關注科研經費管理新政

關注科研經費管理新政

話題嘉賓

林江：中山大學嶺南學院財政稅務系主任、教授，港澳珠江三角洲研究中心副主任，主要研究財稅理論與政策等

崔惠玉：東北財經大學財政稅務學院財政系主任，經濟學博士，教授，中國財政科學研究院博士后。主要研究方向為：財政管理、政府預算、公共服務均等化等方面

陳平路：華中科技大學管理學院財政系主任、教授，主要研究方向為企業稅收與籌劃、現代財政理論、中國宏觀經濟和貨幣銀行理論

翟繼光：中國政法大學民商經濟法學院副教授，北京大學法學博士，研究領域為經濟法、財政法、稅法等

主持人

阮靜：《財政監督》雜志編輯

王光俊：《財政監督》雜志編輯

背景材料：

近日，李克強總理主持召開國務院常務會議，確定完善中央財政科研項目資金管理的措施，以進一步推進科研領域“放管服”改革，更大地調動科研人員的積極性、創造性。具體包括：一是簡化中央財政科研項目預算編制，將直接費用中多數科目預算調劑權下放給項目承擔單位。項目年度剩余資金可結轉下年使用，最終結余資金可按規定留歸項目承擔單位使用。二是大幅提高人員費比例。增加間接費用比重，用于人員激勵的績效支出占直接費用扣除設備購置費的比例，最高可從原來的5%提高到20%。對勞務費不設比例限制，參與項目的研究生、博士后及聘用的研究人員、科研輔助人員等均可按規定標準開支勞務費。三是差旅會議管理不簡單比照機關和公務員。中央高校、科研院所可根據工作需要，合理研究制定差旅費管理辦法，確定業務性會議規模和開支標準等。四是簡化科研儀器設備采購管理，中央高校、科研院所對集中采購目錄內的項目可自行采購和選擇評審專家。對進口儀器設備實行備案制。五是合理擴大中央高校、科研院所基建項目自主權，簡化用地、環評等手續，對利用自有資金、不申請政府投資的項目由審批改為備案。同時，要落實和研究完善股權激勵政策，建立科研財務助理等制度，精簡各類檢查評審。

此前，李克強總理在全國科技創新大會上強調，要落實和完善支持創新的政策措施，充分發揮科技創新在全面創新中的引領作用。一是補好基礎研究短板。加大長期穩定支持力度，到2020年研發投入強度達到2.5%。二是突破應用研究產業化瓶頸。建立以企業為主體、市場為導向的創新機制。三是大力推動協同創新。并指出，要以體制機制改革激發科技創新活力。把創新精神、企業家精神和工匠精神結合起來，解決“最先一公里”和“最后一公里”問題，打通科技成果轉化通道。加大財政科技投入，改進科研活動評價機制，加強知識產權保護，營造尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重創造的良好環境。

數據顯示，2013年我國全社會研發投入已達1.19萬億元，占全球研發投入比重達11.7%，其中財政科研經費高達5000億元；2014年我國研發經費投入總量為13015.6億元，比上年增加1169億元，研發投入強度已連續兩年超過2%，且呈持續上升態勢。如此大規模的科研經費投入，迫切需要科學的引導和管理。“十三五”以來，中央對如何深化科技管理體制改革、提高科技成果轉移轉化率、激發科研人員創新創造活力多次作出相關決策，其中科研經費的管理更是重中之重。我國科研經費的管理現狀如何？您對此次從體制機制改革層面創造科研良好環境作何解讀？會議確定的科研項目資金管理的措施將會帶來哪些影響？本期監督沙龍聚焦科研經費的管理新政，圍繞相關問題進行探討解讀。

透視科研經費亂象

主持人：如背景材料所述，我國的研發投入強度逐年攀高，自2013年起超過2%，李克強更強調到2020年研發投入強度達到2.5%。另據《2014年全國科技經費投入統計公報》數據顯示，2014年我國研發經費投入總量為13015.6億元，企業、政府屬研究機構、高等學校經費支出所占比重分別為77.3%、14.8%和6.9%。企業支出研發經費10060.6億元，比上年增長10.9%，增速分別比政府屬研究機構和高等學校高2.8個和6.1個百分點；對全社會研發經費增長的貢獻為84.2%，比上年提高4.5個百分點。請您分析一下我國科技經費的投入產出格局？巨額的科研投入對我國社會經濟的發展帶來哪些影響？

