大數據時代教育治理轉型的前瞻性分析：機遇、挑戰及演進邏輯*

□姚松

大數據時代教育治理轉型的前瞻性分析：機遇、挑戰及演進邏輯*

□姚松

教育治理作為一種新興的理論范式，旨在通過多主體共同參與對教育事務的管理來解決傳統治理模式的弊病與不足。傳統治理由于教育觀念和管理機制所觸發的“路徑依賴”顯示出較強的慣性制約作用，表現為制度供給不足、“三元”教育治理結構孱弱與失衡、隱形制度與顯性制度之間不斷角力、政府角色轉換遲滯等問題，這對我國教育治理現代化轉型提出了諸多挑戰。在教育治理現代化轉型的演進邏輯中，適切的治理技術是推進教育治理體系和治理能力現代化的重要媒介。大數據作為一種積極的技術型治理資源，能夠為優化教育治理過程的生態環境、拓展教育制度框架設計的彈性空間、誘發教育制度變遷和治理轉型提供良好的契機和技術支撐。在大數據時代，教育治理轉型建設應打破原有制度慣性，構建現代教育治理體系的制度基礎；轉變政府職能與角色，推動政府角色由“管理”向“治理”轉型；激發市場與社會組織的內在活力，構建多中心、多主體的治理模式。

大數據；教育治理；治理轉型；路徑優化；機遇挑戰

伴隨經濟和社會轉型的快速推進，我國教育治理的時空環境和歷史背景均發生了深刻的變革。傳統與現代性問題相交織，后現代與轉型共涌現，教育治理問題復雜性不斷凸顯，教育治理難度在不斷加劇，迫切需要在治理模式上有新的轉型和突破。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出：當前深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”（新華網，2013）。治理體系和治理能力的現代化已被提升至國家發展戰略層面，這為教育治理的轉型與改革指出了新的奮斗方向。面對新形勢，如何加快推進教育治理體系和治理能力的現代化，業已成為一項重要而又緊迫的任務。從當前時代背景來看，以物聯網、云計算、互聯網等為代表的信息技術，正悄然為人們提供了全新的視角和思維模式，全方位地改變著人們存在和發展的邏輯，解構和重塑現有的社會運行機制，進而對包括教育治理在內的整個社會治理產生重大影響。這昭示著大數據時代的中國教育治理轉型將面臨全新的機遇和挑戰。在這個機遇與挑戰并存的新時期里，如何將教育治理體系和治理能力現代化與大數據進行有機聯系，優化教育治理轉型路徑，是一個極為重要的時代命題。

一、大數據及其在國內外教育領域應用現況

隨著科技的迅猛發展，人類社會正加速向信息社會轉型。以互聯網、物聯網、云終端為核心抓手，各類數據正以驚人的速度迅速擴展。有研究顯示，截至2012年，人類各種活動所產生的累積數據已達到2.88ZB（1ZB=1萬億GB），到2020年全球各類數據將達到40ZB數據量（Manyika et al.，2011）。這意味著大數據時代已悄然而至。2012年麥肯錫公司發表的一份報告中，將大數據視為未來改變生產和生活模式最具革命意義的前沿性技術。雖然當前學術界尚未形成對大數據權威性、統一性的定義，但普遍形成的共識是：作為一種密集程度高、形式多樣的非結構化數據，大數據這一概念常與數據開發及挖掘、云計算、數據倉庫等熱點議題相關聯。IBM認為大數據具有海量化、多樣型、快捷性、真實性的特征（IBM Center，2014）。美國互聯網數據中心將大數據界定為：基于高速捕捉、分析與發現技術，從海量數據中獲取價值的一種新型技術架構。這一架構可用更大容量、更加多樣、更快速度以及更高價值來概括（Gantz et al.，2011）。實際上，無論采納哪類定義，正如大數據知名研究學者維克托·邁爾-舍恩伯格所述，大數據勢必從根本上改變以往數據生產、儲存和傳輸的方式，再塑人們的思維方式，進而推動人類社會由知識時代向智能化時代邁進（維克托·邁爾-舍恩伯格等，2013）。

