東莞農村綜合改革的探索與思考

尹國強

摘 要：東莞從一個農業縣躍變為國際制造業城市，迅速成為國際資本和國內勞動力高度匯集的地區，創造了令世人矚目的“東莞奇跡”和“東莞模式”。然而，近年來外源型的增長模式面臨動力不足、發展疲軟的困境。面對經濟和社會轉型的雙重壓力，東莞市以農村綜合改革為契機，積極探索農村發展轉型升級之路，以“激活內動力”為核心，即以經濟轉型、服務完善、治理升級為三大動力，探索農村綜合改革的有效途徑，在盤活資產中提升經濟水平，在治理改善中促進社會轉型，推動東莞城鄉發展一體化的實現。

關鍵詞：東莞；農村綜合改革；城市化

中圖分類號：F327.65 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2015）06-0050-05

改革開放以來，東莞堅持走統籌城鄉發展的道路，通過大力推進農村工業化、城市化和農業現代化，有效推動了經濟社會快速發展。短短數十年間，東莞從一個農業縣躍變為國際制造業城市，迅速成為國際資本和國內勞動力高度匯集的地區，迸發出巨大的生產力，全市經濟總量躍居全國第22位，創造了令世人矚目的“東莞奇跡”和“東莞模式”。然而，近年來隨著國內外經濟形勢的深刻變化，國際金融危機的影響持續加深，經濟發展的新形勢給曾經的奇跡帶來了許多新的挑戰，外源型的增長模式面臨動力不足、發展疲軟的困境，甚至一度出現“希臘化”的隱憂。面對經濟和社會轉型的雙重壓力，東莞市以農村綜合改革為契機，積極探索農村發展轉型升級之路，以“激活內動力”為核心，即以經濟轉型、服務完善、治理升級為三大動力，探索農村綜合改革的有效途徑，在盤活資產中提升經濟水平，在治理改善中促進社會轉型，推動東莞城鄉發展一體化的實現。

一、背景動因

東莞農村綜合改革主要源于以下三方面的背景動因：

（一）傳統的農村管理體制難以適應城市化快速發展對基層社會管理和服務的要求。經過30多年的改革開放，東莞已由一個傳統農業縣發展成為一座經濟總量龐大、人口密集的新興城市，許多已經村改居社區聚居大量外來人口，在以原住村民為重心的傳統農村管理體制下，繁雜的經濟社會事務集于一身，大多數村（社區）力不從心，加上社會化、專業化程度較低，管理能力和水平處于較低層次，傳統農村管理體制與城市化發展的矛盾日益顯現，不能適應城市快速發展的要求。

（二）單一的物業租賃經濟發展模式難以適應轉變經濟發展方式的要求，農村經濟增長后勁乏力。隨著國際金融危機影響持續加深，依靠出租土地、廠房、廉價勞動力支撐的農村集體經濟發展模式基本走到盡頭，在國內新一輪的發展競爭中已經失去優勢，增長緩慢甚至下滑不僅成為現實且有擴大的趨勢。一些村組畫地為牢、各自為戰，導致村組間資源不能優化整合，甚至出現惡性競爭，甚至個別村組還向銀行借貸等方式進行超前分配，既嚴重妨礙農村集體經濟持續健康發展，也制約了東莞市整體騰籠換鳥、轉型升級戰略的實施。

（三）村組日益繁重的社會管理負擔和公共事業支出難以適應城鄉公共服務均等化的要求。近年來，隨著集體經濟增長乏力、收入增量減少、公共支出壓力加重和農村超前分配等因素影響，入不敷出、收不抵支的集體經濟組織數量出現逐年上升現象。一方面，村組集體經濟公共開支負擔日益增大；另一方面，本地居民的公共服務均等化需求日益增加，而政府公共財政尚未完全到位，導致常住人口大量增加的同時，公共服務水平提高緩慢。

二、探索突破

2013年，根據《國務院農村綜合改革工作小組關于2013年擴大農村綜合改革示范試點的通知》（國農改〔2013〕15號）精神，全市被正式批準為國務院農村綜合改革示范試點單位。3年來，全市以創建全國農村綜合改革示范試點為契機，實施“一二三四五”工程，著重在土地確權頒證、農村產權管理制度、農村集體經濟發展、農村基層社會治理和農村公共服務供給體制等重點領域的進行了改革探索，力求取得更大突破。

（一）“一個確權”

在改革中，全市切實做好農村土地確權登記頒證工作。2014年以來，全市選取麻涌、石龍2個鎮作為農村土地承包經營權確權登記頒證工作試點，因地制宜采取“確股確地”或“直接確地”的方式，加快推進土地確權試點工作。目前，試點工作已基本完成。2015年11月，召開了全市農村土地承包經營權確權登記頒證工作動員會議，確權登記頒證工作在全市全面鋪開。