林江：中央政府和地方政府近年來一直強調研發費用占GDP的比例需要不斷提高，我的理解是過去這個比例太低，不太符合我國重視科技興國戰略的實施。我認為科研經費的高投入是必需的，但是在重視高投入的同時，還要關注是否有高產出的問題。換言之，就是科研經費的使用效率如何進一步提升的問題。例如，在經濟比較發達的沿海省市，與經濟比較欠發達的內陸省市，科研經費的投入產出比例是不太一樣的，一般而言，經濟發達城市的市場經濟比較發達，我們可以充分發揮市場機制的作用，讓科研中介服務機構對科研經費的分配、使用發揮一定的作用，會有助于提升科研經費的使用效率，提升科研經費的投入產出比，而欠發達地區可能缺失相關的市場機制。換言之，我們強調科研經費的高投入本身不錯，但是并非高投入一定會有高產出，要關注科研投入對我國社會經濟發展的影響，除了投入資金的預算外，還需要建立有效的科研資金從申請、使用到核銷的機制，從而調動科研人員的積極性，也讓科研經費用到實處。因此，我很不贊成只是一味強調科研經費如何進行巨額投入的問題，事實上，在相關的科研經費使用機制沒有完善建立起來之前，進行巨額的科研經費投入可能會導致相當浪費的現象出現。

崔惠玉：近年來，中國研發經費投入產出的格局主要有以下幾方面特點：一是研發經費總量不斷上升，投入強度不斷提高。如上述材料所示，2014年我國研發經費投入總量約為1.3萬億元，而根據最新統計，2015年全國研發經費投入總量達到1.4萬億元。早在2013年，我國就已經先后超過英國、法國、德國和日本，成為僅次于美國的世界第二大科技經費投入大國。2015年我國研發經費投入強度（研發經費與GDP之比）為2.10%，發達國家強度為3%-4%的水平，尚有一些差距，但就目前情況來說認為投入總量符合我國的經濟發展實際。

二是從基礎研究、應用研究和試驗發展三種類型來看，各類研發活動投入均實現較快增長。2014年，我國基礎研究經費為613.5億元，比上年增長10.6%；應用研究經費為1398.5億元，增長10.2%；試驗發展經費為11003.6億元，增長9.8%。三類活動研發經費增長速度均衡，可以看出我國研發投入結構基本穩定。2014年，我國基礎研究、應用研究和試驗發展在總投入中比重分別為4.7%、10.8%和84.5%。

三是從研發主體來看，企業的研發作用最強。我國的研發主體主要包括企業、政府所屬科研院所、高等學校。2014年，我國研發經費總量為13015.6萬元，其中企業支出研發經費就達到10060.6億元，占總研發經費的77%。而且企業研發經費比2013年增長10.9%，增速分別比政府所屬科研院所和高等學校高2.8個和6.1個百分點。

四是大型企業創新投入水平和研發強度大大提高。據統計，2014年，中國企業500強中的426家企業共投入研發資金6198.1億元，同比增長9.4%，平均研發強度（研發投入與營業收入的百分比）為1.3%，比上年提高0.03個百分點，為五年來首次反彈。其中，研發強度超過3%的有63家，超過5%的有13家企業；超過10%的有3家公司，分別為：華為公司(14.2%)、中國航天科工(11.6%)、中興通訊(11.06%)。這些企業在電信設備制造、航天科技、軍工、家電制造、云計算、智能汽車等領域保持著領先地位，是我國創新型大企業的代表。

巨額的科研投入對我國社會經濟帶來很多正面影響。科技是生產力，幾乎所有相關研究都證明了科研經費的投入對經濟增長有明顯的促進作用，這一過程主要是通過科技推動創新從而帶動經濟增長。同時科技進步和創新給人們生活帶來了巨大的改變，例如互聯網技術使人們的衣食住行都發生了翻天覆地的變化。

當然，我國研發經費的投入產出也存在一定的問題。這里不想再說投入總量不足和人均研發支出過低的問題，關鍵是目前數以萬億的研發經費投入后，產生的效果并不盡如人意。近年來隨著我國研發費用的增長，專利申請數量大幅上升，2014年我國授權的發明專利共計23.3萬件，連續4年位居世界首位。但真正轉化為實際生產力的較少。目前我國一些關鍵核心技術仍然受制于人，大量的關鍵零部件、系統軟件和高端裝備基本都依賴進口。2013年，我國80%的芯片都依賴進口，進口總額達到了2313億美元，同比增長20.5%，進口額超過了原油，是我國第一大進口商品。這些與當前我國巨額的研發經費投入形成了鮮明的對比。另外，在基礎研究領域研發經費投入嚴重不足，大家都熱衷于“短平快”的應用型技術的開發，而對一些無收益或低收益的共性技術研發嚴重不足。最后，政府所屬科研院所和高等院校的科研成果轉化率太低，僅為10%左右，發達國家一般為40%。

一個國家的發展必須依靠先進技術，科研經費的投入推動科技的創新，從而成為社會經濟發展重要的推動力量。但是最關鍵的問題是：我國的研發經費投入總量和結構如何優化？如何實現科研經費全口徑預算的編制和安排？投入產出全過程由誰來管理和監督？如何提高科研的投入產出比？等等，這些值得進一步探索和思考。

陳平路：這兩年，我國的研發投入比較多，因為談的是財政監督，所以我主要圍繞政府出資的研發費用這一塊來講。實際上，我國的科研經費投入格局中，企業所占的份額更大，其次是政府屬研究機構，最后是高等院校。但是高等院校由于有事業編制，本身也受社科基金、自科基金等財政資金的資助，我覺得把它納入到政府資金管理也有一定的合理之處。當然，有的時候企業委托高等院校做課題，我認為這一塊應該區分開來，把它從政府資金管理中剔出去。目前來講，這個格局我覺得是正常的，企業應該作為科技研發的主體。

