高校預算執行存在的問題及對策

●何文兵

高校預算執行存在的問題及對策

●何文兵

高校預算執行是實施預算管理的中心工作，也是預算管理的核心環節，預算執行一旦失去有效約束可能引發高校的預算風險和財務風險。根據近年來對高校年度財務決算及預算執行情況審計報告和各類專項檢查的意見反饋信息，基于問題導向，針對預算執行過程中存在的機制不健全、授權不嚴謹、預算執行不力、監督不夠等諸多問題，提出了強化預算執行意識、完善預算執行機構、健全預算制度體系、嚴格授權審批控制、推行預算指標分解、加強內部會計控制、注重專項資金管理、嚴格預算執行考評等對策建議，以期建立健全預算執行機制，規范預算約束，保證預算的權威性和嚴肅性，推動高校預算目標的全面實現。

高等學校 預算執行 預算管理

一、高校預算執行存在的主要問題

（一）預算執行組織機構和機制存在的問題

1、預算執行責任體系缺失或不健全。主要表現在：學校尚未建立預算執行責任體系，未將預算執行納入各部門、院系的工作職責范疇，責任主體意識不強，職責不清，任務不明，缺乏嚴格預算執行的主動性、積極性和責任感，尤其是在組織預算收入時，總認為是學校財務部門的分內事，與本部門、院系關系不大，導致學校預算收入不能應收盡收，從而影響學校預算目標的實現。

2、對部門或崗位授權不嚴謹。主要表現在：部分高校實行財務校長“一支筆”審批制度，事無巨細，所有經濟業務都需經過“一支筆”審批，財務審批權過于集中，不對下級進行授權和分權；預算執行缺乏嚴格的分層授權審批制度，沒有按照規定制定款項支付的申請、審批、復核程序，授權審批程序不清晰，權限不明確，審批人不能在授權范圍內審批，造成越權審批、重復審批和審批混亂，經辦人不能在職責范圍內辦理業務，降低預算執行效率和嚴肅性；預算責任與具體執行單位或崗位的控制能力不匹配，授權不當，對與業務不相關、能力不能勝任的部門或個人進行授權，分配給其力不能及的任務，授予其力不能及的職位或權力。如把學校信息化建設工作任務交由資產管理部門去承辦，最終可能導致預算目標難以實現。

（二）預算執行過程存在的問題

沒有嚴格按照批復的預算安排各項收支，預算執行不力，缺乏強制性與嚴肅性，主要表現在以下幾個方面：

1、收入預算執行方面。一是收入入賬不及時、坐支收入，如用學費收入周轉銀行貸款，延緩學費收入上繳財政專戶時間，影響預算執行；二是不能嚴格執行收支兩條線管理，部分學校或所屬部門受到利益驅動，想方設法截留收入，或中飽私囊，或私設“小金庫”，用于發放獎金福利或請客送禮，侵占學校利益，如對于房屋出租收入，使用自制票據或往來款項收據收取房屋租金，收入不入賬，造成資金的體外循環，形成學校或所屬部門的“小金庫”，或未將房租收入納入財政專戶實行收支兩條線管理，逃避預算監管；三是部分收入沒有編入部門預算，變相截留收入，如國有資本對外投資收益、聯合辦學收入、經營凈收益等；四是對應納入學校“大收入、大支出”會計核算口徑的經濟事項仍然通過往來科目核算，如通過“其他應收款”、“其他應付款”、“代管款項”等科目進行橫向科研經費、短期培訓班等收支核算，隱匿學校收入支出規模，不能真實地反映學校收支狀況。