（二）“兩個平臺”

從2012年開始，全市大力推動農村集體資產交易平臺和“三資”監管平臺“兩個平臺”建設，解決市場化運作和信息化監管的短板，實現農村集體資產管理“第二次飛躍”。目前，全市共建立鎮級農村集體資產交易平臺32個和村級交易點372個；建成覆蓋市、鎮、村、組四級的“三資”監管平臺，將全市近3100個農村集體經濟組織全部納入平臺實時全程監控。到2015年9月底累計成功交易2.3萬宗，總體溢價率達9.4%，直接為農村集體增加收益24億元。

此外，全市在全省率先探索建設農村集體資產網上交易平臺，推行網上競價、網上拍賣，進一步推進集體資產交易信息化、公開化、市場化。2015年9月29日正式啟動網上交易平臺，10月20日完成首批網上交易事項，溢價率達9.9%。全市集體資產公開交易實現了從局限在東莞當地的“有界”交易躍升至向全國各地開放的“無界”交易。

（三）“三個統籌”

一是統籌村級公共開支。從2013年起用5年時間逐步實現“兩保三統籌”，即以“保基本、保必須”的原則，逐步由市鎮兩級統籌承接村一級的治安、環衛、行政管理三大方面的開支。每年從市鎮參與稅收分成收入中切塊5%，設立補助專項資金，五年后，集體經濟組織不再負擔公共事業開支，初步估算將為村一級減輕負擔80億元。據統計，截至目前已安排補助資金49.6億元，其中，2013年補助資金14.5億元，2014年補助資金16.8億元，2015年預計安排資金18.3億元。endprint

二是統籌村級治安管理。全市32個鎮街全面完成治安管理統籌改革，鎮街成立輔警大隊，村（社區）成立輔警中隊，對各村（社區）治安聯防隊進行整合統籌管理，按照現行村（社區）常住人口數量的3.5‰統一配置村級輔警，由鎮街公安機關對村（社區）進行統一管理（統一著裝、統一培訓、統一指揮調度、統一考核標準），將全市村治安員27152人整合為村級輔警20406人。

三是統籌村級環衛管理。按照“政府主導、社會參與”的方式，以鎮街為單位，統籌全市村級環衛管理事務，由鎮街統一采用市場化的方式負責村級環衛保潔、生活垃圾收集工作，并統一將垃圾轉運至市級無害化處理廠進行處理，實現城鄉環衛一體化標準化管理。目前，全市有20個鎮街實現城鄉市容環衛一體化管理，村（社區）市容環衛管理資金負擔減輕60%以上，其中12個鎮街實現村級環衛支出“零負擔”，415個村（社區）環衛管理事務由鎮街統籌管理，完成率約為70%。改革后，各村（社區）路面保潔明顯提升，隨意填埋垃圾、造成二次污染等情況減少，環境衛生狀況明顯改善。

（四）“四個轉變”

一是推動干部思想轉變。針對部分基層干部談到發展就想到要地建廠出租的情況，積極教育引導各級干部解放思想，認清發展形勢，全力突破對傳統發展路徑的依賴，爭取通過集約節約用地產生更大的產值，通過資產有效運作產生更大的經濟效益。

二是推動分散開發向統籌開發轉變。推行“市、鎮主導開發，市、鎮、村三級分利”的發展模式，引導村（社區）以土地、資金等形式入股市鎮大型基礎設施建設、園區開發、“三舊”改造項目。2015年，“一區三鎮街”各村（社區）共投資44億元，參與投資廠房、商鋪及其他企業項目共2524宗，有效地促進了市、鎮、村共贏發展。謝崗鎮大厚村將2.24億元粵海產業園征地補償款參股鎮屬重點項目，預計2015年將增加集體收入1000多萬元。

三是推動低層次物業出租向高級物業經濟轉變。出臺鎮村招商引資、“三舊”改造、村制造業納稅大戶和村重點項目稅收等獎勵政策，設立鎮村產業升級獎補資金，對“工改工”、創新型經濟等9大類產業升級項目進行補貼，鼓勵集體引進上規模的優質項目，促進集體物業租賃經濟轉型升級。2015年以來，全市村組集體物業平均租金價格上漲到11.4元/平方米。虎門鎮將虎門寨原第二工業區改造成電商產業園，引進大學生創業孵化中心、東盟采購網等一批第三方服務機構，吸引400余家電商企業入駐，集體物業收益率增長達到34%。