關于科研投入對我國社會經濟發展的影響，應該說，近些年我國的研發投入比例正在慢慢上升，這是個好事。因為現在提大眾創業萬眾創新，國家把創新創業提上了一個更高的位置，另外關系到我國過去的高增速增長能不能持續，這些都要求環保、高產出類的GDP所占份額增加，從而需要加大研發投入。舉個例子，比如華為，它的研發投入要比平均水平高很多倍，現在手握的專利技術在企業界也是最多的，同時，它在同行業的競爭中也表現得非常出色，這其中重要的一點原因就是華為重視研發。

翟繼光：與發達國家相比，我國科研經費投入比例不算高，還有進一步提高的空間。與我國科研經費的投入相比，科研經費的產出水平更低。巨額科研投入一方面會拉動GDP的增長，另一方面，也會推動我國科技實力的提高。但如果科研經費管理不當，科研經費投入產出比過低，也可能造成社會資金的浪費，最終會拖累經濟發展。

主持人：我國的科研經費管理一直飽受詬病。“行政主導”、“重物輕人”、“唯論文導向”等弊端導致科研投入效率低下，中途截流、跑冒滴漏等經費流失現象普遍；也造成我國科技成果轉化率僅為10%，遠低于發達國家40%的水平；而科技“掮客”、科研“碩鼠”等怪象嚴重影響了我國的科技創新環境。請您系統闡述一下我國科研經費管理存在的問題，并分析原因。

林江：我認為，科研經費管理如果處理不好，會產生惡性循環：科研經費管理效率低下、科技成果轉化率低——政府加強管理——加強管理的方式不當——科研人員感到得不到基本的信任，會削弱申請科研項目的積極性——科研經費預算根本用不完——科研產出效果更差。可見，政府可能處于兩難狀態。事實上，這些年中央和地方政府針對科研經費管理的條條框框不可謂不多，形式上的管理不可謂不精細，但是效果依然差強人意，各種弊端依然層出不窮，我認為我國的科研經費管理存在以下問題：一是科研項目名目眾多，容易造成政出多門，相同類別的科研領域會以不同的科研項目形式出現，造成科研經費重復投入，影響科研資金的支出效益；二是科研項目的立項隨意性較大，一般而言，是政府部門說了算，至于政府部門是基于什么樣的考慮才進行立項，透明度則較低，在這種情況下，科研機構和科研人員也不清楚是否需要申請該項科研經費，這項科研項目最終能夠取得什么樣的效益，科研人員也不甚清楚，到頭來也會影響科研項目轉化成商品的程度；三是在相當長的一段時期里，財政部門、審計部門對于科研經費的核算和審查，基本上就在科研經費使用程序上做文章，而與科研項目的最終績效掛不上鉤，最終，科研人員會因為差旅費是否可以報銷，住宿、餐飲費是否超標問題上相當糾結，真正的精力并沒有花在科研開發上，由于報銷制度的僵化，也一定程度上影響科研機構和科研人員申報相關科研項目的積極性，或者項目申請下來了，資金卻沒有辦法花出去，從而反過來影響了科研項目的進展。我認為造成以上問題的原因，主要是科研管理部門并不了解相關科研項目的真實情況，或者也不想了解其真實情況，只圖在形式審查當中過關就可以了；此外，科研管理體制非常不合理，科研項目經費的支出與其他政府部門的行政支出在報銷制度上長期并不存在根本差別，導致科研管理行政化，忽略了科研資金在使用過程中本身擁有的客觀規律。

崔惠玉：正如材料中所說，科研經費管理主要存在著“行政主導”、“重物輕人”、“唯論文導向”等弊端。這三個問題分別說了三件事兒。

第一，行政主導。這說的是科研項目立項審批和經費管理過程中存在的問題。科研經費管理工作經過多年的發展和完善，應該說科研項目從申請、評審、立項、預算編制、中期檢查、一直到結項審批、事后評價的過程是合理和完整的，但在具體管理的過程中，行政化色彩較為濃厚，有的項目申請過程過于繁瑣，評審過程中有行政化的痕跡。項目資金的管理就更加行政化了，中央出臺的管理規定有時比較宏觀，可到了具體的科研單位，經費管理和報銷的規定就更加細致，有的規定過于僵化，嚴重束縛了科研人員的手腳，讓科研人員在經費的使用方面投入大量的時間和精力，同時也誘發了不規范的報銷現象。