從實踐領域來看，大數據所觸發的政府治理模式革新已初見端倪。2012年美國政府斥資2億美元推出大數據研究與發展先導計劃，開啟了各國競相發展大數據的先河。同年9月，日本宣布將大數據作為新的國家發展戰略重點。2013年2月，法國發布《數據化路線圖》，將大數據列為國家創新的重點推進領域之一。相較而言，實用主義文化濃厚、崇尚實證范式的美國在應用大數據推進教育管理變革方面，走在了世界前列。早在2002年的《教育科學改革法》中，美國就明確提出所有教育政策制定必須以實證數據作為支撐。美國國家教育統計中心通過應用大數據技術，創建了學生學習分析系統。借助這一系統，政府能夠對各類學校的學生學習行為、學業成就、生源規劃、家庭背景等海量信息進行深度挖掘，以為新政策出臺提供更為豐富、精確的信息（U.S.Department of Education，2002）。此外，一些州政府通過與企業進行戰略合作，以購買大數據服務的形式來改進本州教育狀況。例如，亞拉巴馬州通過與IBM公司合作，建立了跨學區學習數據庫。這一數據庫收集了100余萬名學生的學習記錄和700余萬條課程記錄，并以此為基礎形成預警系統。這一預警系統能夠提前告知政府和學校學生輟學或成績不良的警示性信息，并能夠判斷何種課程資源和教學干預最為有效（沈建苗，2012）。科羅拉多州則將全州各類教育數據與公共福利、收入及勞動力市場等數據進行整合，形成綜合數據平臺，以使政府及學校能夠充分比較該州學生之間的表現，了解不同階段學生受教育水平對學生升學、就業及未來收入的影響（Colorado Department of Education，2013）。另外，一些美國中小學校也積極運用大數據，以改進學校內部管理和教學情況。例如，威斯康辛州肯尼迪小學通過大數據技術，開展過程性教育評價，以形成數據驅動化教學模式。該校教師每年要參加三次數據挖掘活動，深入分析學生的學業和身心發展情況，然后根據這些數據調整教學設計，改進教學活動。實踐表明，該校運用大數據技術實現了管理與教學活動的變革，有效提高了學生成績（騰珺等，2014）。

在國內，大數據開發與應用已進入政府決策視野。廣東省最早試水大數據戰略，上海、北京、重慶等也緊隨其后。2012年9月，劉延東副總理在全國教育信息化工作電視電話會議上提出，要重點推進校校通、優質資源班班通以及網絡學習空間人人通等平臺建設，力求在教育信息平臺建設、大數據與教育管理相融合等方面取得重大突破。這為教育大數據的應用和實踐指明了方向，而且奠定了政策基石。在中小學內部，以校訊通、班訊通、電子書包為核心的“智慧校園”建設等正在大力推進。在高校內部，整合學生各項信息的一卡通數據平臺建設成為新的熱潮。高校之間打造的在線學習系統更是對傳統課程建設、課堂管理和教學進行了革新性的再塑。縱覽國內外的實踐情況可發現，大數據技術所引導的教育管理大變革正在如火如荼展開。

二、優化與重塑：大數據時代教育治理現代化面臨的全新機遇

“治理”一詞并非陌生概念。新公共服務與整體性治理兩大主流理論體系早已對其進行詳盡分析。全球治理委員會對“治理”的定義為：各種公共或私人機構管理共同事務的諸多方式總和。它是調和不同利益沖突、形成聯合活動的過程（Commission on Global Governance，1995）。盡管各類概念表述不一，但基本共識是：要通過對話、合作、協調，形成主體治理的多元化、民主化和平等化。作為治理理論在教育領域的具體運用，教育治理是對傳統教育管理理念與方式的超越。受多種因素影響，傳統的教育管理體系實質上是以政府為核心的壟斷型、封閉型（半封閉型）結構。這種精英化決策模式將各類利益訴求輸入至政治系統之內，再由各職能部門形成具體的教育政策（王洪才，2012）。這種內輸入、封閉型、黑箱式的管理結構限制了公眾參與教育治理的平臺與渠道，使其無法快速有效地傳遞利益訴求，并與其他群體進行有序博弈。與此同時，政府在教育管理中扮演著“運動員”和“裁判員”的多重角色。受制于傳統教育管理范式的影響，常常會出現政府管理“不該管”的事情，管理“管理不好”的事情，以及應當管好卻“沒有管理好”的問題（賈繼娥等，2012）。

教育治理作為一種新興的理論范式，正是立足于解決傳統治理模式的弊病與不足。教育治理的主旨在于多主體共同平等參與對教育事務的管理。政府不再作為一家獨大的利益主體，統攬一切教育事務。它通過向學校下放權力、向社會和市場“轉移”權力的方式，形成協同處置教育事務的多元治理體系（褚宏啟，2014）。在這一過程中，各類教育利益訴求將得到充分表達，各類意見、主張及爭議都能得到充分展示、理解與包容。在新型治理架構中，國家、社會、公眾之間不是對立對抗的關系，而是共贏共治的合作關系。在教育治理現代化轉型的演進邏輯中，適切的治理技術是推進教育治理體系和治理能力現代化的重要媒介。大數據作為積極的技術型治理資源，能夠優化教育治理過程的生態環境，拓展教育制度框架設計的彈性空間，誘發教育制度變遷和治理轉型。同時，大數據所引領的海量化、近似全樣本的數據分析技術能夠通過關聯性和深度化的分析，洞悉教育事件背后所蘊含的深層邏輯，并對未來的發展進行有效預測，進而為解決現實的教育治理難題提供全新的技術支撐。作為一種新時期的治理資源，大數據技術在推進教育治理體系和治理能力現代化建設上能夠發揮重要作用。充分釋放大數據所帶來的技術紅利對教育治理代現化具有至關重要的意義。

