關于城市避難場所規劃若干問題的思考
——以上海市嘉定區、金山區為例

李開明

關于城市避難場所規劃若干問題的思考
——以上海市嘉定區、金山區為例

李開明

以上海市嘉定區、金山區避難場所規劃為例，對城市避難場所規劃的3方面問題進行了思考。第一，避難場所規劃編制過程中涉及的問題。災害類型決定疏散原則，進而影響避難場所的布局；避難需求和服務半徑決定避難協調組規模和用地。第二，影響避難場所服務水平的問題。避難行為和人口密度決定避難場所分布，城鎮地區和鄉村地區由于人口密度不同，需要建立針對化的避難體系；避難場所的外部選址影響服務范圍，內部設計影響服務效率。第三，影響避難場所實施效果的問題。避難人群的需求影響場地型和場所型配置比例；時序協調和建設主體協調影響行動計劃，需要形成“空間上有位置、建設上有時序、實施上有主體”的避難場所建設的行動項目庫。

避難場所 | 避難體系 | 服務水平

李開明

上海廣境規劃設計有限公司規劃四所 所長，碩士

1 問題起源

1.1 研究背景

近年來地震、暴雨、臺風、泥石流等各種自然災害以及火災、危險品爆炸等人為災害的頻發，給城市發展和人民生活造成了巨大的損失。各級政府均認識到避難場所規劃和建設的重要性，北京、上海、廣州、深圳、成都等主要城市均編制了避難場所規劃；學術界也針對避難場所進行了大量研究。在避難場所的規劃編制和研究中形成了一系列觀點，集中體現在以下兩方面。

在理論研究方面，張艷等學者對國外避難場所規劃建設的經驗進行了分析和介紹[1]。胡蕓、郭東軍等學者對避難場所規劃編制的技術流程進行了研究，規劃應包括確定災害類型、明確避難需求、避難場所布局分析、通道建設組織等基本步驟[2-4]。王江波等學者對避難場所的服務能力進行了研究，提出了安全性、可達性、規模容量、配套設施和應急管理共5個方面的評價指標[5]；同時楊培峰等學者提出可以采用加權沃絡尼法，通過GIS分析，對避難場所的服務能力進行研究[6-7]。

圖1 避難場所規劃編制步驟匯總圖資料來源：作者自繪。

圖2 嘉定區和金山區的區位圖資料來源：作者自繪。

在規劃編制方面，蔣蓉等學者以大邑縣為例，指出由于城鎮地區和鄉村地區在避難疏散方式和避難需求方面的不同，避難場所規劃的標準選擇、場所構建和通道建設也應存在差異[8]。丁琳等學者指出避難場所的建設應考慮到多災種的綜合防護，而不是僅僅針對地震，應當根據災種類型和特征，確定疏散原則和避難場所布局[9]。戴慎志等學者指出在規劃編制時，要考慮到實施要素，部分避難場所在規劃中由于缺乏與城市空間的深度整合，導致難以實施[10]。

從上可以看出，在避難場所規劃中，不僅包含規劃編制涉及的問題，如災害類型、疏散原則和場所標準等問題；而且包含影響避難場所服務水平的問題，如避難場所的等級標準和有效服務半徑；同時還需要考慮避難場所實施效果的問題，如場地型和場所型設施的比例，建設時序和建設主體之間協調。本文以上海市嘉定區、金山區避難場所規劃為例，對城市避難場所規劃的若干問題進行初步分析。

1.2 相關概念解析

避難場所是應對突發性事件的避災安置空間，也是現代城市民眾用于躲避地震、火災、爆炸、洪水等重大自然災害的安全避難空間。避難場所規劃的突出特點有兩處：一是突發性，即災難的發生難以預計；二是復雜性，種類多、影響大。避難場所主要依附綠地公園、廣場、學校、體育場所等設施資源進行規劃建設。

避難場所規劃主要由6個步驟組成，分別是災害類型預測、劃定防災分區確定避難體系、優化場地選址、細分場地類型、落實行動計劃（圖1）。

1.3 案例簡介

本論文是通過實例對避難場所規劃中的重點和難點問題進行分析，因此需要對實例進行簡要介紹。嘉定區是上海市的近郊區，面積464 km2，人口148萬；金山區是上海市的遠郊區，面積612 km2，人口73萬，兩區區域的位置、人口密度如圖2所示。兩者在避難規劃編制中有一些共性和個性問題，因此放在一起介紹。