第二，重物輕人。這里說的是科研經費預算管理方面的問題。當前的科研經費科目，絕大部分經費都是落實到具體的“物”上，而對“人”智力和思想、時間和精力的投入方面沒有過多考慮。財政部、科技部此前發布的《關于調整國家科技計劃和公益性行業科研專項經費管理辦法若干規定》，規定了間接費用中績效支出不超過直接費用扣除設備購置費后的5%，“人頭費”規定過低。而一般的科研經費中明確規定勞務費等“人頭費”的比重不得高于30%，而且詳細規定了發放的范圍，例如不能是課題組成員等。同時，在項目預算編制中，科目與科目之間的界限清晰，所謂“打醬油的錢不能用來買醋”。目前的規定是會議費、差旅費和國際合作費可以流動使用，但其他方面的預算規定過死，項目使用者沒有一定的調劑權力。最后，科研項目所需的一些設備采購也要比照政府機關進行政府采購，且不說政府采購存在的質量和價格問題，關鍵程序繁瑣，周期較長，項目研究根本等不及，嚴重影響項目的進度和研究成果。

第三，唯論文導向。這里指的是科研項目的績效評價體系建設問題。項目立項了，科研經費投入了，研究結果通過審批了，可是到底科研項目的績效如何呢？需要建立一整套績效評價指標體系、評估方法、評估標準。不能僅依靠發表了多少篇國際TOP文章、國內CSSCI文章來判斷項目的績效。

翟繼光：“行政主導”是科研經費管理弊端的核心，由于行政機關掌握大量科研經費的分配權，但其并不擁有使用權，從某種意義上也無法從科研經費中獲利，但主管機關以及主管人員都有從科研經費中分一杯羹的動機，由此，各種不合理的現象都從“行政主導”而來。科研主管機關、主管人員與科研申請人員存在互相勾結，科研申請人員取得科研經費后會以各種方式返還給科研經費的主管機關或者主管人員。這種現象不僅會導致科研經費的流失與浪費，更重要的是，科研主管機關與申請人員所關心的根本不是科研本身，而是如何從形式上申請到科研經費并在開支層面符合法律的規定。踏踏實實從事科研的人反而可能申請不到資金，因為其不懂得“潛規則”，懂得“潛規則”、能夠申請到科研經費的往往都是一些假科研人員，他們既無能力也無心思真正從事科研。在這種管理體制下，科技成果的轉化率怎么可能提高？“重物輕人”一方面是政府為拉動GDP增長，希望科研經費能夠被消費掉，另一方面也是生產相關設備的單位“活動”的結果。“唯論文導向”一方面是管理機關懶惰思想的體現，不愿意對科研成果進行評價，另一方面也可能出于要養活一批期刊和雜志社工作人員的目的。

陳平路：我主要談一下其中的兩點。一個是“重物輕人”。意思就是你買東西費用容易報銷，人的勞動支出卻不好報，一個課題做下來，課題負責人或者參與老師的勞動報酬實際上是非常少的。比如科研項目經費中的勞務費，實際上是給研究生發放科研補貼的，而課題組的老師是得不到報酬的。這就造成一種現象，一個課題申請下來，等到課題做完、報告完，課題的中堅力量——高校的老師提不出來多少報酬，這還是很影響老師們的積極性的。這就是“重物輕人”帶來的一個問題。今年兩會之前，華夏新供給經濟學研究院院長、財政部原財政科學研究所所長賈康講過一個現象，由于“重物輕人”導向，作為科研機構的人員，如果他的職稱問題解決了，比如你在科研機構里當上了研究員，或在高校里當上了教授，這些人本來是科研主力，反而沒有興趣再來做科研。比如說在社科院，還在申請國家社科或國家自科的人員都是中級職稱或者副高職稱，而職稱更高的人卻不怎么承接這些項目了，因為這些項目做得辛苦，卻沒什么報酬，而且財政資金這些年越審越嚴，說不定還會審出問題來。這就造成一種怪象，職稱最高的這些人反而不是申請國家課題的主力軍，反而是科研經驗并不是很足的為了評職稱的一些人員在申請，這就造成一種科研浪費。一個科研人員承接了國家課題，這是否是他分內的事，是有爭議的。比如說，高校的老師本職是授課，或者出去做講座，他的收入是有保證的。而現在大多數課題都是申請制，老師可以不申請。因此，從這個角度來講，這些國家課題的完成并不是老師的本職工作，這也造成了上述的一些怪現象。另一個是“行政主導”。它也阻礙了老師做科研的積極性。比如申請到一項國家基金，申請成功之后要做預算，但科研本身是探測性的，很多時候并不清楚科研經費會發生在哪些地方。比如我申請了一項自科，需要做十年，我怎么能夠精確知道十年間我會出幾次差、在哪兒出差、要住什么樣的賓館，這些東西不可能預測準確；又比如說一些理工科的課題需要買一些設備，在使用的過程中突然發現要調整。因此，經費的使用一直都在發生變化，而之前的報銷又很僵化，要求先做預算，一旦有調整修改起來非常困難，這種做法本身就是不尊重研發勞動的一種表現，但是這種管理方便，行政資金是這樣管的，所以科研經費也這樣來管。另外一個表現就是差旅標準固化。賈康也舉過一個例子，社科院的一個研究員出差，買了一等座，結果審計時說這個教授的級別沒到廳一級，就要求他把一等座和二等座的差價全部退出來。這就是典型地把高校老師和科研機構人員行政化，像官員一樣分級別，對應報銷標準，而實際上研究員的職稱已經到頂了，年齡也很大了，為什么不能坐一等座呢，這也是一個很奇怪的做法，而這些對老師的積極性，甚至包括尊嚴，都是有沖擊的。這是我們國家過去幾年科研經費管理中存在的一些問題，希望這次總理講的規定能夠對現狀有所改變。