1.促進教育治理體制從“碎片化”向“網格型”轉變

當前，教育治理“碎片化”是教育治理體制面臨的突出問題。其突出表現為承擔教育治理職能的政府部門的協同性與合作性不足，部門之間的教育職能存在交叉與重疊，“信息孤島”和“信息矛盾”現象并存。近年來在異地高考、流動子女異地入學、農村教育布局調整等重要政策議題上，不同部門之間職能交叉、分工模糊、部門利益化等問題均有所體現，催生了一系列政策執行問題。這種“碎片化”的教育治理體制易使教育治理陷入執行成本高昂而效率低下的困境之中。隨著大數據時代的到來，傳統的縱向科層制和橫向分工制結構將會被重塑，形成網狀型和扁平型結構。縱向來看，借助大數據的整合和優化技術，能夠優化信息的上下傳遞渠道，簡化信息的傳遞層級，加快信息的傳遞速度，確保信息溝通和反饋渠道通暢，從而縮短各種教育信息傳遞層級，降低信息不對稱對落實教育政策的不利影響，提升教育政策的執行效益。橫向來看，借助大數據的分析技術，能夠為教育部門內部之間、教育部門與其他部門之間降低協調成本提供信息化基礎。總之，借助大數據技術有利于建立不同部門之間管理無縫化、高效化的協作機制，充分實現教育服務對象全覆蓋、教育資源信息全面共享，以及部門和崗位職責逐級落實的目標，進而改變原來分割化、被動式和分散型的教育管理結構。

2.促進教育治理方式從“基于有限個案”向“基于數據決策”轉變

長期以來，囿于治理資源的有限性，我國占主導地位的教育治理思維是：基于部分抽樣或個案試點的方式進行治理需求推斷和預測。這實際上是根據有限數據來推測多數人乃至整個社會當前或未來一段時期的教育治理需求，根據抽樣地區或試點地區的教育治理經驗來推斷更廣泛地區的教育治理經驗和干預政策。這種基于抽樣或有限個案為基礎的教育治理方式固然有其可取之處，但局限性亦十分明顯：一是難以充分甄別和把握不同群體之間教育治理需求的差異性；二是難以對不同地區經濟、社會發展平衡性的情況進行權衡和分析。在大數據時代，教育治理大數據的重要價值在于能夠充分提高教育決策的科學化和治理過程的精細化。通過大數據技術，數據收集、儲存、分析和應用方面的限制已被最大程度地“最小化”。應用各種智能終端和物聯網，能夠為決策者提供海量、及時而又準確的數據。云終端為海量數據儲存提供了足夠空間，而各種智能分析軟件等的成熟又確保了處理大數據的能力。如果說以往的教育決策實證基礎主要源于抽樣調查和個案試點的話，那么大數據時代則能夠為教育決策提供近似“全樣本”的數據基礎。這無疑為選擇最優的教育決策方案奠定了堅實的實證基礎。同時，借助大數據技術，數據挖掘能夠更加深化和精細化，有利于引導政府部門提供更加具有個性化和人性化的教育服務。比如，政府借助數據挖掘和關聯技術，可以對公眾在教育網站、微信、微博的登錄次數、熱點欄目關注度、發表評論等進行分析，從而充分把握公眾的教育需要，并更加有效地推送個性化的教育服務。

