現行規劃管理體制下的社區規劃編制方法研究*
——以天津濱海新區的實踐為例

劉 偉 楊 瑞 李 碩 田 嘉

現行規劃管理體制下的社區規劃編制方法研究*
——以天津濱海新區的實踐為例

劉 偉 楊 瑞 李 碩 田 嘉

在分析國內外相關理論和實踐的基礎上，肯定了社區規劃的積極作用，并指出了當前我國社區規劃的不足。進而以天津濱海新區為例，對社區規劃中的編制組織、多專業協同、公眾參與、成果審批等關鍵問題進行探討。實踐中建立了政府組織、社區主導、城鄉規劃專業牽頭、相關專業協同的工作機制；設定了針對不同類型社區的公眾參與方式；給出了與現行法定規劃相銜接的社區規劃編制方法。這是我國當前規劃編制和審批體制下，提高社區規劃可實施性的有益嘗試。

社區規劃 | 公眾參與 | 專業協同 | 天津濱海新區

劉 偉

天津市渤海城市規劃設計研究院高級工程師，注冊規劃師，碩士

楊 瑞

新加坡邦城規劃顧問有限公司成都辦事處主任，工程師，注冊規劃師，碩士

李 碩

天津市渤海城市規劃設計研究院助理工程師

田 嘉

天津市渤海城市規劃設計研究院規劃一所所長，高級工程師，注冊規劃師

社區是居住在某一特定區域、具有共同利益關系、社會互動的社會群體，集中反映了社會發展和城市建設中的各種矛盾與挑戰，具有物質和社會的雙重屬性[1]。社區規劃已經成為西方解決社會問題、推動社區發展的重要工具。近年來，我國地方政府和專業工作者逐漸認識到社區規劃的重要作用，相關實踐不斷出現，但作為非法定規劃，我國社區規劃無論編制過程亦或規劃實施，一定程度上仍受到現行規劃管理體制的束縛，尚未形成完整的規劃編制體系。

作為先試先行的國家級新區，天津濱海新區在規劃編制和建設管理上不斷進行著探索和改革。近年來，為進一步發揮基層對自身發展的主導作用，助力街道（鎮）發展，新區政府提出面向全境共25個街道（鎮）編制社區規劃。以此為契機，本次實踐在國內外實踐經驗的基礎上進一步探索，旨在提出符合當前規劃編制體系的社區規劃編制方法。

1 社區規劃的起源與定義

社區規劃起源于1950年代聯合國倡導的“社區發展計劃”，旨在幫助居民與政府合作，改善社區的經濟、社會和文化環境，提高生活質量。半個多世紀以來不斷豐富和發展，目前在包括歐美發達國家在內的至少60個國家開展，不少國家和地區已經具有了豐富的社區規劃實踐經驗[2]。

目前，社區規劃尚無統一定義。在《中國社會工作百科全書》中，社區規劃、住區規劃、社區發展是最為接近的幾個概念。相對住區規劃的物質性，社區規劃更具社會性，更強調通過公眾參與了解居民的各類需求，并有針對性地提出解決方案；相對社區發展的戰略性，社區規劃重點關注社區發展中的某些具體方面，形成具體的書面成果和實施計劃。在概念辨析的基礎上，我國學者將社區規劃定義為“著眼于城鄉人文和空間單元，以社區發展為目標，以社區參與為基礎，采用自下而上和自上而下方法相結合的社區行動過程和成果”[3]。

2 社區規劃的中西方實踐

2.1 西方社區規劃的當前實踐

西方發達國家積累了較為豐富的社區規劃實踐經驗。一些國家專門成立社區規劃和發展辦公室，負責各項工作，并有社會學、規劃學、建筑學、心理學、經濟學、園林學、生態學等學科的專業工作者參與其中。在編制內容、規劃組織方式、批準流程等方面日漸完善。