主持人：近日媒體曝出廣西柳州一私企老板曹某采取分拆申報、重復申報、虛編資金等不法手段獲得各級政府部門下撥技術開發和技術改造無償補助資金951萬元、54畝工業土地用地指標、487萬元購地補償款。截至2014年以曹某為項目負責人的技術研發和技術改造項目中，有12個已超過項目合同規定期限2至11年沒有申請驗收，而“通過驗收”的5個項目也存在問題。曹某更精心策劃，用一臺普通型人工控制餐巾紙機替代數控層疊式柔性版印刷機為樣機，利用項目驗收專家組審核漏洞和失誤，順利騙取5個有關“數控層疊式柔性版印刷機項目”驗收，不僅套取財政無償補助資金652萬元，還被列入國家重點新產品。這個事件反映出我國科研經費審批、過程管理和成果驗收環節存在的哪些問題？您認為應建立怎樣的審批、過程監管及考評的全過程管理體系？

林江：我認為，出現上述問題，反映了我國科研經費審批、過程管理和成果驗收環節上還存在諸多需要改進的地方：一是項目驗收專家組在審核過程中為何會出現審核漏洞？是專家不了解該項目，還是專家被誤導？二是被列入國家重點新產品，是如何鑒定的？對于普通型人工控制餐巾紙機可以替代數控層疊式柔性版印刷機，這是專業人士所難以理解的，很顯然，這是審核流程出現問題；三是各級政府部門都有技術研發和技術改造項目，證明政出多門的現象還是比較普遍的，財政資金重復使用和投入，會導致財政資金使用效率低下，同時還可能出現三個和尚沒水喝的情況，即每一個相關的政府部門都寄希望其他部門進行把關，自己則多一事不如少一事，如此一來，就會出現上述多個政府部門均沒有發揮好自身的對科研經費的管理和監督作用的情況。我認為要建立審批、過程監管及考評的全過程管理體系，首先需要由財務管理專家、技術專家以及政府管理部門進行充分的溝通，確定一個項目如何進行全過程的監督管理。事實上，由于技術的復雜性，每一個項目的全過程管理可能都是不一樣的，這樣就需要相關的專家之間，專家和政府管理部門之間建立一種無縫對接的合作關系，就項目的全流程管理達成共識，并付諸實施。

崔惠玉：我國科研經費審批、過程管理和成果驗收環節存在的主要問題：一是科研項目申報和審批過程中不注重實際調研。科技項目和哲學社會科學項目不同，科技項目大多具有較好的成果轉化前景，但是在申報過程中，主要是提供紙質的申請材料，需要的專家可以多拉幾個加入，更有甚者不事先告知就把專家列入研究隊伍，申請所需的前期成果也可以偽造，正如某科技局負責人說：“其實以前很多科技項目都是整材料，他們認為國家的錢不要白不要。”如果企業造假，也沒辦法有效監督。二是科研項目重安排輕管理，監督機制不完善，管理存在“空白點”。項目管理部門往往重項目申報、經費申請和科研成果，但對項目執行疏于管理，沒有建立起科研立項、預算、實施、決算全過程的無縫銜接、各管理部門協同合作的管理監督機制。案例中某私企老板能夠多年來成功申請17個科技計劃項目，充分說明監督機制存在一定的問題。三是加強項目結項驗收管理。首先要及時。其次提供實物。企業科技類項目結項需要提供具體的研發產品作為證明，不能僅依據出具的《檢驗報告》。再次要績效審計。對項目經費的使用進行第三方審計。

陳平路：這些問題出現的一個主要原因就是政府主導，我覺得不少內容可以讓市場導向。在市場導向下，東西做得好，就會獲得高的回報，也體現了市場的一個評價功能。不僅這個案例，還有一個更離譜的案例，可能時間比較早了，上海交通大學有一個做集成電路芯片的項目，國家投入了上億的資金，成果鑒定的專家級別都非常高，結果發現最后用來鑒定的芯片就是從國外買的摩托羅拉的芯片打磨了一下，把字涂了一下，這是一個完全的造假行為。我們發現政府主導的課題更易出現這種現象，如果說最后是由私人老板來導向，他需要用這個芯片，這樣的成果是不可能被通過的。而政府主導下，研究人員的目標就是應付政府的指標或想法，別的則不太關心。退一步說，如果案例中的研究人員并不造假，因為造假太惡劣了，他們也投入了精力，也做出了產品，但是也許這個產品沒有市場，賺不了錢，或對社會沒什么促進作用，這也造成了財力浪費。所以說財政資金到底應投入到哪些方面，我認為在基礎研究上，企業投入少，政府可以加大投入；而在應用研究上，需要市場化取得效益的，政府資金可以適當撤出，由市場來推進，對于這類資金政府審批就可以放開，而企業關心利潤，課題完成之后企業的驗收往往符合市場規律，就可以避免出現案例中的鬧劇。