3.促進教育治理模式由“靜態化”治理向“動態化”治理轉變

長期以來，教育治理的基本模式是在維系一定穩定基礎上展開漸進式的改革，以促進教育穩步發展。教育治理模式更多是一種靜態的“謀而后動”，而非動態的“隨動而謀”。然而，改革開放以來，伴隨城鄉之間、階層之間流動性的不斷增強，社會轉型和變遷的速度不斷加速，教育問題呈現出更加復雜化和動態性的特征。原有的靜態化教育治理模式已難以適應快速變化的社會需要，亟待加以轉變。在大數據時代，隨著信息技術的快速發展，社會公眾教育訴求的表達和信息傳遞成本在不斷下降，每個教育行動主體均可運用信息化手段來表達個人的觀點和利益訴求，由此構成海量的“微”數據和“微”事件。政府部門可以運用大數據挖掘技術，將這些廣泛散存的模糊數據進行有序關聯，分析教育問題、危機和各類教育訴求可能發生的概率，進而適時根據情況變化做出恰當的教育決策。此外，大數據時代的各類決策往往受到社會輿論的影響和引導，通過對各種論壇留言、微博轉發、網站瀏覽等一些網絡輿情的關聯分析，政府部門能夠及時、準確地了解公眾所關切的教育議題。以此為基礎，政府的教育決策將能夠更及時地回應社會公眾的教育意愿，更好地聚集民意和民智。更為重要的是，大數據還可以提高政府的教育應急管理能力。在信息化時代，由于網絡傳播的快速性和信息辨識度低的特性，使得網絡易成為散發并不斷擴散各種教育虛假新聞或問題的“策源地”，而大數據技術可以為應對這種危機提供更多資源支持。例如，政府部門可利用大數據對教育熱點、名人微博或微信等海量社會數據進行追蹤與分析，尋求突發性教育危機事件的真正起因、傳遞渠道、涉及主要人物等，進而有效還原各種突發性教育危機發生的過程，在此基礎上再以客觀、權威的事實和數據整理事件的真相，以期最大程度地降低突發性教育危機事件帶來的不良影響。

4.促進教育治理理念從“管理本位”向“服務本位”轉型

理念是技術的先導，而技術推廣與應用反過來又促進理念的進一步傳播。大數據的核心理念在于開放與包容。開放是大數據時代的最強音。惟有在開放的理念下，才能突破地域、文化、制度等方面的遮蔽，使海量數據不再割裂地存在于不同群體之間，而是在遵循共識的基礎上，成為共生、共享、共創的人類財富。從當前的實踐來看，歐盟地區的科學數據開放戰略可謂突破不同國家數據分界線的標志，旨在實現數據世界的一體化。而美印聯合開發的公共數據平臺OGLP，預期打造成免費、可應用于各國的共享性平臺（Bertot et al.，2010）。這種開放、包容的理念與教育治理現代化所蘊含的理念具有高度契合性。惟有在充分開放的氛圍下，多主體、多中心參與教育的共同治理才能切實實現；而惟有在包容的心態下，多主體在協調各自教育利益訴求時，才能彼此理解和尊重，具有廣泛共識的教育治理方案才有可能達成。此外，大數據時代所提供的海量數據和分析技術要求行動主體具有關聯性、深度化的思維方式。大數據時代的數據不再是孤立的顆粒或片斷，而是具有高度內在聯系的數據鏈條。比如，某學生考試得了80分，表面上看這僅僅是一個數字，但如果將分數與其家庭環境、父母受教育程度、學校類型、個人學習態度和投入水平等聯系起來，就會產生豐富的解讀意義。正是這種關聯性要求對數據進行深入挖掘，從看似不相關的數據中尋找出可能存在的規律聯系。教育治理現代化的最終目的是為了更好地提供教育服務，促進教育高質量發展。隨著大數據技術的深入應用，這種關聯化和深度化思維方式能夠引導政府主體形成新的決策理念，更加精準地提供公眾所需要的教育服務，更好地推進教育深入發展。

三、傳統慣性與現代轉型：大數據時代教育治理現代化面臨的主要挑戰

大數據為教育治理現代化勾勒出美好前景。然而，快速推進的技術變遷與漸進式的教育治理體制改革尚未形成最佳匹配。傳統的教育機制所觸發的“路徑依賴”仍顯示出較強的慣性制約作用，這對教育治理現代化建設提出了嚴峻的挑戰。

1.制度供給不足與創新需求之間的矛盾

制度是人們為實現某種目標而形成的穩定性規范與行為準則。技術雖是變革的“急先鋒”，但其效用發揮離不開制度的保駕護航。縱觀國際經驗，在運用大數據進行教育治理方面，美歐等國家和地區的通行措施是制度先行、法律法規先行。大數據時代教育治理現代化推進需要以全面改革作為動力，一方面探索教育治理運行策略及推進路徑，拓寬教育治理創新渠道，為大數據技術運用奠定最基礎的治理空間；另一方面則要深入分析大數據技術運用于教育治理的范圍、形式、程度等關鍵議題，為科學應用大數據技術提供最直接的規則和標準。然而，在當前我國的教育治理生態下，一方面匱乏對于多元教育治理主體權利、職責及義務進行明確規定的立法（或規章制度）。這導致當前教育治理主體權利劃分不清晰，責任厘定不明確，治理主體之間難以形成共識，和諧的治理關系難以形成。在這種困局下，縱使有先進的大數據技術，在一個主體單一、合作乏力、目標紊亂的治理框架內，也無法充分發揮大數據技術所帶來的優化效應。另一方面，關于大數據應用的直接制度供給嚴重不足，這表現為關于教育系統內大數據應用的規范、標準、產權、隱私保護等制度規則尚未形成，立法工作相對滯后。這將直接影響和制約大數據在教育治理領域的充分應用。如果技術創新受制于教育法律法規的限制，那么大數據將難以發揮其作為一種治理資源的積極價值。因此，如何打破制度供給不足的阻滯，實現制度創新的“破”與“立”，為大數據應用于教育治理營造良好的制度氛圍，是大數據時代推進教育治理現代化面臨的首要問題。

