基于IWRM視角的污水治理績效綜合評價研究
——以浙江省為例

潘護林

（浙江財經(jīng)大學城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理學院，杭州 310018）

基于IWRM視角的污水治理績效綜合評價研究
——以浙江省為例

潘護林

（浙江財經(jīng)大學城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理學院，杭州 310018）

績效評價是地方政府污水治理工作的重要但仍很薄弱的環(huán)節(jié)。本研究基于綜合水資源管理（IWRM）目標原則開發(fā)了污水治理績效綜合評價指標體系，確定了指標權(quán)重，并對浙江省污水治理績效進行了實證研究。結(jié)果表明，污水治理關(guān)鍵是改善自然水體功能。當前浙江省污水治理績效總體良好，但存在污水處理投資項目運轉(zhuǎn)效率差、農(nóng)田污灌比重高、東部沿海市污水治理效果不理想等問題。建議今后浙江省污水治理工作應(yīng)在繼續(xù)提高自然水體功能的基礎(chǔ)上，提高污水處理設(shè)施運轉(zhuǎn)效率，加強農(nóng)田水污染防治，并強化對東部沿海市區(qū)污水治理支持力度。

污水治理；績效評價；IWRM視角；加權(quán)綜合指數(shù)法

引言

在污水治理過程中，通過績效評價可發(fā)現(xiàn)污水治理的薄弱環(huán)節(jié)與不足，進而為改進污水治理提供有益信息[1]。然而，當前我國地方政府污水治理實踐中績效評估工作仍很欠缺，急需相關(guān)評價指標體系與評價方法支撐。對此，相關(guān)學者從不同的角度和方面進行了探索。宋國君、韓冬梅認為，城市生活污水治理績效評估是對污水處理的效率及公平性的評估，其指標體系包括城市生活污水集中處理率、主要污染物年入河排放量、污水處理廠建設(shè)運營成本、居民污水處理費占收入百分比等[2]；鄧思卉對污水治理資金使用績效研究指出，應(yīng)從項目投入、項目過程、項目績效三個維度構(gòu)建相應(yīng)指標體系[3]；詹韌則借鑒公共財政支出績效的“4E”理論，從目標完成程度、組織管理水平、項目實施效益、項目實施公平性等8個方面構(gòu)建了專門針對污水處理廠污水處理項目財政支出績效評價的指標體系[4]。俞雅乖、劉燕玲則從基于“壓力-狀態(tài)-響應(yīng)”（PSR）環(huán)境評價概念模型提出了一套包含定量與定性相結(jié)合的城市污水治理績效評價指標體系，并用層次分析法確定了各項指標體系[5]。國外LeGauffre等基于運行效率與經(jīng)濟效益的考慮開發(fā)了一套針對污水管網(wǎng)管理績效評價體系[6]；Hospido等側(cè)重從環(huán)境效益角度對城市不同污水處理方式的績效進行了比較[7]；Balkema等則基于可持續(xù)性的內(nèi)涵開發(fā)了較為全面的污水處理系統(tǒng)運行的績效評價指標體系，具體包含功能性指標、經(jīng)濟指標、社會文化指標等[8]。上述研究側(cè)重的是污水治理某些方面或?qū)用娴目冃гu估，很少從政府公共管理的視角或宏觀管理層面對特定行政區(qū)污水治理績效進行綜合評價。本研究將基于全球水伙伴（Global Water Partnership, GWP）推薦的可持續(xù)綜合水資源管理理念，依據(jù)其目標原則要求，從政府宏觀公共管理視角，提出區(qū)域污水治理綜合績效較為系統(tǒng)的評價指標體系，并以浙江省及其11個市為例進行實證研究，以期為當?shù)卣鬯卫砜冃Э己颂峁┖线m的指標工具和方法支撐，并為改進浙江省污水治理工作提供有益的政策建議。