（1）嘉定區避難場所規劃

《嘉定區避難場所規劃（2014—2020）》于2015年編制完成。在規劃編制過程中，由于嘉定區的主要災害是地震、臺風暴雨及其次生災害，因此規劃在分析避難需求的同時確立了就近疏散的原則和避難場所布局。在計算避難場所服務能力中，由于城鎮地區和鄉村地區人口密度和避難資源相差較大，因此城鎮地區和鄉村地區采用了不同的避難場所規劃布局。在考慮避難場所項目實施中，通過部門訪談和街鎮溝通明確了各部門的需求和主要職責，形成了分年度、有主體的年度實施計劃。

（2）金山區避難場所規劃

《金山區避難場所規劃（2014—2010）》于2014年編制完成。在規劃編制過程中，由于金山區的主要災害是地震、臺風暴雨以及化工等特殊災害，必須保證避難場所的安全性，因此確定了就近疏散和就遠疏散相結合的策略。在計算避難場所服務能力時，由于金山區“地廣人稀”，人口密度低，場所服務半徑小，因此在規劃中增加了應急避難場所的數量，降低了固定避難場所、中心避難場所的服務半徑和等級規模的要求，以提高資源的利用效率。在考慮避難場所項目實施時，以各街鎮為單位，明確了避難場所建設的實施主體和建設時間。金山區避難場所規劃成果如圖3所示。

對于嘉定區、金山區避難場所規劃中所遇到的問題，從規劃編制涉及的問題、影響避難場所服務水平的問題，影響避難場所實施效果的問題3方面展開思考和論述。

2 規劃編制涉及問題

2.1 災害類型決定疏散原則

當災害發生時，人群需要快速疏散至避難場所中以躲避災害。在疏散避難的過程中，不僅需要保證人群在疏散過程中的安全性，而且需要保證避難場所的安全性；但是不同災害的特征是不同的，因此需要采用差異化、針對性的疏散原則。避難場所應對的災害可以劃分為3類，分別是以暴雨、洪澇為代表的氣象型災害，以地震、泥石流為代表的地質型災害，以石化污染和爆炸為代表的特殊性災害。3種類型的災害特征、避難需求不同，分別如圖4所示。其中氣象型地質災害和地質型災害由于突發性強，需要采用就近疏散的方式，特殊災害由于要防止次生災害的影響，因此要采用就近疏散和就遠疏散相結合的方式。

圖3 金山區避難場所規劃總圖資料來源：上海廣境規劃設計有限公司. 金山區避難場所規劃（2014—2040），2014。

圖4 主要災害特點分析資料來源：作者自繪。

（1）氣象型災害和地質型災害：以就近疏散為主

由于嘉定區避難場所規劃所應對的主要災害為地震、臺風及其次生災害（災害鏈中最早發生的起作用的災害稱為原生災害；而由原生災害所誘導出來的災害則稱為次生災害）。這兩種災害及其次生災害具有發生迅速、破壞性強的特點，同時不會對避難場所的安全造成過大影響，在這種災害特點下，應該采用就近疏散的原則。

（2）特殊災害：就近疏散和就遠疏散相結合

金山區避難場所規劃除了應對地震、臺風等兩種主要災害外，還必須應對石化污染及其次生災害（如空氣、水污染、強火災和爆炸）。由于石化污染及其次生災害具有發生迅速、擴散快的特點，會對避難場所的安全造成嚴重影響。因此在這些區域易發的地點（如石化產業及其鄰近區域）就不能過多地采用就地和就近疏散原則，而應該考慮到石化產業安全距離的行業要求（一般應大于5 km），防止次生危害影響避難場所安全，而使避難人群被迫二次轉移。

金山區南側分布著金山石化和上海化工兩個國家級石化工業園區，在金山區避難場所規劃布局時，在兩個石化園區周邊5 km影響范圍內，禁止設置避難場所，以防石化災害引起的強爆炸和強火災影響避難場所的安全（圖5）。

因此在避難場所規劃時，既要考慮到不同災害類型對避難場所安全性的要求，又要考慮到人群避難疏散的需求。在地質型災害和氣象型災害發生時，在保證避難場所安全性的前提下，滿足人群就近疏散避難的需求；在特殊災害發生時，需要保證特殊災害對避難場所的特殊避險要求，保證足夠的安全防護距離，根據人群避難需求綜合確定疏散原則和避難場所布局。