2.“三元”教育治理結構的孱弱與失衡

治理理論通過引入政府、市場、公民社會“三位一體”的合作框架，以克服“國家失靈”和“市場失靈”的弊端。這一理論的基本假設之一即是成熟的多元主體及良好的合作關系的存在。只有在完善的市場、成熟的社會組織及理性的公眾共同作用下，“三足鼎立”的治理框架方能形成。考察當前我國的教育治理實踐，在治理框架結構上存在兩方面的突出問題：一方面是規范、成熟的市場依然“缺位”。從國際經驗來看，美歐等國家及地區更多通過公開招標、購買大數據服務、委托第三方組織對教育數據進行搜索、歸類和整理，而政府則結合數據結果進行科學決策。然而，我國當前關于教育治理實踐以及教育大數據利用的法律法規不夠成熟，市場不透明、政府尋租的問題難以避免，這容易導致政府在招標各類教育數據服務項目時，出現權力尋租、企業不當獲利等問題。例如，近年來一些地區專門出臺相關規定，要求治理強迫購買“校訊通”、“班班通”服務等增加學生及家長經濟負擔，學校部分人員與企業不當牟利等問題（蔣起東，2016）。這在一定程度上也反映了當前我國的市場機制及監管機制不夠成熟。另一方面是成熟的社會組織缺位，以及由此所導致的公民社會預期價值難以體現的問題。成熟獨立的社會組織是公民社會的重要力量，受管理規限及傳統觀念影響，我國的社會組織起步晚，高度專業化和成熟的社會組織相對很少。特別是涉及到大數據的開放與應用這種高技術含量的領域，獨立、非商業化的社會組織更是稀缺。這容易導致這樣一種困境：政府需要向專業的社會組織購買教育大數據服務，但由于這類公益性組織的能力不足，政府被迫尋找一些有技術實力的企業。如何平衡企業的牟利特性與社會責任屬性又是一個新的難題。此外，在大數據時代，公眾借助新媒體能夠掌握更大的表達權與參與權。一個看似微小的教育事件經過網絡的迅速擴散、疊加而形成“蝴蝶效應”，最終引發政府關注、介入和相應問責。但這種參與更多帶有偶發性特征，實際上仍是依賴民意壓力迫使政府介入的傳統“人治”思路。如果沒有成熟的社會組織作為公眾參與的載體，那么公眾也難以在現代教育治理結構中獲得理性、有序的博弈能力。理論上講，即使大數據能夠拓寬公眾參與教育治理的空間，提高公眾參與治理能力，但在一個市場競爭不透明、成熟社會組織缺失的治理架構中，政府一家獨大的局面仍然難以撼動。在“政府-市場-公民社會”三元治理結構失衡、多元主體難以在公開透明的市場環境進行博弈互動的情況下，大數據用于改進教育治理的空間將會受到極大的制約和壓縮。因此，如何營造完善的市場競爭機制，大力發展成熟的社會組織，平衡各主體間的治理力量，是大數據時代橫亙于教育治理現代化建設的又一個難題。