2、支出預算執行方面。一是基本支出。部分學校資金支付隨意性較大，預算執行與預算指標不符，預算變更或調整未按規定程序辦理，有的支出沒有預算指標，全憑個別領導一句話，直接就列支；經費管理不規范，資金使用過程中存在支出控制不嚴、超支浪費的現象，缺乏制約機制，尤其是部分學校違反規定開支人員經費，擅自設立津補貼，提高津補貼發放標準，支付給教職工的工資、獎金、津補貼和福利超出上級財政部門、人事部門核定的項目、范圍和標準；有的學校招待費、會議費、培訓費、車輛運行費等開支管理乏力，借會議之際超標準接待、安排旅游、打包招待費等；有的人員外出乘坐交通工具和住宿費超標準支出現象嚴重；有的用財政資金安排所屬經費自理的中小學基本支出；有的在基本支出中列支基本建設項目支出等；虛列支出，包括臆造經濟事項，弄虛作假制作勞務費發放清單、咨詢費清單，甚至研究生助研清單，以虛假發票報銷、騙取、套取財政資金，增加學校費用支出；部分學校的設備購置和維修項目沒有實行政府采購，或采取化整為零手法，所屬部門采購行為自成體系，抬高建造或采購成本，違反政府采購制度，學校預算業務的控制風險不斷提高。

以撥列支，以領代報，假借聯合協作或委托業務，如通過檢驗、測試、化驗或加工等，將學校資金轉入其他賬戶，包括轉入校內獨立核算單位賬戶，轉移資金；部分實驗材料管理混亂，計劃、采購、驗收、使用、保管、記錄等崗位尚未分離，沒有建立嚴格的材料驗收入庫和出庫領用制度，部分實驗材料采購價格明顯高于市場價格；月度支出進度不均，年初、年末支出差異大。以江蘇某高校為例，該校2014年第一季度及七、八月份計五個月支出占全年支出總額的33%，而十一、十二月計兩個月支出占全年支出總額的30%，年末支出如“過山車”，資金支付相對集中，全年支出呈現“前慢后快、前緊后松”狀態，影響部門預算的執行，同時給人以年終突擊花錢的印象；對經費支出的會計核算不規范，除對部分支出通過往來科目核算外，還存在支出內容記賬科目不恰當、支出經濟分類不精確的情況，如將出國費用列入培訓費、會議費、差旅費，將招待費列入培訓費、會議費等，有意回避“三公”經費支出；部分學校“商品和服務支出—其他商品和服務支出”科目成為“雜貨筐”，使用頻繁，金額較大，且支出的內容復雜多樣，超標問題嚴重。

二是項目支出。項目支出問題繁多，除出現上述基本支出問題外，還出現以下問題：未經批準，違規使用項目資金，主要表現：部分學校把與項目無關的支出列作項目支出，如列支與項目無關的設備購置費、差旅費、會議費等；用項目支出彌補基本支出不足，如列支物業管理費、取暖費、水電費等；隨意改變資金用途、違反開支范圍和標準，如用項目經費支付在職人員福利費及津補貼；不符合先有項目后有支出的邏輯常理，把一些項目審批下達前的支出列入項目支出，如專利申請支出，論文版面費支出等；以專家咨詢費的名義用于項目管理機構或相關人員支出，有賄賂之嫌疑；項目之間存在相互擠占、串用資金的現象，如甲項目挪用乙項目資金，乙項目擠占丙項目資金等，并且還出現資金支付與項目核算內容、金額不一致的情況，不能做到專款專用；項目執行進展緩慢，年末結轉資金龐大，造成財政資金的閑置、浪費，資金使用效果欠佳。部分項目屬于財政部門追加調整預算，下達時間較晚，加上論證不充分、經濟科目預算粗放等因素，出現“邊設計、邊實施、資金等待項目執行”的情況，延誤項目執行期限，給財政部門帶來龐大的項目結轉資金，影響宏觀經濟的運行，以江蘇省教育廳所屬高校為例，2014年年末項目結轉資金少則幾百萬元，多則上億元；部分項目不按規定及時辦理結項驗收、編報財務決算，或脫離會計賬簿現編現造，編報虛假財務決算，結項不結賬現象比較普遍；學校會計核算和項目業務工作口徑不一致，如對現有儀器設備進行升級改造，項目業務部門作為設備費用列入預算，但實際執行過程中發生的是購置改造用的零星配件，財務部門作為低值易耗品進行核算，造成會計核算的內容、金額與項目預算內容、金額的差異。

（三）預算執行過程監督與評價存在的問題

1、對預算執行過程監督不夠。普遍存在預算約束軟化、管理過程失控、資金運行效率低下等問題，事后檢查多，事前、事中監控少，專項性、突擊性檢查多，日常監控少，不能使有限的資金發揮出最大的效益，可能導致預算執行不力，預算目標難以實現；缺乏健全有效的預算執行信息反饋和驗證報告體系，預算執行情況不能及時得到反饋和溝通，預算執行中的問題無法得到有效解決，預算差異得不到及時分析，預算監控難以發揮作用。