1. 政府污水治理績效評價指標體系構(gòu)建

綜合水資源管理（IWRM）是在現(xiàn)代可持續(xù)發(fā)展思想指導(dǎo)下于20世紀90年代產(chǎn)生的可持續(xù)水資源管理理念，并由全球水伙伴（GWP）專職負責在全球推廣實施。根據(jù)GWP的定義，IWRM是指在不損害關(guān)鍵生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)性的前提下，以公平的方式促進水、土等相關(guān)資源的協(xié)調(diào)開發(fā)與管理，以使人類社會、經(jīng)濟福利最大化過程[9]。為推動全球?qū)嵺`，GWP進一步明確了IWRM的重要目標原則。一是維持生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性，即鑒于水資源在生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)性，水資源管理必須保證開發(fā)利用不應(yīng)以削弱生態(tài)環(huán)境生命支持系統(tǒng)為代價。二是保證用水的社會公平性，即鑒于水資源及其服務(wù)的基礎(chǔ)性，水資源管理必須保證所有人都能獲得生存所必需的足量高質(zhì)水資源。三是促進用水的經(jīng)濟效率，即鑒于水資源及其服務(wù)越來越稀缺和財務(wù)資源的有限性，水資源管理必須以最大可能促進的水資源及其服務(wù)利用的效率與效益。經(jīng)過GWP的長期努力，當前上述綜合水資源管理的理念與目標原則已經(jīng)得到世界多數(shù)國家的認可，并付諸實踐，取得了良好的效果。

污水治理是當前我國公共管理中環(huán)境治理的重要內(nèi)容，其公益性和政府主體與主導(dǎo)性特征顯著。具體來看，污水治理體現(xiàn)在水資源管理的水質(zhì)管理方面，因此綜合水資源管理基本理念與目標原則對污水治理同樣適用。即根據(jù)綜合水資源管理的目標原則，污水治理目標要求有：①將污水排放嚴格限制在自然水體能夠容納凈化的范圍之內(nèi)，不至于對水生態(tài)環(huán)境及依賴于水的生態(tài)環(huán)境造成損害；②保證污水排放不影響下游及周圍居民生活、生產(chǎn)用水對水質(zhì)的要求；③將有限的水體凈化服務(wù)功能配置于經(jīng)濟效益高的生產(chǎn)部門，并盡力提高治污投資效率與效益。上述三個方面要求既相互獨立又相互聯(lián)系，分別體現(xiàn)污水治理的環(huán)境、社會、經(jīng)濟三個方面的目標。污水治理績效應(yīng)是上述三種效益的綜合。根據(jù)上述污水治理三個方面的目標要求可構(gòu)建當前我國污水治理績效指標體系，指標內(nèi)容與含義見表1。

需要說明的是，現(xiàn)有學者提出的污水治理績效指標體系其指標繁多而不便操作[5]，且結(jié)果性指標與過程性指標因混同而相互獨立性不強。其實，從最終促進區(qū)域可持續(xù)發(fā)展與增進居民社會、經(jīng)濟與環(huán)境福利角度看，污水治理績效過程性指標終究通過結(jié)果性指標體現(xiàn)出來。比如，“功能區(qū)水質(zhì)達標率”比“污徑比”更能體現(xiàn)污水治理的最終環(huán)境績效，控制污徑比最終是為了提高水質(zhì)達標率，即降低排污對水生態(tài)的影響。因此本研究僅選取少數(shù)最能體現(xiàn)污水治理各方面最終結(jié)果的7個指標構(gòu)建污水治理績效評價指標，這樣可使指標體系簡潔明了，也便于政府實際考評部門操作應(yīng)用。

2. 政府污水治理績效指標權(quán)重確定與評價方法

2.1 指標權(quán)重的確定

IWRM框架下污水治理績效綜合評價是一個多準則評價問題，而各指標對評價政府污水治理績效的重要程度可能存在差異，因此需要對各指標依據(jù)其相對重要性確定權(quán)重。為確定污水治理績效評價指標權(quán)重，本研究采用層次分析法（AHP）[10]，基于10位專家的評判意見，最終確定了政府污水治理績效評價指標的權(quán)重，見表2。

2.2 評價方法

在各指標值調(diào)查測定的基礎(chǔ)上，本研究采用綜合加權(quán)平均法[11]計算研究區(qū)污水治理的各評價維度績效。各指標值評價采用10分制，即先將各指標理論極小值至理論最大值10等分，對于正向指標分別賦值為1～10，對于逆向指標分別賦值為10～1；然后再根據(jù)研究區(qū)各指標測量值所處的范圍分別賦評分值。