2.2 避難需求和服務半徑決定避難協調組規模

一定范圍內的避難需求和避難資源供給不是完全均勻分布的，因此需要設置避難協調組來協調供需空間分布問題。在避難協調組的設置中，有兩方面的因素需要考慮。

（1）供需平衡關系決定避難協調組規模的上限

在嘉定區和金山區的避難場所規劃中，劃定了以各街道和鎮為基礎單元的避難分區。但在分區內，總體避難需求和避難資源難以有效匹配。在規劃中采取了兩種措施來增加避難供給。一種方法是在避難區范圍內通過對既有綠地和設施的空間開發來增加避難設施，例如通過對中小學用地和綠地的挖潛來增加避難設施。另外一種方法是通過擴大供給范圍來統籌解決避難需求。例如，位于金山區北部的楓涇鎮，避難供給能力無法滿足避難的需求；而朱涇鎮的避難供給能力遠大于避難需求；通過將朱涇和楓涇劃為一個避難協調組，統籌解決避難需求。

（2）服務半徑和疏散時間決定避難協調組規模的下限

在通過增加供給設施和擴大避難協調組范圍統籌解決避難需求的同時；必須考慮到服務半徑和轉移時間限制對避難協調組規模的影響。在楓涇鎮、朱涇鎮構成的避難協調組中，所有避難人群到相應避難場所位置必須滿足服務半徑的需求。如果避難人群與避難場所之間的疏散距離超過了服務半徑，意味著避難人群不能在規定的時間內到達對應的避難場所，避難協調組的實際功能并未發揮。

這就需要在設置避難協調組時，不僅要考慮到服務人群的總體避難需求，供需平衡關系決定了避難協調組規模的上限；同時要考慮到協調組內服務半徑和疏散時間的要求，服務半徑和疏散時間決定了避難協調組規模的下限。

3 影響服務水平問題

3.1 避難行為和人口密度決定避難體系分布

在避難場所規劃中，劃分為3類避難場所，分別是Ⅰ類（中心避難場所）、Ⅱ類（固定避難場所）、Ⅲ類（緊急避難場所）。3類避難場所的規劃與人群的避難行為和需求相關聯，在人群避難過程中，存在著緊急避難和固定避難兩個階段。在緊急避難的過程中，應保障到達緊急避難場所（Ⅲ類）的可達性；在固定避難的過程中，應保障到達固定避難場所（Ⅰ類、Ⅱ類）的安全性。避難行為和避難場所的關聯性如圖6所示。

在災害發生時，避難人群一般選擇就近可以到達的場所，如綠地公園、廣場等。在緊急避難后，次生災害可能接連發生時，避難人群需要在1—2 km范圍內找到固定的避難場所。若災害持續發生時，需要到規模較大、基礎設施完善、救援物資充分的場所。事實上，城鎮地區和鄉村地區在人口密度、空間格局、經濟特征以及地方財政實力存在巨大差異，因此對避難體系也存在著顯著差別。

圖5 金山區特殊災害防護距離分析圖資料來源：上海廣境規劃設計有限公司. 金山區避難場所規劃（2014—2040），2014。

圖6 避難行為關聯圖資料來源：作者自繪。

(1)城鎮地區：構建中心—固定—緊急的三級避難體系

城鎮地區由于建設規模大，避難人群無法快速疏散，因此就需要充分利用城鎮地區內部綠地、公園、廣場等開敞空間，設置緊急避難場所。當災害持續發生時，避難人群需要就近從緊急避難場所轉移到固定避難場所。當人群的避難需求和避難時間更長時，就需要轉移到中心避難場所。

表1 不同等級避難設施配置表

圖7 金山區體育中心避難場所規劃圖資料來源：上海廣境規劃設計有限公司. 金山區避難場所規劃（2014—2040），2014。

(2)鄉村地區：構建固定—緊急的二級避難體系

當災害發生時，鄉村地區的人群基本就近疏散到周邊農田等開敞空間。當災害長期發生時，需要考慮固定避難的場所，主要結合中小學、鄉村公共服務設施考慮。中心避難場所由于具有完善的物資供給和相應的基礎設施，其服務人群有一定的門檻規模。而鄉村地區避難人群相對分散，不利于中心避難場所功能的發揮，因此鄉村地區不適宜設置中心避難場所。若災害長期發生，鄉村地區的避難人群需要轉移到城鎮地區的中心避難場所。

