現實中，校長權力缺乏監督，一定程度上造成校長權力過大或某種程度的權力濫用。對此，從立法、監督以及校長培訓等方面加以規約，實屬必要。

立法方面。1995年頒布的《教育法》第30條規定：“學校及其他教育機構的舉辦者按照國家有關規定，確定其所舉辦的學校或其他教育機構的管理體制”，同時本條款還規定“學校的教學及其他行政管理，由校長負責”。因此，我國中小學校實行校長負責制是有法律依據的。但目前對校長權力存在很多質疑甚至誤解，原因就在于法律沒有對校長的責、權做出明確的規定。

針對此種情況，有必要在立法方面投入更多精力。一方面，需要加強對校長權力的法律認可，使校長在行使權力時更加有法可依，權力得到更好的保障；另一方面，對校長的義務作進一步明晰。義務是權力的基礎，只有權力與義務對等才能保證權力在適當范圍內，不至于過大或過小。更重要的是，要把這些法律向公眾廣泛普及，消除公眾對校長權力的誤解，使公民站在法律的視角對校長有更明了的認識。除此之外，對校長選拔制度、監督制度也需要予以法律確認。如此，將可確保校長的選拔過程、校長權力的行使過程以及權力的監督過程都能夠有法可依，順暢進行。

監督機制。在《論法的精神》中，孟德斯鳩提出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗……要防止濫用權力就必須以權力約束權力。”對于校長權力來說，也是如此。在校長負責制施行過程中，一些機構如上級教育行政部門、教職工代表大會等都被賦予了監督校長工作的權力。問題在于，這些機構是否真正發揮了其該有的作用？

事實上，教育行政部門賦予了校長權力，但是由于監督成本等方面的限制，兩者之間可能存在信息不對等的情況，導致校長權力的行使脫離了上級的監督；或者，由于涉及利益輸送，致使監督喪失了其應有的力度。而教職工代表大會這種“自下而上”的監督機制在目前的社會現狀中也難以發揮充分的監督作用，大多數僅僅是一個維權機構，在監督校長權力方面形同虛設。針對這些現狀，應該從多重監督角色出發，充分調動多元力量來對校長權力進行監督。學生、家長是校長權力的最初委托人，因此可以充分發揮他們的力量，建立學生家長委員會，并定期召開會議，確保家長對學校的發展和校長權力行使的知情權。此外，還可以利用新聞媒體等信息化手段發揮社會的監督作用，使校長權力的行使過程更加公開化。

校長培訓。無論法制如何健全，監督機制如何完善，法律和制度都不能解決全部問題。校長在行使權力過程中帶有不可避免的主觀性。因此，作為權力主體，校長的素質高低直接影響著權力的行使，加強對校長的培訓刻不容緩。

首先，對校長進行業務知識培訓，加深校長對自身權力與義務的認識，使校長權力得到更科學的行使。其次，加強對校長判斷能力與決斷能力等專業素養的培訓，使校長對教育動向有更敏銳的察覺和更有效的舉措。再次，把道德素養培訓納入校長培訓之中，使校長在“依法治校”的基礎上，輔以“以德治校”，充分調動情感交流，協調人際關系，激發教職工的內在動力，從而實現教學質量的提高、教育事業的發展。

（作者單位：華中師范大學教育學院）

（責任編輯 周 群）