規(guī)范預算管理強化財政監(jiān)督
——關于加強行政事業(yè)單位預算編制及執(zhí)行的調(diào)研報告

●王鐵栓 王治中 謝闖 楊金麗

規(guī)范預算管理強化財政監(jiān)督
——關于加強行政事業(yè)單位預算編制及執(zhí)行的調(diào)研報告

●王鐵栓 王治中 謝闖 楊金麗

實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度是我國全面深化改革的一項重要內(nèi)容。結合河南省財政廳省直部門預決算及賬表一致性的檢查工作，筆者深入現(xiàn)場進行實地調(diào)研，從預算單位預算編制、預算執(zhí)行、國庫集中收付等方面入手分析存在的問題、原因并提出相應意見及建議，旨在提高單位預算編制及執(zhí)行管理水平，深化相關制度改革，完善外部監(jiān)管機制，實現(xiàn)政府會計的可持續(xù)發(fā)展。

預算編制 預算執(zhí)行 國庫集中收付

預算編制是指各級政府、各部門、各預算單位制定籌集和分配預算資金年度計劃的預算活動，是預算法必須規(guī)范的主要內(nèi)容。部門預算有利于規(guī)范政府、財政和部門行為，推進依法理財、依法行政；有利于強化財政支出管理，增強政府宏觀調(diào)控能力；有利于促進市場經(jīng)濟發(fā)展，提高政府行政效率；有利于從制度上加強財政資金管理，推進廉政建設。部門預算推行幾年來，雖然取得了明顯成效，但由于一些主客觀因素的影響，還存在不少需要研究解決的問題。為了打造“陽光”預算和“績效”預算，還必須進行長期的、不懈的努力和探索。本文結合對省直部門預決算及賬表一致性監(jiān)督檢查情況，從分析其預算編制及預算執(zhí)行的現(xiàn)狀入手，闡述當前行政事業(yè)單位預算管理中存在的問題，深入剖析產(chǎn)生問題的原因，并提出了完善的對策。

一、行政事業(yè)單位預算編制與執(zhí)行的現(xiàn)狀及存在的問題

行政事業(yè)單位的資金來源主要是財政撥款和行政收費。行政事業(yè)單位預算是指行政事業(yè)單位根據(jù)行政任務和事業(yè)發(fā)展計劃編制的、并經(jīng)過規(guī)定程序批準的年度財務收支計劃。一個標準的預算周期由預算編制、預算執(zhí)行和財政決算三個階段構成。此三階段相輔相成、互為條件，預算編制是執(zhí)行和決算的基礎。預算執(zhí)行以完備和嚴謹?shù)念A算編制為前提，決算是對預算編制與執(zhí)行的總結和分析。

在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，近幾年，在各項財政管理制度改革的推動下，省級行政事業(yè)單位在預算編制、預算執(zhí)行、國庫集中收付等方面取得了明顯進步。一是機構制度上，大部分預算單位能按照要求設置會計機構，配備專門的會計人員負責預算編制、預算執(zhí)行及決算編制等工作。二是預算編制上，部分預算單位能夠按照相關要求實施預算編制工作，按時提交相關預算報表。三是預算執(zhí)行上，部分預算單位能夠遵守年初預算批復及國庫集中收付等相關要求實行財政資金支付，并進行相關賬務處理。但在實際工作中，部分行政事業(yè)單位在預算編制、預算執(zhí)行及國庫集中收付等方面仍然存在諸多問題。

（一）預算編制不嚴謹、不完整

1、年初預算與執(zhí)行結果差異較大。

部分預算單位對全年工作缺乏充分的預測與詳細的規(guī)劃，項目每年編每年都一樣，年度中開展工作或增加新的支出項目時頻繁調(diào)整或追加預算，致使年初項目預算失去了應有的約束力。并且年度中追加預算時也未經(jīng)過詳細的考證與評估，追加金額缺乏合理性，致使項目支出結轉(zhuǎn)結余較大。在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分單位年初預算數(shù)與實際執(zhí)行數(shù)差異較大，年度過程中頻繁追加預算，且追加預算的數(shù)額較大，以省直某單位2012年批復預算與實際支出數(shù)為例，見表1：

表1 省直某單位2012年批復預算與實際支出數(shù)

從表1中可看出，年初預算中項目支出771.8萬元，追加預算中項目支出5442.62萬元，追加預算項目支出是年初預算項目支出的7倍，本年項目支出實際執(zhí)行3187.24萬元，項目支出結轉(zhuǎn)結余3027.18萬元。另外，進一步分析項目支出結轉(zhuǎn)結余，共有24個追加預算項目組成，24個追加預算項目原追加預算指標數(shù)3223.77萬元，只有4個項目在2012年支付196.59萬元，其余20個項目未形成支出。