表2 各評價維度及控制下的指標權(quán)重

在評價各項指標的基礎(chǔ)上，采用綜合加權(quán)指數(shù)法得到計算研究區(qū)污水治理綜合績效值，其計算公式如下所示[11]。

其中，I、Ii、wi分別表示研究區(qū)污水治理綜合績效指數(shù)和第i項指標績效評分及其權(quán)重。

最后，利用綜合評價指數(shù)將污水治理績效評價劃分為五個等級（表3），對研究區(qū)污水治理績效進行定性與定量相結(jié)合的評價。

表3 污水治理績效綜合評價等級劃分及含義

3. 浙江省污水治理績效評價實證研究

3.1 研究區(qū)概況與數(shù)據(jù)來源

浙江省屬于我國東南沿海發(fā)達省份之一，2014年人均國民生產(chǎn)總值達72 967元，居全國第五位。但是在長期經(jīng)濟高速發(fā)展壓力下浙江省的生態(tài)壞境特別是水環(huán)境狀況不容樂觀。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，浙江省地表水體整體優(yōu)良率①由2010年的74.3%降至2014年的63.8%。

研究所需數(shù)據(jù)主要源于2014年相關(guān)政府職能部門公布統(tǒng)計資料，包括浙江省水利公報、浙江省水務(wù)管理年報，以及浙江各市環(huán)境狀況公報與水資源公報等。借助上述統(tǒng)計資料，獲得了2014年浙江省及11個市污水治理各項指標數(shù)據(jù)，并依照評分標準對各縣區(qū)污水治理績效各指標進行評分賦值。

3.2 結(jié)果分析

3.2.1 綜合績效評估

由圖1可知，當前浙江省污水治理綜合績效值為7.35，表明浙江省污水治理效果總體良好，成績顯著。在綜合績效中，環(huán)境績效最為突出，對綜合績效的貢獻率最大，達到45%；其次為社會績效，貢獻率為38%；貢獻率最小的為經(jīng)濟績效，僅為17%。這表明，浙江省污水治理工作十分重視自然水體水質(zhì)環(huán)境的改善，也比較關(guān)注水污染的社會影響，特別是對人們生活生產(chǎn)的影響，但對如何通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提高污水排放經(jīng)濟效益，以及如何加強管理提高污水治理項目運轉(zhuǎn)效率方面還有所欠缺。

圖1 浙江省污水治理各維度及綜合績效

3.2.2 各維度分項指標績效評價

（1）環(huán)境績效評價。環(huán)境績效兩項指標均比較突出，評價值均超過1.5，其中指標I1（水質(zhì)優(yōu)良率）指標較大。表明通過污水治理，浙江省水體功能達標總體逐步提高的情況下，優(yōu)良水體增量顯著。根據(jù)浙江11市2014年環(huán)境狀況統(tǒng)計公報，除嘉興市、金華市、臺州市、寧波市外，大多數(shù)地市水體功能區(qū)水質(zhì)達標率均超過75%；除嘉興、金華兩市外，大多數(shù)市水體水質(zhì)優(yōu)良率均超過60%。

（2）社會績效評價。在浙江省污水治理社會績效中，集中式飲用水水源地水質(zhì)達標率績效最為突出，而減少污水農(nóng)田污染與降低水質(zhì)糾紛事件績效較差。表明浙江省污水治理工作中在保證飲用水安全方面成效突出，而農(nóng)田污灌治理與協(xié)調(diào)水質(zhì)糾紛工作仍顯不足。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，除嘉興市低于50%外，浙江省其他各市集中式飲用水水源地水質(zhì)達標率保持較高水平，超過85%。

（3）經(jīng)濟績效評價。浙江省污水治理經(jīng)濟績效兩項指標中，指標I6（萬元產(chǎn)值污水排量）指標值較大，單位投資污水處理量較小，也低于其他所有指標項。這表明污水治理經(jīng)濟產(chǎn)出績效較為顯著，但污水治理投資效率較低。表明浙江通過調(diào)整和升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推行清潔生產(chǎn)等減排措施減少單位經(jīng)濟產(chǎn)值排污量已初見成效，但污水治理投資項目運轉(zhuǎn)管理等工作尤顯欠缺。調(diào)查表明浙江省因納污管網(wǎng)鋪設(shè)不到位導(dǎo)致污水處理廠處理能力閑置現(xiàn)象普遍。

3.2.3 各市績效比較分析

由圖3可知，當前浙江省11市污水治理綜合績效存在較大差異。其中麗水市、湖州市、杭州市、衢州市四市污水治理綜合績效突出，績效值均超過8，達到優(yōu)秀級別。其次是紹興市、溫州市、金華市、舟山市、寧波市、臺州市六市，績效值介于6～8，污水治理績效顯著，達到良好級別。嘉興市污水治理績效最差，綜合績效值僅為3.39，處于四級水平。