四是推動集體閑置資金從銀行收息向多元化投資轉變。鼓勵集體經濟按自愿和穩健的原則，將閑置資金投入保本型的理財產品，以及收益穩定、風險較小的股權型項目。支持市信托等市級投融資平臺，擇優選定一批經營穩定、收益良好的優質項目，面對集體經濟融資。目前為止，全市已有12個鎮83個村累計投資11.1億元參與東莞信托的“從莞高速”等理財項目，已實現投資收益8400多萬元。

（五）“五個創新”

一是創新農村基層組織運行機制。在村（社區）進行區域化黨組織設置改革，建立作為鎮街黨委派出機構的黨工委。創新構建“一核心、兩聯席、三統籌、四公開、五監督”的黨工委運行機制，增強了基層黨組織的領導核心作用。

二是創新和完善基層綜合服務管理機制。以黨政工作有效落地、群眾訴求統一受理、服務管理一站提供，黨委、政務和村（居）務統籌推進為目標，整合規范黨委政府各部門延伸到村（社區）的服務事項和現有管理服務平臺載體，打造統一的村（社區）綜合服務管理中心，努力為基層群眾提供更為公平、優質、高效的服務，切實解決黨委政府服務群眾“最后一公里”問題。成功打造“陽光雨黨員服務中心”、“白玉蘭家庭服務中心”、“莞香花青少年服務中心”等一批群團組織，扶持發展社會組織，充分發揮其社會治理的作用。

三是創公共服務均等化治理機制。堅持構建城鄉一體的社保、就業、教育、衛生等服務體系，推動了基本民生服務由城市人口向農村人口延伸。制定完善“新莞人”享受基本公共服務的指導性文件和配套政策措施，在全省率先取消積分入戶指標限制，逐步健全與積分制相協調的戶籍、社保、教育、住房、醫療等配套政策，將“新莞人”納入基本公共服務覆蓋范圍，實現基本公共服務由戶籍人口向常住人口全覆蓋。創新社工服務方式，試點推行新莞人社工崗位，面向新莞人開展家庭糾紛調解、子女關愛等“社工+志愿者”社會服務。在莞城等鎮街探索試行選拔異地務工人員參與社會管理和參政議政，選拔優秀新莞人黨員掛任社區黨工委兼職委員（無薪酬）。

四是創新推行村級預算制度。2015年，全市556個村（社區）全面鋪開村級預算制度，將年度各項經營性收入、經營性支出、管理費用、收益分配、重大項目等納入預算范圍，實現了預算編制和預算審核“兩個100%”。預算編制程序方面，實行“兩上兩下”，即村（社區）編制預算方案上報鎮街業務部門，經鎮街業務部門一審后，村進行修改完善再上報鎮街業務部門審定，然后提交股東（代表）大會表決通過后實施；預算執行方面，嚴格控制預算調整事項，達到一定標準的事項預算內或外的調整事項，必須由股東（代表）大會討論通過才能實施。

五是創新現代農業經營體制機制。作出“發展都市農業，轉變農業發展模式”戰略部署，出臺了《關于推進都市農業發展的意見》（ 東府辦〔2013〕32號） 和《關于加快都市農業發展的若干政策措施》（ 東府辦〔2013〕34號）等系列政策及配套措施，加快培育家庭農場等新型農業經營主體，大力發展休閑農業、體驗農業，設立推介了一批特色水果、蔬菜休閑采摘點。如，通過加強水鄉地區農業統籌，依托水鄉特有的水生態資源，推動傳統農業向現代農業轉型，建立與水鄉現代工業和服務業融合發展的具有嶺南水鄉特色的農業產業體系，大力發展觀光休閑農業、精致發展特色種養業、加強農業園區載體建設。建設4個產業特色鮮明、科技含量高、帶動能力強的農業園區，以及5個特色農業產業帶、10個精品農業示范基地，打造現代農業發展載體和示范樣板。endprint

三、主要成效

全市農村綜合改革工作取得了明顯的成效：

（一）促進了農民收入增加

據相關職能部門統計數據顯示，2012年全市農民人均純收入24944元，較上年增長9.2%，城鄉居民收入差距為1：1.72；2013年農民人均純收入27214元，較上年增長9.1%，居廣東省21個地級市之首，為全國平均水平的3.06倍，城鄉居民收入差距為1：1.71。全市農民人均純收入呈穩定持續增長狀態，城鄉居民收入差距逐步減少。

（二）維護了農村社會穩定

通過規范完善股權管理，化解了生生不息的農村人口與有限的土地資源和股權的矛盾，減少了因股權、分紅發生的基層利益紛爭。通過本地人口與外來人口共建共享經濟社會發展成果，促進本地人口與外來人口的融合。例如，2014年因村務管理到市上訪47批173人次，同比2013年大幅下降53%和65.6%；2015年前三季度涉農到市上訪140批619人次，分別同比下降38.6%、49.05%。