法國的社區規劃歷史悠久，可追溯至19世紀中后期。20世紀80年代建立“協商規劃區”制度以來，社區規劃始終以解決實際問題為基本原則，在規劃編制上較為靈活，以廣泛公眾參與為基礎，根據實際需求確定工作內容，為所有利益相關者提供充分溝通的空間，成為解決不同時期主要矛盾的重要工具[4]。美國的社區規劃覆蓋面廣。西雅圖面向38 個社區編制規劃，除土地利用、交通、住房、社區財政和公共設施等強制性內容，每個社區還可針對特殊需求開展相應研究，并將結果納入規劃成果。紐約針對全部59個社區單元設有專門的社區委員會，根據居民一致認同的社區發展目標進行規劃編制，成果報市議會審議，由市規劃辦調整后執行。內容包括社區發展需求、發展戰略、行動綱要等，并在廣泛的公眾參與基礎上，確定社區發展重點，指導建設資金的分配劃撥[5]。英國在規劃立法方面作出努力，社區規劃的成果已經具有了一定的法律效力，并在編制的流程、內容、形式等方面形成了法定機制[6]。

作為政府與民間合作的紐帶，西方的社區規劃為促進社區建設發展、解決實際問題發揮了重要作用，表現出以下特點：（1）以社區規劃為基礎構建合作平臺，為政府、部門、民眾等各利益相關者創造溝通與協同的機會。（2）以社區組織作為編制主體，注重公眾參與，突出自下而上地傾聽民眾需求。（3）在編制內容上具有較強的包容性，以解決實際問題為主要目標，針對社區一定時期內的熱點問題制定規劃的具體內容。

2.2 我國社區規劃實踐及當前困境

2.2.1 我國的社區規劃實踐

我國的社區規劃理論研究開始于20世紀90年代。這一時期，隨著市場經濟的快速發展，利益主體的要求日益多元化，傳統的物質性規劃已經不能滿足實際需要，兼具物質性和社會性的社區規劃開始受到重視[7]。

2000年，民政部出臺《關于在全國推進城市社區建設的意見》。此后，相關實踐在各地相即開展。2002年上海寶山區編制完成通河社區規劃，在之后的社區環境改善、社會矛盾緩解等方面發揮了作用[8]。此后，吳淞社區、友誼路社區、江寧路社區進一步在社區規劃的編制內容、工作流程等方面進行了完善[9-11]。深圳寶安懷德社區以社區規劃為基礎，建立溝通協調的渠道，在社區資源整合方面發揮了作用[12]。龍崗五聯社區規劃編制了“社區規劃手冊”，作為制定年度建設計劃的基礎，對爭取財政支持及招商引資起到了積極作用[13]。

2.2.2 我國的社區規劃的困境

我國的社區規劃通過協調社區發展中的各種關系，為解決社區實際問題創造了機會。但在當前規劃編制體系中，相對法定規劃，社區規劃作為非法定規劃，目前仍存在發展困境。

（1）編制對象尺度不一，范圍界定模糊，且涉及面較窄。我國社區規劃目前主要針對成熟社區，對城市邊緣地區、農村城鎮化地區、新農村地區等新建社區鮮有涉及，單一的研究對象限制了規劃理論的發展。

（2）公眾參與是落實社區問題、了解社區需求的重要手段。但目前，尚未形成規范全面的操作規范，對公眾參與的認識普遍較為片面，多等同于問卷調查，加之基層民主自治尚不發達，公眾參與的結果往往不能充分反映社區實際。

（3）缺乏明確主管部門，尚未形成系統的工作方法，并在成果形式上缺乏標準。在編制、審批、實施等方面都缺乏規范和制度保障。

（4）社區規劃涉及內容廣泛，所需的知識遠遠超出城鄉規劃學科本身，多專業協同是社區規劃的必然要求，但相關工作機制尚不明確。

3 濱海新區的社區規劃實踐

針對我國現行規劃體制下社區規劃的主要問題，本次實踐以天津濱海新區為例，對社區規劃的研究對象、公眾參與方式、編制審批、專業協同、成果內容及表述形式等方面進行了探討。

3.1 社區規劃的研究對象

社區是具有明確地域界限，以居住為中心的生活、經濟和公共活動的環境整體[14]。在我國，社區帶有較強的行政色彩[15]。1954年的《城市街道辦事處組織條例》和《城市居委會組織條例》確立了“城市街道—居民委員會”的社區管理體制，2000年民政部《關于在全國推進社區建設的意見》將社區界定為經過社區體制改革后，作了規模調整的居民委員會轄區。但同時，屬地管理是我國城市建設的基本原則，各類規劃需由具有相應管理權限的政府或部門主導，才能有效實施。街道辦事處作為最基層的政府派出機構，長期致力于解決社區實際問題，促進轄區發展，并具備一定的行政管理和資源配置權力，是保證規劃實施的重要力量。因此，本次實踐認為，以街道轄區作為研究對象，把握社區具體問題并提出解決方案，符合我國當前社區規劃編制和實施的需求。