圖2 浙江省污水治理績效各項指標值

圖3 浙江省11市污水治理績效比較

從空間分布上看，不難發(fā)現(xiàn)浙江省污水治理績效顯著、水環(huán)境相對良好的市多分布于浙江省中西部或北部非沿海地區(qū)，如麗水市、衢州市、杭州市、湖州市。污水治理績效較差的地區(qū)多分布于沿海河流下游地區(qū)，如嘉興、臺州、寧波市。這些市經(jīng)濟活動密集，又承載著河流上游排除的污水，因而污水治理壓力大，污水治理工作需要更多付出、更多努力。

4. 結(jié)論

研究基于IWRM理念系統(tǒng)解析了污水治理的目標原則，基于此較全面地構(gòu)建了污水治理績效綜合評價指標體系，并對浙江省污水治理績效評估進行了實證研究。研究主要結(jié)論如下。

（1）基于IWRM管理理念，研究從環(huán)境績效、社會績效、經(jīng)濟績效三個維度構(gòu)建了相對簡潔且便于操作的污水治理績效綜合指標體系，并指明了評價方法。這為當前我國政府污水治理成效評估進而提高污水治理效能提供了指標工具與方法支撐。

（2）研究運用層次分析法（AHP）確定了指標體系的各項指標權(quán)重。權(quán)重值分布表明，對于實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展目標，污水治理首先應(yīng)保護自然水體功能，進而保障人們生產(chǎn)生活用水水質(zhì)要求，減少水污染對人的生活生產(chǎn)的不利影響，再次才是提高污水治理的經(jīng)濟產(chǎn)出效益與投資效率。

（3）當前浙江省污水治理績效總體良好，成效顯著，但各評價維度績效存在較大差異，環(huán)境績效較為突出，其次是社會績效，而經(jīng)濟績效最差。具體分析各項指標評價值，經(jīng)濟績效中單位投資污水處理量即污水處理投資效率績效表現(xiàn)最差，其次是社會績效中減少因水質(zhì)引發(fā)的社會糾紛與減輕農(nóng)田水污染方面的績效。

（4）就空間分布看，浙江省污水治理綜合績效較差的市多分布于東部沿海，其中嘉興市最差，其次是臺州與寧波；污水治理綜合績效較好的市多分布于西部和北部，如麗水、衢州、湖州。一方面與其本身治污力度有關(guān)，另一方面可能受本身經(jīng)濟活動密度與所處流域區(qū)位因素影響。

（5）當前浙江省污水治理除應(yīng)繼續(xù)提升污水治理環(huán)境績效外，還需強化農(nóng)田水污染治理，并加強污水處理設(shè)施后續(xù)工程配套與運轉(zhuǎn)監(jiān)管工作，以提高污水處理投資效率；在保證西部、北部市區(qū)山青水秀的基礎(chǔ)上，應(yīng)重點督促和支持東部沿海市區(qū)的污水治理工作。

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Research on the Comprehensive Performance Assessment of Sewage Treatment Based on the Perspective of IWRM: A Case of Zhejiang Province

Pan Hulin
(Shool of Unban-rural Planning and Management, Zhejiang University of Finance and Economics, Hangzhou 310018 )

Performance assessment of sewage treatment is the important but still quite weak link of local governments. The comprehensive performance assessment index system was developed based on the goals of IWRM, the weighs of index were determined, and then comprehensive performance of Sewage Treatment of Zhejiang Province was researched empirically in this paper. As the results, the key goal of sewage treatment is to improve the natural water function，the comprehensive performance of Sewage Treatment in Zhejiang Province was relative good, but investment efficiency was poor and the effect of wastewater treatment in the eastern coastal city was not ideal. Improving the operation efficiency of sewage treatment facilities, strengthening water pollution prevention on the farmland, and supporting the sewage treatment of eastern coastal areas must be done to further advance local effort in sewage treatment.

sewage treatment; performance assessment; IWRM perspective; weighted composite index method

X321

1674-6252（2016）02-0059-04

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.02.059

浙江省社會科學界聯(lián)合會研究課題成果，課題編號：2014N076。

潘護林（1976—），男，講師，博士，主要從事生態(tài)經(jīng)濟與水資源管理研究。