翟繼光：這個事件就是“行政主導”帶來的必然現象，而且這種現象并非個案，很多還沒有被查處。因為類似問題不僅是申請者的問題，往往是申請者與項目主管機關、經費管理機關等“串謀”的結果。甚至在有的案件中，申請者只不過是項目主管機關、經費管理機關的一個替身而已。我不太主張遇到問題就要嚴管，因為無論怎樣嚴格，制度都是死的，而執行制度的人是活的，活人規避死制度那是很容易的。而且在科研管理體制中，專家等個人的作用很重要，而專家也是可以買通的，甚至很多專家本來就是與科研管理機關有著潛規則，專家得到了好處，自然會給科研管理的一切評審開綠燈。我建議采取“放”的方式，即科研經費的使用盡量讓市場去判斷，采取“寬進嚴出”的政策，即申請項目很容易，甚至不設門檻，但在項目驗收時，應由市場說了算，而不是專家說了算或者論文說了算。只有真正具備市場價值的科研項目才能最終拿到科研經費，否則，事先獲取的科研經費都要連本帶息返還，同時也會影響該主體未來申請科研經費的可能性。

解讀科研經費管理新政

主持人：如背景材料所述，此次國務院常務會議確定了完善中央財政科研項目資金管理的五大具體措施。您認為這些措施將從哪些方面推動我國科研的發展？如何保障這些措施及時有效落地？

林江：背景材料所講的情況，的確顯示中央政府非常重視中央財政科研項目資金管理需要不斷完善的決心。我認為相關措施的落實將有助于科研機構和人員明確自身在科研經費管理的角色和流程，有助于科研人員積極申報相關的科研項目，并且在科研工作中充分了解科研報賬以及科研經費核銷的全流程，這將有助于科研項目的順利開展，從而推動我國科研事業向前推進。我認為要保障這些措施及時有效落地，需要對現有的科研管理經費的報銷機制進行改革，一些不合時宜的做法需要作出修正和完善，同時還要讓廣大的科研人員充分得知相關條文的修正和完善；還有，即使中央政府已經作出政策調整了，但是相關的科研管理的政策措施要落到基層，還需要一定的時間，因為不少長期習慣于把科研機構和科研人員資金管理視同為政府其他職能部門公務資金管理的人員，包括財務管理人員不一定能夠與時俱進，需要相關的管理人員不斷更新觀念并落實到具體的管理工作之中。

崔惠玉：此次國務院常務會議確定的完善中央科研項目資金管理的五大措施，我認為亮點主要有以下幾方面：第一，一些支出科目例如材料費、測試費、燃料費等的調劑權下放給項目管理單位。第二，簡化項目預算的編制。例如像差旅費、會議費、國際合作費如果不突破一定比例，則不需要提供詳細的編制依據。第三，提高了間接費用比重，加強績效的激勵作用。同時取消了間接費用中人員費用的比例，以前設為5%，此次提高到20%。第四，進一步明確勞務費開支范圍。允許社會保險費納入勞務費開支，確定聘用人員的勞務費標準。第五，確定結轉結余資金的規范使用問題。第六，適度放寬差旅費、國際合作費的報銷范圍和條件，下放會議費的管理權限。第七，高校院所可以自行采購項目內的物品，自請采購專家，實行備案制管理。

通過此次改革，將從以下幾個方面推動我國科研事業的發展：一是提高人員費、尊重腦力勞動，可以更大限度激發科研人員的積極性。二是簡化科研經費管理，方便科研人員召開會議、邀請國際專家、設備采購、經費報銷，有利于科研人員充分開展項目研究，多出好的科研成果。三是形成社會尊重科學研究的風氣，有利于國家創新發展戰略的實施。當然，現實中不少科研經費疏于管理，資金并未發揮該有的效益，因而科研經費仍然需要完善制度設計，加強監管。

當然，如何保障政策有效落地是個關鍵問題。最重要的是如何處理好“放”與“管”的問題。正如中國科學技術大學科技史與科技考古系副研討員丁兆君所說的“與政府管理和政府職能轉變的其他方面是一樣的，簡政放權并不意味著‘聽任不論’，放管之間需求控制一個均衡的點。”具體來說，主要包括以下幾方面：一是強化高校院所的法律責任。科研經費管理權適度下放，高校院所一定要接得住、管得好。二是要盡快建立科研單位內部的科研經費管理制度體系。三是建立科研資金管理助理機制。四是加強科研管理的信息化建設。