實踐以濱海新區全境25個街道（鎮）轄區作為研究對象。根據街道（鎮）特點，將社區劃分為成熟社區和新建社區兩類。成熟社區具有較長的發展歷史，居民具有較強的社區歸屬感，形成了一致的價值觀。新建社區多處于濱海新區近郊區，發展歷程較短，居民大多從外地遷入，社區意識尚未形成。此類社區涵蓋了城市邊緣地區、農村城鎮化地區、新農村地區等。杭州道和鄧善沽分別是兩類社區的典型代表（圖1）。

圖1 濱海新區社區劃分及案例位置圖資料來源：作者自繪。

圖2 社區問卷調查分析結果資料來源：作者自繪。

圖3 社區規劃的編制組織方式資料來源：作者自繪。

3.2 社區規劃的公眾參與方式

針對成熟社區和新建社區的特點，本次社區規劃實踐分別以個體和社區機構作為公眾參與的主體，并設定不同的公眾參與方式。實踐證明對指導社區規劃編制起到了積極作用。

作為成熟社區，杭州道社區居民參與社區發展建設的意識較強，社區規劃中采用問卷調查的方式獲得社區居民需求的一手資料。在28個居委會轄區，選擇不同時段隨機發放問卷并進行訪談，共發放問卷600份，獲得有效問卷549份，同時輔以微信調查。結果顯示，基礎教育設施的需求排在首位，占62.7%。需求占比靠前的配套設施還包括醫療、文體活動、社區服務及公共交通等（圖2）。

相比之下，作為新建社區的鄧善沽社區，問卷及訪談得到的效果并不理想，公眾參與需要較強的時間培育。另外，處于建設初期的社區面對的是確定發展方向、產業類型等戰略性問題，普通居民往往缺乏宏觀掌控的能力。社區管理機構在充分了解民意的基礎上反而能更好地代表社區利益。針對此類社區，公眾參與主要采用了與社區管理機構及居委會、村委會等居民自治組織深入交流，整理反饋信息，征詢階段成果意見，公示終期成果等方式進行。

兩種公眾參與方式對各自社區的規劃方案編制起到了很好的指導效果，并對最終成果的形成起到了重要作用。

3.3 社區規劃的編制審批方式

我國社會管理較長時間內將依然具有“強行政，弱社會”的特征。規劃編制和審批方式應順應當前國情，以保證工作的順利開展。社區規劃涉及內容廣泛，要協調規劃、國土、建交、發改、民政等諸多部門，需由社區的上級政府統一領導。因此，本次規劃由濱海新區人民政府領銜，統籌各部門工作。城鄉規劃專業因具有代表公眾利益的屬性和協調各專業的工作特點，作為規劃編制的牽頭專業，組織公眾參與，并協調各相關專業，最終匯總報審成果。基層社區管理機構對自身優勢及問題認識最透徹，同時具有主導社區規劃編制的積極性，作為規劃編制主體。初期提出規劃編制的具體需求，終期審核確定規劃編制成果并報新區政府審批（圖3）。

3.4 社區規劃的編制內容

本次規劃的內容結合各類法定規劃設定，分為遠期、中期、近期3個層次。遠期規劃是比較原則、抽象的社區發展目標。中期規劃圍繞社區發展的長期目標，制定社區發展藍圖。近期規劃根據社區具體實際確定近期啟動的具體項目。

在上述3個規劃層次劃分的基礎上，設定了社區規劃的3部分具體編制內容。（1）社區發展目標：融合經濟社會發展規劃、產業規劃等，提出社區發展的主要目標。（2）社區物質空間規劃：融合總規和控規層面的城鄉規劃、土地利用規劃、綜合交通規劃、生態建設規劃、文教體衛專業規劃等，體現社區在空間發展及用地布局方面的具體需求。（3）建設實施規劃：銜接城鄉規劃的近期建設規劃和各部門年度發展計劃，確定近期建設項目，提出具體實施方案。