（三）增強了農村發展內生動力

通過建設“兩個平臺”，建立健全債務風險、預算管理制度，建立，使“三資”管理制度化、公開化、透明化，實現科學管理、陽光交易，集體經濟多項指標創歷史最佳水平，村組兩級經營純收入在2014年突破百億元大關后繼續保持雙位數增長，全市集體經濟組織收不抵支面連續3年大幅下降。2014年收不抵支的經聯社182個，比2012年減少了110個，占經聯社比例由2012年的52.5%減少至32.7%；收不抵支經濟社703個，比2012年減少了153個，占經濟社比例由2012年的37.6%減少至30.7%。

（四）推進了城鄉基本公共服務均等化

全市把夯實基層基礎作為創新社會治理的關鍵環節，推動城鄉二元向城鄉一元管理體制轉變、農村管理體制向城市管理體制轉變、農村社會形態向城市社會形態轉變、傳統農村居民向現代市民轉變，促進了本地人口與外來人口的融合。不斷完善城鄉低保制度，最低生活保障標準提高到每人每月510元。對城鄉殘疾、病患等困難對象實施分類救助，使他們的基本生活得到較好保障。統籌農（居）民與職工基本養老保險，農村人均養老金達每月669元。統籌城鄉公共衛生事業，建成388個村（社區）衛生服務機構，群眾步行15分鐘即可就近獲得基本醫療衛生保健服務。逐步將640多萬異地務工人員及其子女納入基本民生服務覆蓋范圍，初步保障了新、老莞人享有同等的生活發展基本條件的公平。60.9萬名異地務工人員子女在全市接受義務教育，其中23%以上約14.2萬人在公辦學校就讀，并將異地務工人員納入醫保范圍，參保人數達到2500多萬人次，實現基本醫療保險制度由戶籍人口向非戶籍人口、由就業人群向非就業常住人群擴展。2015年，全市《創新推廣積分制管理 不斷完善基層治理體系》獲評全國社會治理創新十大最佳案例。

四、啟示思考

通過幾年來改革的實踐探索，我們深深認識到：要做好農村綜合改革工作，應切實做到“四個必須”。

（一）必須強化組織領導

農村改革發展歷來是全黨工作的重中之重，強化組織領導的，才能切實有效地推進農村改革工作落實到位。全市黨委、政府高度重視農村綜合改革工作，2013年以來，將有關農村綜合改革工作的政協提案列為市委市政府牽頭督辦的重點提案。為切實抓好各項改革措施的落實，市委、市政府分管領導主持召開責任分工會議，部署農村綜合改革工作。市委、市政府主要領導更是親自帶隊深入鎮街調研農村綜合改革工作，在每年的全市重要工作會議上部署農村改革工作，并多次批示要求做好農村改革工作。由于市委、市政府領導的重視，東莞市農村綜合改革及創建示范試點各項工作穩步推進并取得階段性成效。

（二）必須完善政策支撐體系

深化農村綜合改革是一項具有全局性、綜合性和戰略性的工作，涉及面廣，政策性強，工作難度大。切實強化頂層設計，系統配套改革舉措和保障措施，才能有效確保各項改革工作系統、整體、協同推進。對此，東莞市圍繞農村綜合改革重點和目標任務，先后制定出臺農村綜合改革“1+5”等系列政策文件，包括“兩個平臺”建設、基本公共服務資金補助、治安統籌、環衛統籌、政府購買村（居）服務、村（居）各組織職責分工、《東莞市建設全國農村綜合改革示范試點工作方案》等系列農村改革的具體實施方案或細則，初步形成較為完善的政策支撐體系。

（三）必須堅持試點先行、以點帶面

由于農村綜合改革工作大多沒有現成的經驗可以借鑒，在改革中必須堅持試點先行，以點帶面，著力在取得經驗的情況下逐步鋪開推廣。全市各重點改革事項基本都設有試點單位，并按有關方案有序推進。其中，在麻涌鎮、石龍鎮開展農村土地承包經營權確權登記頒證試點；在虎門等鎮開展“兩個平臺”建設試點；選定水鄉特色發展經濟區與莞城、黃江、虎門作為全國農村綜合改革示范試點創建單位等，探索農村改革經驗。

（四）必須堅持實事求是、因地制宜

由于各鎮街情況千差萬別，在改革中必須實行分類指導，不設立統一標準，不搞“一刀切”。其中，綜合服務管理中心建設，要求鎮街既要考慮中心服務的覆蓋面，又要尊重基層和群眾意愿。總之，在改革探索過程中，秉承“從群眾中來，到群眾中去”的理念，鼓勵和引導各地實事求是、解放思想、敢闖敢試，力爭探索出各具特色的農村綜合改革路子。

（責任編輯：石大立）endprint