3.隱形制度與顯性制度之間的角力

大數據時代的教育治理建設，其推進過程實質上是效益更高的新制度取代原有制度的變遷過程。作為由政府主導的一種強制性、權威性的制度變遷，各治理主體的參與互動更多依靠政府所出臺的權威準則進行規范與引導。這種自上而上、強制性的制度變遷能夠快速聚合政府、學校和社會各主體力量。但需要注意的是，一種新制度的形成往往有三個重要要素：一是規制性要素，即與制度相關的具體明文規則，清晰表達能做什么，不能做什么；二是規范性要素，即人們關于制度所形成的共識性規范（如社會期望，專業意見等），它能夠指導行動者應該做什么；三是“文化-認知”要素，即人們所形成的與制度相符合的“文化-認知”模式，它能自覺引導行動者真正做什么（W·理查德·斯科特，2010）。在大數據時代，政府作為核心行動者，更容易重視顯性的規制性制度，而忽略后兩種隱性要素的設計與執行。其結果是顯性的行為規則易于改變，但內隱的認知模式、期望及慣習難以及時轉型，從而產生滯后的隱性制度對教育治理推進的抗拒與阻滯。治理的核心精神是民主、平等和參與，而大數據最核心的要義在于開放、共享關聯性思考，兩者內在契合的精神旨趣更易使各種有助于推進教育治理實踐的大數據規則制度快速推出。但問題在于，公開、透明、合作、共享、妥協等理念在各治理主體之間要想真正得到認同、內化及踐行，并非一蹴而就的事情。一方面，對于政府這一核心主體來說，能否從認知模式上改變以往封閉的思維模式，“心甘情愿”地分享治理權力，平等對待其他主體是關鍵。但從一些現實案例來看，尚不能過于樂觀。比如，當前政府委托的具有半官方背景的教育機構所進行的大規模教育監測數據，仍是作為政府內部非公開的數據，社會組織或公眾尚不能全面分享這些大樣本數據。這實際上也反映出政府認知模式的改變仍需要較長的時間。另一方面，無論是公眾還是社會組織，能否真正認可自身在教育治理過程中的地位與作用同樣重要。但現實是公民精神虛化、參與熱情不高、利己主義、功利主義高漲仍是阻礙其他主體實質參與教育治理的重要因素。因此，從理論上講，即使教育治理提供了更廣闊的活動平臺，大數據賦于治理主體更多的參與媒介，但各主體的認知模式、專業規范、社會期望如果沒有得到及時更新的話，大數據時代推進教育治理建設仍將困難重重。因此，如何完善制度設計，平衡隱形制度與顯性制度之間的關系，是大數據時代教育治理實踐的又一難題。

4.政府由“管理者”向“治理者”轉換的“差位”

在大數據時代，教育治理現代化建設不僅僅是治理規則、治理方式、制度體系的現代化，更是治理主體自身的現代化。如果治理主體不能從認知、態度、行為方面向現代化轉型，那么他們將很難真正理解、落實和執行現代治理制度。在大數據時代的教育治理架構中，一方面公眾和社會組織借助網絡媒介在不斷增強參與力量，另一方面則需要政府向其他主體讓渡教育治理權力。此消彼漲之間，看似政府力量在不斷削弱，實則不然。在當前市場、公民社會和公益組織不夠成熟的情況下，政府在總體頂層設計、規則制定、利益協調方面發揮著不可替代的“元治理”作用。特別是能否在國際大數據競爭浪潮之中，及時找準定位，合理布局，充分發揮大數據技術在教育治理中的“紅利”，仍然離不開政府主導作用的發揮。因此對于政府部門而言，其重要性并沒有被削弱，但其扮演的角色卻悄然發生著變化。在教育治理范式轉型過程中，政府部門及工作人員更多扮演公共教育事務的設計者、服務者、協調者的角色。但從現實情況來看，政府機構及其工作人員傳統的管制思想、意識觀念、工作作風仍然根深蒂固。特別是面對大數據所觸發的治理環境變革，更是缺乏應有的敏銳性。政府機構嚴謹收集數據、全面分析和應用數據的意識尚顯淡薄。在實踐中，教育數據不夠準確、系統和全面的問題也較為突出。教育決策更多依賴經驗、個體智慧或直覺。基于實證數據分析教育事實，立足于扎實的實證數據進行教育決策的意識尚顯薄弱。模糊分析重于精準分析，因果推斷重于關聯分析，預防為主重于預測分析成為教育治理的慣性思維。在傳統壓力型體制下，一些政府部門對于教育數據存在少報、漏報、不報、虛報等問題，在這種環境下，教育信息難免失真，無法反映出教育的實際情況。這些均會對教育治理現代化轉型產生消極阻礙作用。因此，如何促進政府這一核心主體從“管理者”角色轉型至現代“治理者”角色，是大數據時代推進教育治理現代化建設的又一重要問題。

四、大數據時代推進教育治理現代化轉型的路徑選擇

從上述分析可知，能否突破原有的制度路徑依賴，是大數據時代推進教育治理建設的必由選擇。大數據時代面臨教育系統內部的大數據收集、整合、分析以及信息安全等一系列議題，需要政府、市場、社會及公眾的協同共治，方能實現教育治理的戰略重構。因此，面對大數據時代教育治理轉型這一關鍵議題，打破原有制度慣性、加快制度供給、重塑治理結構、協調不同制度要素、推動政府角色轉型，進而激活包括政府、市場和社會組織在內的多元主體內在活力，構建多中心、多主體治理模式是大數據時代加快推進教育治理轉型，促進教育治理能力現化代的不二選擇。具體來看，可從以下幾方面著手：