3部分之間，社區發展目標從經濟社會發展的角度提出社區發展的總體方向和策略，指導社區物質空間規劃；物質空間規劃是社區發展目標在社區用地布局、空間結構、綜合交通、生態建設等方面的具體體現；建設實施規劃進一步明確社區近期最緊迫的建設內容，是實現社區發展目標的現實啟動器（圖4）。

3.4.1 社區發展目標

通過分析社區的優勢和問題，從經濟社會發展、產業發展、社會事業發展等方面提出社區發展的總體目標，突出社區特色，引導社會事業和產業發展。

作為成熟型社區的杭州道社區，擁有的洋貨商圈是目前濱海新區的城市副中心之一，第三產業主導的發展方向較為穩定。人口密度高、配套設施不足是社區的主要問題。社區規劃應重點破解存量用地不足的難題，關注居民生活改善，提高各類配套設施的服務水平。由此確定杭州道社區的發展目標為：成為濱海新區配套設施齊全、居住環境良好、交通出行便捷的城市生活區，重點解決為居民生活服務的教育、文體、醫療、交通等設施配套的問題。

作為新建型社區的鄧善沽社區，目前第一產業逐漸退化，二產布局分散、產能較低，三產開始萌芽。社區規劃應重點發揮環境和空間優勢，明確社區產業發展定位，提高進一步發展的效率和水平。由此確定鄧善沽社區的發展目標為：成為濱海新區配套服務產業集聚區，基于現有資源，為新區提供農業休閑功能，重點發展生態旅游、健康養老、商貿物流、金融后臺等配套服務產業。

3.4.2 社區物質空間規劃

社區物質空間規劃是社區發展目標在用地布局上的具體化，以規劃藍圖為基礎展開。協調城鄉規劃、土地利用規劃、綜合交通規劃、生態建設規劃及各專業規劃之間的關系，建立統一的工作底圖，形成協調一致的規劃成果。

成熟型社區物質空間規劃的重點在挖掘存量用地，統籌各專業專項規劃之間的關系，盡可能滿足生活配套設施的建設需求。以杭州道社區為例，規劃共挖掘和整理出用地6處。結合居民需求調查結果及教育主管部門基礎教育設施專業規劃，用地優先考慮布置基礎教育設施，2、5、6號地塊用于配建中小學。另外，按照公共服務設施配套標準及文體、衛生等相關專業提出的建設需求，社區內還需配建衛生服務中心、體育場館、文化館、圖書館等，但剩余用地不足以針對各類設施給出獨立的建設用地。規劃提出，3號地塊形狀規整，位置居中，且位于兩條規劃地鐵線的換乘站，條件較好。社區規劃初步提出在此地塊設置綜合樓宇，滿足生活配套設施的建設需求（圖5）。

新建型社區多地處城郊，建設發展涉及集體土地變性，應重點統籌城鄉規劃與土地利用規劃的關系，在建設用地總量上相互協調，為社區發展爭取空間。土地利用規劃中規定的基本農田應嚴格規劃為農用地；生態旅游等基于第一產業的服務業用地可適當結合一般耕地布置；居住、配套、產業等用地應布置在現狀及規劃城鎮建設用地。另外，結合綜合交通規劃，為軌道、鐵路等對外交通設施預留建設用地指標。結合生態建設規劃，劃定生態紅線，其中除必要的道路和市政基礎設施外，規劃用地性質應為綠地、農用地、水域等。

涉及土地利用規劃調整的部分，在社區規劃中以遠期預留用地標明，于土地利用規劃下一個調整周期，在濱海新區范圍內結合周邊社區的規劃方案統籌考慮，進行落實（圖6、表1）。

圖4 社區規劃的編制內容及相互關系資料來源：作者自繪。

3.4.3 建設實施規劃

建設實施規劃是在物質空間規劃的基礎上落實社區發展目標，為近期建設提出具體措施和方案，主要包括民生配套建設和產業設施建設兩類。

（1）民生配套建設規劃

鄧善沽作為新建型社區，按照配套設施建設標準劃定各類設施建設用地，并按照社區開發時序，明確近期建設的民生項目。成熟型社區存量用地較少，應通過公眾參與明確基礎教育、文體、服務、交通等各類設施的需求，著重確定近期急需的配套設施，并提出建設實施策略。