3.2 外部選址和內部設計影響服務水平

避難場所外部選址和內部設計決定了避難場所的服務水平。

（1）外部選址影響服務的范圍

在對避難場所進行外部選址時，有以下3方面要素需要考慮。一是避難場所本身的安全性，避難場所不能位于重大危險源影響區范圍內、不能位于建筑倒塌影響范圍區內。二是避難場所的有效服務面積，在計算避難場所的服務能力時，需要扣除水體及周邊建筑倒塌覆蓋影響范圍內的用地。三是避難場所有效服務面積的變化，會帶來避難場所等級和服務半徑的變化。當避難場所有效面積增大時，等級提升，服務半徑擴大，避難場所的服務區會擴大并出現重疊區域，這時需要對避難場所進行“減點瘦身”，以提高避難場所的服務效率。當避難場所有效面積縮小時，等級降低，服務半徑縮小，避難場所的服務區會縮小并出現服務的真空區域，這時需要對避難場所進行“加點增肥”，以保證避難場所的服務安全。

（2）內部設計影響服務的效率

在場所內部設計時，有兩方面重要因素需要考慮。一是中心、固定、應急3種不同級別的避難場所應配置的設施應予以明確，不同級別的設施應配置的設施如表1所示。二是需要考慮場地不同形狀的影響，不規則的場地形狀不利于災時帳篷區的安置，因此需要在規劃設計予以改造，以提高災時的利用效率。

因此避難場所的外部選址影響服務的范圍；避難場所的內部設計影響服務的效率。

4 影響實施效果問題

4.1 人群需求影響場地型與場所型配置比例

避難場所主要應對氣象型災害、地質型災害、特殊型災害3種類型，其中氣象型災害、特殊型災害由于發生迅速、擴散速度快，這兩類災害的避險需要場所型避難設施，如避難建筑、大型公共建筑。地質型災害如地震、泥石流等會對建筑的安全性造成嚴重影響，甚至會引發大規模的房屋倒塌，這類災害的避險應該以場地型避難設施為主。避難設施的配置中場地型設施和場所型設施的配置比例應該由人群的需求確定。

（1）基于安全因素的分析：以場地型為主、場所型為輔

在嘉定區、金山區的避難場所規劃中，所針對的主要災害為地震災害、特殊災害，采用了場地型設施為主的避難場所。次要災害為臺風暴雨，采用了場所型設施為主的避難場所。因此，從避難場所安全因素考慮來看，目前采用的是場地型為主、場所型為輔的配置比例。

這種策略帶來了兩方面的問題，一是從設施的使用效率來看，由于場所型設施以室內為主，而室內建筑是多層的，從安置的效率來說，在有限的場地條件下，場所型設施的安置效率更高，更能有效解決居民的避險需求。在筆者編制的金山區體育中心示范性避難場所設計中，雖然室外場地面積是室內場所面積的5倍；但是由于室內場所是多層的，從安置人員的數量來看，室外場地面積和室內場所面積是基本持平的。二是從避難人群的安置舒適度來說，場所型設施更能滿足避難人群對安置舒適度的需求。

（2）基于安置舒適性的分析：以場所型為主、場地型為輔

從人群安置生活的舒適性角度考慮，隨著人群居住生活水平的提高，對避難的舒適性需求逐步提高，不僅要求常規的水、電、衛生、食品，同時對適宜的溫度、網絡條件、浴室等避難生活條件提出了更高的要求。另外，隨著室外環境的惡化，長時間在場地型設施進行避難也不符合實際。如上海冬天在室外的場地型避難有諸多不適宜因素，如冷風、冷雨、低溫的影響，考慮到這些因素的影響，應逐步轉向以場所型設施為主的避難體系。

從國際經驗方面考慮，在日本、美國等避難場所建設和規劃先進的國家內，即使如地震等避難場所，也逐步過渡到以場所型為主體（主要針對長時間的避難需求，短時間的避難還是以就近場地型避難為主）。例如，美國避難場所設置分為大眾避難所（有足夠的休息室并能提供足夠的配餐）、特需避難所（有特殊需求民眾，需要進行醫療、物理、心理治療的設置）、最后訴諸避難所（僅提供一個場地使人們免受風吹雨打的臨時性躲避性場所）3級，避難場所包含了確定三餐食譜、提供娛樂信息區域、定期保養場所等多種功能。同時，隨著國家對建筑質量和建筑安全性評估的日益重視和規范化，場所型避難設施的安全性得到大幅度提高，能夠在抵御地震等自然災害時保證避難場所的安全性。