2、對預算執行結果缺乏有效的考評機制。未定期對預算執行情況進行分析評價，重預算編制，輕執行考評的狀況沒有得到根本改變。在預算的編制、批復、執行和評價等環節中，評價環節最為薄弱，既缺乏完善的責任機制、明確的評價主體和健全的獎懲制度，又沒有建立科學合理的評價指標體系及評價標準和方法，問責制度難以實施，造成了各種腐敗行為和學校資金的巨額損失。同時，財務部門和業務部門缺少有效的溝通，財務人員不了解項目的進度，技術管理人員不了解預算執行情況，導致預算執行隨意無序，失去嚴肅性，可能削弱預算執行控制的效果。

二、改進高校預算執行的對策建議

（一）加強財經法規政策及管理制度宣傳，提高預算執行意識

國家財經法規政策是維護市場經濟正常運行的規范和保證，是高校開展經濟管理活動的依據。學校的財經管理制度是全面貫徹國家財經法規政策的具體體現，是國家財經法規政策和高校自身管理要求相結合的產物，具有很強的針對性、操作性和實踐性。要通過政策制度的宣傳，讓全體教職工特別是各級管理干部和項目負責人知曉政策制度具體規定的內容，充分認識加強預算執行的重要性和緊迫感，從思想上和行動上重視預算執行工作，提高執行預算的意識，自覺規范預算執行行為。

（二）完善預算執行和預算管理機構，為預算執行提供組織保證

建立科學、合理的組織體系是實施預算管理的基礎和保證。高校要遵循責任會計的理論，結合所屬部門、院系等校內部門或單位的設置情況，建立預算責任中心，明確其預算目標、執行職責、履行程序，強化對預算執行過程的管控。同時，要加強對預算執行的管理，建立由財務、審計、監察等相關專業人員組成的預算管理機構，發揮專業優勢，組織和服務預算執行工作，處理與預算執行相關的日常事務，對預算執行過程中出現的問題進行協調和解決，及時矯正可能出現的預算執行偏差，考核預算執行情況，督促完成預算目標。

（三）建立健全高校財經制度體系，強化預算執行制度控制

高校應全面貫徹落實國家財經法規政策，建立健全預算執行制度體系，包括學校財務管理制度、會計核算制度、預算管理制度、資產管理制度、經濟責任制度、內部控制制度和財務信息披露制度等，以部門預算為中心，以資金管理為重點，堅持“先有預算，后有開支”的原則，強化預算執行的過程控制、程序控制和規范控制，用授權管人，用制度管事，用預算管錢，確保預算執行有章可循和預算目標的實現，維護預算的權威性和有效執行力。

（四）科學授權，嚴格多層次審批控制

高校應建立健全預算執行分層授權審批制度和費用支出授權審批“一支筆”制度，實行先審后支，先批后付，構建預算執行、內部控制、會計核算三位一體的預算管理模式。分層授權審批制度要根據經濟活動的重要性和金額大小確定授權批準的層次，以制度的形式詳細規定財務部門負責人、分管財務副校長（或總會計師）、校長、校長辦公會議、校黨委常委會議等管理崗位或權力機構的預算資金批準權限。費用支出授權審批“一支筆”制度要明確預算內日常公用支出由各部門、院系行政領導審批；預算外零星支出由各部門、院系黨政主要領導協商決定，行政領導審批；預算內重大支出由各部門、院系黨政領導班子集體決定，行政領導審批；特別重大的預算外經濟業務支出需要報學校領導決策審批。嚴禁越權審批、超標準審批和審批手續不齊全的費用支出。