杭州道社區建設實施規劃將在空間規劃的基礎上提出新建中小學的詳細方案。針對仍需解決的其他生活配套設施，規劃部門牽頭協調各相關部門的建設需求，明確了3號地塊規劃綜合樓宇中各類配套設施的規模，提出具體的詳細建設方案。方案最終確定建設集文化體育、社區醫療服務、金融辦公、公共停車場庫為一體的綜合服務設施，同時布置公共綠地作為居民活動場地，并與綜合交通規劃確定的地鐵出入口接駁，滿足近期使用需要（圖7）。

圖5 杭州道社區規劃存量用地整理資料來源：作者自繪。

圖6 鄧善沽社區的規劃統籌資料來源：作者自繪。

表1 鄧善沽社區規劃用地指標統籌

圖9 鄧善沽養老莊園建設方案資料來源：作者自繪。

圖7 杭州道社區綜合樓宇方案資料來源：作者自繪。

圖8 鄧善沽社區規劃成果示意資料來源：作者自繪。

（2）產業設施建設規劃

成熟型社區產業發展處于穩定狀態，可在現狀的基礎上進一步發展完善。新建型社區將在發展目標和空間規劃的基礎上，對選址、建設方案等進行詳細研究，指導具體建設。鄧善沽社區規劃在經濟社會發展目標的指引下，綜合近期建設條件分析，認為健康養老、旅游休閑在土地性質和產業基礎上均具備近期實施條件，在產業設施建設規劃中，針對上述產業給出了具體的選址和建設實施方案。

3.5 社區規劃的成果形式

社區規劃的成果除面向專業人員外，更面向社區居民和基層社區機構及組織，成果應簡明扼要，并直觀地反饋社區居民最關心的問題。

因與建設項目的用地審批有最直接的關系，本次社區規劃的成果最終落實到城鄉規劃的用地布局上，并疊加土規調整范圍、生態紅線、綜合交通規劃、近期建設范圍等，形成一個社區一張藍圖、一個指標控制表的成果形式（圖8）。

為使成果對社區居民具有較好的可讀性，在成果公示時可根據實際需要增加愿景示意等直觀圖紙（圖9）。

4 結論與討論

（1）社區規劃具有綜合性、靈活性、問題導向的基本屬性。本次研究以濱海新區為例，進一步驗證了社區規劃有助于統籌各專業的工作，建立統一的工作底圖，形成協調一致的規劃成果，為解決社區實際問題發揮作用。

（2）實踐中建立了政府組織、社區主導、城鄉規劃專業牽頭、相關專業協同的工作機制；設定了針對不同類型社區的公眾參與方式；給出了與現行法定規劃相銜接的社區規劃編制內容；證明了方法的可操作性，對類似地區的社區規劃工作有一定的借鑒意義。

（3）目前我國社區規劃尚處于起步階段，在編制的主管部門、組織方式、編制方法、成果形式等方面缺少相關規定。本輪規劃最終由新區政府核后備案，作為非法定規劃，成果審批仍存在障礙。因社區規劃的編制與現行規劃編制體制進行了較好銜接，將在之后各類法定規劃編制中落實，但過程中難免有所缺失，不能充分體現社區規劃的意圖，實施效果有待進一步驗證。希望此次研究同時能為社區規劃的法定化提供理論支撐和實踐基礎。

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Research on Community Planning Method Based on Current Planning Management System: A Case Study of Tianjin Binhai New District

Based on analysis of relevant theories and practices, this paper affirms the positive role of community planning, and addresses the deficiencies in China’s community planning. Taking Tianjin Binhai New District as an example, key issues are discussed, such as organization mode, multi-professional cooperation, public participation, and administrative review and approval procedures. In the practice a working mechanism is established, under which community planning is organized by the government, dominated by the sub-district offices, and led by the urban planning professional which meanwhile guarantees multi-professional cooperation; different ways of public participation are applied for different types of communities, and a community planning approach that matches the current statutory planning is proposed. The research is a beneficial attempt to raise performability of community planning in China’s present planning and approval system.

Community planning | Public participation | Multi-professional cooperation | Tianjin Binhai New District

1673-8985（2016）06-0084-06

TU981

A

住房和城鄉建設部軟科學研究項目（城鎮化與城鄉建設）:“城市近郊區新農村建設發展設計導引研究—以天津濱海新區寧車沽為例”(2013-R2-23)。