圖8 嘉定區避難需求分析圖資料來源：上海廣境規劃設計有限公司. 嘉定區避難場所規劃（2014—2040），2014。

因此，無論從避難生活的舒適性角度來看，還是從國家先進發展經驗來看，應在規劃中逐步增加場所型避難設施的比重。

4.2 時序協調和主體協調影響行動計劃

避難場所的建設是一個分階段、有步驟的過程。避難場所的建設既需要滿足人群的避難需求，以滿足城市的正常運營和人群的生命安全；同時避難場所的建設又不能過于超前，造成資源的閑置浪費。為保證避難場所的“適度建設”，需要對避難場所的開發時序和建設主體進行協調。

（1）時序協調——與人口增長規模相適應、依托控規進行事前干預

在規劃中，依據常住人口和疏散比例確定避難人口的總量，而常住人口是不斷增長的，這就需要在規劃中提供與未來人口規模增長相適應的避難場所數量。因此，避難場所的建設時序就需要根據常住人口的增長需求和進度同步。筆者根據常住人口增長測算的2015—2020年避難需求（圖8）。

在避難規劃中，將避難人口、避難需求和建設時序分解至各避難場所后，各避難場所形成了地塊開發建設的需求。同時依托控制性詳細規劃的編制將避難場所的開發需求落實到相關地塊中，對相關地塊提出控制導則和要求。便于對這些避難場所地塊在土地出讓、劃撥和建設中進行事前干預，而不是建成后進行避難場所補救，這樣通過將避難場所專項規劃和控制性詳細規劃編制對接，促進避難場所的規劃編制。

（2）實施主體協調——處理好條線之間的關系

為便于資源的平災結合使用，規劃中所涉及的應急避難場所主要依托現狀的應急避難資源進行改造或擴建，依托現狀的學校、綠地公園、體育場館等進行建設。避難場所的建設需要結合實施主體的經費來源問題，目前避難場所建設由民防辦牽頭，學校由教育局管轄，體育場館由體育局管轄，綠地公園由市容綠化局管轄，4個平行部門之間以及和各街鎮實施主體之間需要進行統一的組織協調，以利推進避難場所的建設（圖9）。

圖9 避難設施實施主體關系分析圖資料來源：作者自繪。

表2 避難場所建設行動計劃表

同時，避難場所建成后，需要統籌管理和維護之間的權責關系，需要建交委、規土及相關部門理清工作機制，以保證避難場所正常的運營。

根據避難場所的建設時序、空間位置、建設主體，規劃形成了“空間上有位置、建設上有時序、實施上有主體”的避難場所建設的行動項目庫，從而實現避難場所從“規劃到建設”的一系列計劃，精準規劃，確保實施（表2）。

5 結語

本文以上海市嘉定區、金山區避難場所規劃為例，對城市避難場所規劃編制涉及的問題、影響避難場所服務水平的問題、影響實施效果的問題3方面進行了初步分析和研究，有以下3方面啟示。

（1）在避難場所規劃編制方面。由于不同區域的地理空間特點、社會經濟條件的不同，需要對災害類型和人群避險需求進行針對分析。不同的災害類型，不同的人群避難需求，需要針對性的避難場所空間布局應對措施。

（2）在影響避難場所服務水平方面。避難行為和人口密度影響避難體系分布，由于城鎮地區和鄉村地區具有不同的人口密度，避難行為和場所具有差異性，因此需要建立差別化的避難體系。同時避難場所的外部選址影響服務的范圍，內部涉及影響服務的效率。

（3）在影響避難場所實施效果方面。隨著人群對避難安全性和舒適性的需求，避難設施應逐步從場地型轉變為場所型。同時在避難場所的實施建設中，時序協調和建設主體協調影響行動計劃，需要形成“空間上有位置、建設上有時序、實施上有主體”的避難場所建設的行動項目庫，推進避難場所的建設。

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Some Thoughts on Urban Shelters Planning:A Case Study of Jiading and Jinshan District in Shanghai

This paper analyzes three problems on shelters planning in Jiading and Jinshan District. Firstly, it discusses the problems involved in the shelters planning process. The type of disasters determines evacuation principles, thereby affecting the layout of shelters. Evacuation needs and service radius determine the size and Coordination Group refuge land. Secondly, it discusses the problems of impacting shelters service level. Refuge system is decided by escape behavior and population density distribution. Due to the different population densities in urban and rural areas, it needs to develop the system of asylum. External siting influences shelter services, and internal design is related to service efficiency. Thirdly, it discusses the problem on the impact of the implementation of shelter issues. The needs of the population impact refuge site type and its allocation ratio. The time and the coordination of construction bodies will impact action plan to form a project of actions for the construction of shelters.

Shelter | Evacuation system | Service level

1673-8985（2016）06-0138-07

TU981

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