（五）推行預算指標多層級分解，落實經濟責任控制

首先預算指標的歸口分級。預算指標的集中統一與歸口分級管理，就是要合理安排學校內部各部門及院系預算控制的權責關系，分解學校預算指標。部門預算一經批復下達，高校應將預算指標進行層層分解，從橫向和縱向落實到學校內部各部門、各院系、各環節和各崗位，建立覆蓋全校和所有經濟業務的預算執行責任體系。其次預算指標的時段分解。預算指標的時段分解，即預算指標的年度制定要分季分月具體落實，就是要合理安排預算期內各項預算指標在各個季度和各個月份的平衡與實施。要以財政批復的部門預算為中心，將有關預算指標按季度和月份進行分解，把部門預算的編制與季度月份實施結合起來。高校應當將部門預算作為預算期內組織、協調各項財務活動和管理活動的基本依據，將年度預算細分為季度和月度預算，通過分期預算控制實現年度預算目標。各預算執行部門要根據所分配的預算指標，進一步增強責任意識，采取有效措施，努力完成各項預算指標，業務經辦人與“一支筆”審批人，共同對各類支出的合理合法性負責；學校財務部門應當認真審核各種費用支出，制止、糾正、拒絕不合理的支出，確保全年學校預算的如期實現。

（六）明確費用支出范圍，規定費用支出標準，加強內部會計控制

一方面，各類費用支出是高校預算執行過程中的重點控制對象，高校應建立日常公用支出定額標準體系，分類分檔制定費用支出定額。要根據財政部門、教育部門的日常公用支出分項定額標準，結合自身實際及所屬部門工作職能情況，制定學校內部行政管理、教學院系和后勤服務等部門的日常公用支出定額標準和各類支出管理辦法，明確規定支出范圍和開支標準，以此作為預算執行和日常基本公用支出控制的基本依據。另一方面，財務部門要加強內部會計監督，健全各類原始記錄，“雁過留聲”，強化“痕跡”管理，對經濟業務的真實性、票據的合法性、內容的完整性、審批的合規性、手續的完備性等進行專業審核，嚴格控制支出，防范支出風險，為預算的編制、調整、分析和考核等提供信息。

（七）重視項目管理，確保專款專用

一是要加強專項資金的管理，建立專門機構，設立專門崗位，開設項目賬戶，實行專人管理、專賬核算、專款專用。二是建立健全項目入庫論證制度，組織管理部門、相關領域專家或具有資質的第三方中介獨立機構對擬建項目從建設的必要性、經濟的效益性、技術的可行性等方面進行充分論證，把對項目的管理前移到項目申報和審核過程中，只有通過可行性研究和論證的項目方可納入項目庫，避免論證不充分的項目列入預算。三是要嚴格項目的排序制度，根據輕重緩急和財力狀況進行合理排序，實行項目滾動管理，對急需、可行項目可優先安排。四是要加強過程管理，對項目預算執行情況和資金使用的合理性、合法性和效益性進行監督，規范業務流程，增強時效觀念，加快實施進程，確保項目預計目標的實現。五是要加強對項目執行結果的考核和評價，包括業務考評和財務考評，財務考評內容主要包括資金落實情況、實際支出、財務信息質量和財務管理狀況等情況，以規范項目管理，提高財政資金的管理效能和使用效益。

（八）建立預算執行考核制度，加強監督評價控制

預算考核既是預算控制的主要環節，又是學校績效評價的重要內容。預算考核制度應明確預算考核執行機構、考核原則、考核程序、考核標準和依據，以及考核方法和時間等內容。學校預算管理機構應當積極協助紀委、監察、審計、會計等部門，規范各部門、院系的收支行為，加強對預算執行過程和結果的監督和考評，運用現代電子信息技術手段實時掌握預算執行動態，強化預算執行分析，定期或不定期對各部門、院系預算執行情況進行通報，計算實際執行與預算指標的差異，分析產生差異的原因，判明責任歸屬，及時進行跟蹤問效，督促相關部門采取措施糾正偏差，充分發揮內部審計、財務會計等專業監督作用，并對各部門、院系的管理績效做出客觀評價，以此作為獎懲和以后年度預算安排的重要參考依據。高校還應建立財務信息公開制度，定期公示預算執行情況，廣泛接受全體教職工的監督。

（本文系江蘇高校哲學社會科學研究專題項目“高等學校內部控制研究”〈項目批準號：2014SJA007〉,及江蘇師范大學課題“高校預算科學化精細化管理研究”〈11XWB36〉的階段性成果）

（作者單位：江蘇師范大學計劃財務處）

（本欄目責任編輯：王光俊）