翟繼光：國務院推出的這些措施都是很有效的，其基本指導思想就是“放”，這也是符合科研管理規律的。這些措施一方面可以調動正在從事科研的人員，使其更多心思放在科研上，而不是放在如何花錢才能符合規定上，二是提高了科研人員申請經費支持的積極性。現實生活中，很多踏實從事科研工作的人員往往不愿意申請經費，因為不懂潛規則就很難申請到項目，即使拿到項目，開支經費也很難。國務院推出這些措施主要是解決了開支經費難的問題，未來如能再解決項目申請難的問題，就更能調動科研人員的積極性了。保障這些措施的落實還需要科研人員所在單位的改革，目前是把盡可能多的管理權下方給科研人員所在單位，如果單位不改，或者改革的力度不大，國務院的這些措施就無法發揮作用。如很多單位在報銷辦公用品、圖書、快遞費、打印費時還需要明細，明明發票上已經寫明了具體的辦公用品，如打印紙、硒鼓等，單位財務還必須要明細才能報銷。而類似快遞費、打印費之類發票，根本就無法取得明細。這些具體的管理規定實際上都大大打擊了科研人員申請科研經費支持的積極性。

陳平路：材料中提出的五項措施都是很好的，科研人員都很歡迎。它可以解決之前談到的“重物輕人”、“行政主導”等問題，對調動科研人員的積極性也很有幫助。對于如何保障這些措施及時有效落地，我認為它和整個中央政策、機關貫徹是一脈相承的，科研人員都期望它盡快落地，至少目前為止，高校中相關內容還沒有發生實質性的變動，當然政策的落地需要一段時間，希望科研單位、審批部門認真學習這次國務院常務會議的內容，領會精神，有了這個依據，可以考慮給科研經費管理切實松綁，適當放權，認真部署和執行會議的相關舉措。

主持人：李克強總理強調，要落實和完善支持創新的政策措施，充分發揮科技創新在全面創新中的引領作用，一是補好基礎研究短板，二是突破應用研究產業化瓶頸，三是大力推動協同創新。并指出要以體制機制改革激發科技創新活力。對此您作何解讀？為了在我國形成充滿活力的科技管理和運行機制，您還有哪些想法和政策建議？

林江：我的解讀是，李克強總理的說法，其實是把我國的科研資金管理上升到了我國科研管理體制改革的層面。換言之，如果科研管理體制還繼續保持著比較僵化的情形，科研人員和科研機構申請科研項目，從事科學研究的積極性將大為降低，從而無法適應新形勢下中央政府強調大眾創業萬眾創新的要求。當然，這個過程會比較漫長，需要不同部門進行協調合作，例如財政部門、科研管理部門、具體的業務職能部門之間如何通過制度創新實現科研管理體制的協同創新，需要一定的時間進行磨合，包括上述的科研資金政出多門的情況到底應該如何遏止？事實上，目前相關的政府部門都掌握著一塊科研資金，以此來顯示該部門是很重要的，在此背景下，要取消任何一個部門手頭上所掌握的財政資金和科研經費，相當于動了這個部門的奶酪，是會遭遇反彈的。可見，要大力推動協同創新，還需要從破除部門利益藩籬開始做起。另外，要激發科研創新活力，還需要營造良好的社會氛圍，即全社會尊重知識、尊重人才、鼓勵創新成果，要建立全社會所認可的容錯機制，寬容創新創業過程中的失敗，才能從根本上營造激發創新和創業的社會環境，在此環境中才能夠形成充滿活力的科技管理和運行機制。

崔惠玉：李克強總理指出的“要以體制機制改革激發科技創新活力”，主要指的是要在科研資源配置中，去行政化、加強市場導向，同時在科研經費管理方面簡政放權，強化使用主體責任，提升科研人員的待遇，在社會上形成尊重科研、尊重科學家的良好風氣，鼓勵自主創新，多出有價值的科研成果，從而提升我國自主創新能力，建設創新型國家和世界科技強國。

一些想法和政策建議：一是科研經費管理從表面上看是一個專項資金管理問題，實則是一個綜合制度改革問題，要結合當前財政預算管理改革的實際，將科研經費管理納入到整個的全口徑預算管理當中，加強經費的審批、預算編制、執行過程、決算全過程的管理，要以精細化管理為主線，以績效管理為導向。二是科研經費主要由一些政府所屬科研院所、高等院校來使用，要結合提高現代大學的治理水平、建立現代科研院所管理制度來考慮科研經費使用的問題，要加強其自我約束和自我管理的能力。三是要進一步加強和完善收入分配制度改革，科研經費管理要結合高等院校、科研院所績效工資制度改革來進行。四是必須建立完善的科研評價體系。如何構建完善的評價指標體系、科學的評價方法及評價標準，如何建立科研經費與產出貢獻的對應標準，這些方面需要進一步思考和探索。