1.加強制度供給，構建現代教育治理體系的制度基礎

完備有效的制度支持是大數據時代推進教育治理現代化建設的重要基礎。因為制度體系既能為構建多元主體治理框架的實踐提供合法性基礎，也能夠為大數據有效應用于新型教育治理藍圖設定必要的活動空間。因此，需要做好以下三方面工作：一是及時構建和完善多元治理主體的權利和義務規范體系。各主體能力的發揮需要有明晰的行為規劃作為指導。因此，要根據不同類型治理主體的特征、能力及職責，合理厘定各主體的權責關系，確保各主體分工明確、責任清晰、協作有效。二是及時將一些成熟的教育治理經驗上升至正式的部門規章或法律法規。從實踐情況來看，上海、杭州等城市在探索現代教育治理體系方面，積累了不少豐富經驗。如果能將區域內的成熟經驗適時上升為正式的政策或法律法規，那么教育治理實踐勢必獲得更加廣闊的實踐空間。三是加強大數據應用的相關法律法規建設。如果說前兩方面是在為大數據應用奠定最基本的前提，那么直接相關的法規建設則是保障大數據充分應用于教育治理實踐的“利器”。這就需要政府部門加快相關立法建設，盡快制定諸如《教育信息公開法》、《教育大數據開發與管理條例》等相關法律法規，讓教育數據的挖掘和開放步入法制化軌道。同時要明確教育數據搜索范圍、標準、方法、產權、授權及個人穩私保護問題，還要給予教育對象充分的選擇權，避免隱私泄露問題，逐步形成符合我國實情的教育數據應用法律體系。此外，還要統一標準加強教育數據分析和挖掘，針對教育數據的不同類型和用途出臺相應的技術協議、標準和規范。統一教育各部門之間數據編碼、共享和交換程序，形成大數據資源監管平臺，匯集教育系統中各相關數據，對內分享互換，對外協調服務。加快高水平的電子政務系統整合，實現縱跨教育系統及其他部門的教育信息資源共享機制，克服“信息孤島”帶來的弊端。

2.平衡“三元”治理結構，提升教育治理行動者的能動性

大數據時代的教育治理現代化轉型，離不開完善的市場、發達的公民社會、理性的公民作用的共同發揮。只有形成“三足鼎立”的治理架構，各利益主體博弈能力相對均衡，多元利益主體協同治理才有可能充分實現。具體來說，一方面需要重視發揮市場在資源配置方面的基礎性作用。政府在大數據時代教育治理現代化過程中的主導作用，既體現在自身角色的調整，亦包括對市場的重視和理性應用。實際上，大數據時代各種創新型企業在數據技術的開發和應用方面發揮著重要的作用，政府可以加強數據的開放，通過教育服務外包的形式或基于項目制的方式，加強政府與企業的數據合作與分享。在此過程中，逐漸形成政府確認資格與標準、技術型企業提供技術服務與支持、公眾或社會組織參與監督的合作模式。同時，政府要借助與技術型企業、科研機構及大專院校的合作，培養一些能夠進行教育大數據分析和應用的復合型人才，為推進教育治理大數據戰略提供持續的智力資源支持。另一方面要加強社會組織與公民參與的引導。政府要盡快破除壟斷，加快對教育信息及數據的開放與共享，為社會組織和公眾參與教育治理提供必要前提。教育數據作為一項公共資源，應像其他諸如天氣、經濟信息一樣定時公開。對于關乎公眾切身教育利益的數據，政府要定期主動公開，充分尊重公眾的知情權和質疑權，引導和鼓勵公民參與教育數據的挖掘、收集和社會監督。此外，要積極引導社會組織和公眾對于公民意識、公共參與、合作治理等相關理論與實踐智慧的學習，促使各治理主體能夠真正了解自身參與治理的意義、價值、能力限度，正確、理性地使用大數據所提供的參與平臺與工具，進而形成井然有序、高效協作的教育治理生態。

3.協調好不同類型的制度體系，減少制度阻滯與對抗

教育治理體系本質上是由多重要素組成的制度體系。制度體系內部的協調和完善程度，直接影響和決定大數據時代教育治理現代化目標的實現。為此，一方面制度設計要綜合考慮規制性、規范性與“文化-認知”三種制度要素，努力做到要素之間的協調共存。就規制性制度要素設計而言，需要在技術和運行層面保證其科學性、明確性和嚴格性。要以正式、無歧義的“語言”告訴各主體權利是什么，義務有哪些，以及能夠運用大數據的范圍、限定和手段。對于規范性制度要素及“文化-認知”要素而言，則要通過通俗化、生活化的形式來表達和實施。這些要素需要通過在具體實踐中營造出與這些隱形制度相吻合的政治氛圍、文化生態，從而對各治理主體進行潛移默化的影響和塑造。這就要求加強對政府這一核心治理主體的引導和同化，即通過加強政府政治社會化學習，強化政府機構成員的責任意識、服務意識、開放意識等，使其真正內化和認同教育治理的價值與意義，主動了解、學習和踐行大數據改進教育治理的途徑與方式。另一方面，要在全社會宣傳大數據及其應用于教育治理的重要意義，使正式的規制性制度能夠為最廣泛的治理參與主體知悉和遵守，使各行動主體充分運用互聯網、微博、微信等平臺，參與到對各類教育事務的關注、討論與處理活動之中。引導各治理主體通過親身體驗利用數據及網絡技術參與教育治理的價值與魅力，使其更加認同和明晰外顯制度的價值與意義，確保在思想觀念、行為習慣及文化覺知方面保持主動的更新與進步，從而避免顯性制度的快速性與規范性、“文化-認知”制度的滯后性帶來的心理排斥與行為抗拒等消極影響。

4.推動政府角色由“管理”向“治理”轉型

教育治理時代政府形態的理想典范即是政府與其他行動主體真正協同進行教育事務治理，彼此相互尊重、相互協作、治理功能充分發揮、治理資源最大程度得到利用。在大數據時代，政府更要加快自身角色的轉型，更加適應新階段的要求。這就要求政府加快教育職能的轉變，做好“裁判員”而非“運動員”，做好“掌舵者”而非“劃槳者”。政府應發揮其在大數據應用于教育治理中的宏觀統籌作用。首先，政府部門要注重頂層設計，強調規劃先行，重視大數據應用于教育的總體設計，將大數據上升至教育戰略的高度，加快形成專門的大數據發展規劃，規劃建立相關數據管理部門，完善教育數據搜索、管理、分析和應用機制，增強政府對教育大數據的統籌能力。其次，要加快自身教育決策和治理思維的轉變。自上而下倡導大數據教育治理的意識，重視基礎、真實的教育數據收集，重視分析數據內在的教育聯系。構建專門的基于大數據的決策運行機制，確保大數據分析預測結果與教育決策方案的有機銜接，提高教育決策的科學水平。再次，政府對大數據的利用要“有所為”，也要“有所不為”。政府更適宜做教育數據的收集和開放共享工作，而不是開發和應用，教育大數據的開發和應用應交由市場與社會組織來做。政府一方面要通過數據的分享和開放，充分節省教育治理成本，另一方面可以通過購買教育大數據服務，推動市場與社會組織應用大數據服務教育的協調治理模式創新。最后，政府角色的轉型對于當前我國公民社會遠未成熟的現狀來講尤為重要。在中國特色背景下的公共教育治理，政府要充分扮演協作治理的構建者、統籌者和整合者的角色。只有政府角色主動轉動起來，并帶動其他主體主動“齊頭并進”，大數據應用教育治理才能享有越來越適宜的“生態環境”。否則，即使大數據的理念勾勒得再美好，大數據的功能再強大，其助推教育治理現代化的功能也僅能停留在“紙上談兵”的層面。

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Big Data and Modernization of Education Governance：Opportunities，Challenges and Evolvement Logic

Yao Song

As a new theoretical paradigm，education governance aims to solve the problems and deficiencies of the traditional governance model through the multi-agent participation in the management of educational affairs. However，the path dependence of traditional education management concept and management mechanism still has a strong inertia to the modernization of education management system.The main problems appear as the lack ofinstitution supply，the imbalance of multiple education governance structure，the power struggle between the invisible system and the dominant system，the slow transformation of the government's role，which put forward a lot of challenges to the modernization of educational governance.In the evolution logic of the modernization of education governance，the appropriate governance technique is an important medium for promoting the construction of the education governance system and the modernization of governance capacity.As a kind of active management resources，the big data can provide good opportunities and technical support for the optimization of the ecological environment of the educational management process，the development of the framework of the education system，and the transformation of the education system.In the era of big data，the transformation of education governance should overcome the institutional inertia，and build the system foundation of modern education management system.The government should change its function and role in education，stimulate inner vigor of market and social organization，build multi-agent governance pattern among the government，the market and the society.

Big Data；Education Governance；Governance Transition；Path Optimization；Opportunities and Challenges

G434

A

1009-5195（2016）04-0032-10 doi10.3969/j.issn.1009-5195.2016.04.004

“馬克思主義理論研究和建設工程”及國家社會科學基金重大項目：“全面深化教育綜合改革研究”（2015MZD056）。

姚松，博士，講師，河南大學教育科學學院（河南開封475004）。

2016-03-22責任編輯劉選