翟繼光：目前，我國在科研管理體制方面“放”得還不夠，真正市場化的科研管理體制應當充分發揮市場的作用。對于應用型的科研，直接以應用效果作為科研經費支持的方向。對這類項目可以不設門檻或者設置很低的門檻，國家提供科研啟動資金和必要的保障經費，等待該類項目可以進行實際應用且具有市場效益之時，國家再支付獎勵性經費。如果該類項目無法實際應用，則分析其原因，如是因為客觀原因所導致，可以不追回前期提供的啟動經費和保障經費，但如果是因為主觀原因或者不努力所導致，應追回前期提供的所有經費并加計利息，如果是通過弄虛作假騙取科研經費，則應追究相應法律責任。對于基礎性研究或人文社科類研究，可以有門檻，但不應過高，目前的門檻應適當降低。前期同樣僅支付較低比例的啟動資金和保障經費，獎勵類經費則等待若干年之后，待相關科研成果的社會評價基本形成以后再予以支付。這里所謂的社會評價是比較廣泛的，并非幾個專家的評價。另外，后期支付的獎勵類經費原則上不采取報銷的方式，即直接以現金的方式支付給科研人員和科研單位，不需要提供發票。前期啟動資金和研究過程中的保障經費原則上采取實報實銷的方式，需要有發票或者領取勞務費人員的簽名。當然，在這種體制下，一個科研項目從申請到最終拿到獎勵性經費可能需要若干年，甚至幾十年。這就需要我們的科研管理體制進行創新，特別是在預算管理方面應當有所創新，獎勵性經費的編制應具有一定的靈活性。

陳平路：我認為政府對科研資金一定要做好分類管理，比如對基礎研究，由于企業投入較少，政府應成為資金投入的主力軍；而對于應用研究，可以說產業化的好處在企業，因而企業應作為應用研究的主力軍，政府來引導，杠桿支持這類資金的投入，而不是都包攬在政府身上，也不宜對企業作過多限制。總的來說，創新的種類有很多，分門別類有針對性地制定政策對激發科技創新活動更有效。

專家點評：

科學研究該不該計劃、如何計劃本身就是一個難以解決的歷史問題，而科研管理，尤其是經費管理的收與放如何在某種程度上達到一個平衡，則是科技主管部門長期面臨的一個難題。

建立合理的科研評價機制是完善科研經費管理的一個重要前提。就如同當今在科研人員職稱評定、績效考核中廣受詬病的數字指標也具有其合理性一樣，科研經費管理中適度的計劃、監控、審計是必不可少的。但也正如我國科技成果轉化率遠低于發達國家一樣，科研經費管理中出現的制度僵化、管控過死直接導致了科研人員工作效率的滑坡。

筆者因從事現代科技史研究，接觸了一些科研院所的檔案部門，深刻感受到一些檔案從業者從100%絕對安全出發，以承擔0責任為前提，對檔案使用效率產生了極為嚴重的阻礙，不作為、少作為成為常態。目前很多領域、部門的科研經費管理與這些檔案部門的檔案管理相似，在收與放之間遠遠偏離了平衡，而走向了極端。財務管理機構、個人從自身絕對安全出發，以承擔0責任為前提，對科研人員實施了過于嚴苛的管理甚或鉗制、阻礙，從而牽扯、消耗了科研人員的精力與熱情，嚴重影響了科研產出，也大大降低了經費使用效率。

對于科研經費，應該以一個相對宏觀的視角，施以比較寬泛的管理。經費預算也只應限于一個界限模糊的、大概的范圍。科學研究過程是無法精確預計的，科研經費也當然地無法精確預算。這本應是一個常識，但卻遠未形成社會共識，并在科研管理中得到貫徹落實。

不可避免地，總有一些貪小便宜甚至利欲熏心的科學工作者，不斷向科研經費伸出“黑手”。除去人性的貪婪這個因素外，個人科研價值難以得到物質上的體現是一個不可忽略的因素。正如李克強總理所說的那樣，應該學習發達國家，提高科研中的“人頭費”占比，在一定程度上滿足科研人員的物質需求，提高科研工作的獎勵性回報，這對于激發科研人員的工作熱情將發揮重要的作用。對于作奸犯科者，當然地要給予懲罰；而為防微杜漸，在科研經費寬泛管理的基礎上探索合理的多方論證、抽樣檢查機制，也會產生一定的監管與威懾作用。

需要特別強調指出的是，對于人文管理等非自然科學研究中的經費管理，不宜類同于自然科學。在學術研究中，人文社會科學工作者的腦力、體力勞動在最后的學術研究成果中占有更高的比例。一味地將“設備費”、“測試費”等名目冠在人文社會科學研究經費預算中，本身就是一個天大的笑話，可在現實中卻比比皆是。現今科研經費管理之弊端由此可見一斑。

另外一個值得一提的事情是關于科研儀器、設備的購置，中央單位的此項工作目前有《政府采購管理實施辦法》專門管理。對于中央單位的規范管理而言，此《辦法》毫無疑問地具有其合理性。但科研具有其特殊性，科研項目的完成總具有一定的時限。姑且不論其合理性，就中央單位而言，政府采購設備流程的冗長在一定程度上影響了科研的效率。有的課題僅一年時間，而設備的集中采購時間有時長達大半年。為解決這個問題，在科研經費的利用上，適當放寬對儀器、設備采購的限制，無疑將會提高科研工作的效率。

——中國科學技術大學教師、科學技術史博士丁兆君

（本欄目責任編輯：阮靜）