2、收入預算編制不實，部分收入游離部門預算之外，脫離財政監(jiān)管。部門預算的編制以綜合預算為主要內(nèi)容，統(tǒng)一編制、統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌安排各部門和單位預算內(nèi)、外資金和其他收支。但實際執(zhí)行中仍有部分單位沒有將預算外收入、經(jīng)營收入、上年結余結轉(zhuǎn)收入等納入預算管理，部分收入甚至被坐支使用。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，某單位2011年結余結轉(zhuǎn)資金3293萬元未編入2012年預算；房租收入937萬元未編入2012年預算而被坐支使用。不完整的預算既弱化了應有的預算監(jiān)督，也削弱了政府預算的宏觀調(diào)控能力。

3、支出預算編制不細化，一些支出項目超支嚴重，另一些支出項目結余過大。部門預算經(jīng)批準后，必須嚴格按預算執(zhí)行，非經(jīng)法定程序和有權單位的批準，不得隨意變更和調(diào)整。但在實際執(zhí)行中，部分單位支出不按預算走，亂支亂用，造成公用經(jīng)費超支嚴重；有的部門竟將“辦公費”、“維修費”等基本支出編進項目支出預算，或是挪用、擠占項目資金，以此來彌補公用經(jīng)費的不足；而一些項目支出由于項目未落實或資金被挪用，造成項目結余過大；項目預算資金未能及時撥付使用，造成項目支出完成情況與年初預算存在很大差異，財政資金使用效益未能完全顯現(xiàn)。

4、政府采購預算形同虛設，預算數(shù)與實際執(zhí)行數(shù)相差較大。政府采購預算是全面反映各預算單位實施采購活動的計劃，屬于政府采購范圍的項目，要單獨列入政府采購預算填報，并按政府采購要求填報有關項目。在實際執(zhí)行中，一些單位政府采購預算與部門預算沒有同步編制，政府采購預算在執(zhí)行過程中與預算數(shù)相差較大。例如某單位2012年年初政府采購預算為80萬元，而實際執(zhí)行過程中政府采購數(shù)額達到962.73萬元。

（二）預算執(zhí)行缺乏約束、隨意性大

1、項目支出執(zhí)行進度較慢。從表1中可看出，該單位2012年年初預算與追加預算中項目支出合計6214.42萬元，2012年對應項目支出支付3187.24萬元，全年支付進度為51.28%。項目支出執(zhí)行進度緩慢造成公共資源積壓浪費，資金使用效率不能正常發(fā)揮，影響經(jīng)濟和社會事業(yè)的發(fā)展，甚至影響年度經(jīng)濟社會發(fā)展目標任務的實現(xiàn)；另外也會造成歲末突擊花錢，導致財政資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性得不到保障。

2、資產(chǎn)收益未及時上繳財政。為了加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，保證國有資產(chǎn)合理、有效使用，維護國有資產(chǎn)安全和完整，2007年7月《河南省行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》以河南省人民政府令第108號發(fā)布，其中第十七條規(guī)定“行政單位出租、出借國有資產(chǎn)所形成的收入應當繳入財政專戶或國庫，支出按履行職能需要由財政統(tǒng)籌安排，實行收支兩條線管理”。而在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分行政單位未經(jīng)審批出租房屋，且房租收入未及時上繳財政，存在直接坐支現(xiàn)象。例如某單位2012年度房租收入937.07萬元未上繳財政，已用于自收自支的二級單位人員經(jīng)費及公用經(jīng)費支出。

3、擠占挪用專項經(jīng)費。為更好地貫徹《中華人民共和國預算法》，1995年11月《中華人民共和國預算法實施條例》頒布實施，其中第三十八條規(guī)定“各級政府、各部門、各單位應當加強對預算支出的管理，嚴格執(zhí)行預算和財政制度，不得擅自擴大支出范圍、提高開支標準；嚴格按照預算規(guī)定的支出用途使用資金”及第六十二條規(guī)定“各部門、各單位的預算支出，必須按照本級政府財政部門批復的預算科目和數(shù)額執(zhí)行，不得挪用；確需作出調(diào)整的，必須經(jīng)本級政府財政部門同意”。另為了規(guī)范行政單位的財務行為，加強行政單位財務管理和監(jiān)督，提高資金使用效益，2012年12月財政部令第71號頒布了《行政單位財務規(guī)則》，此規(guī)則自2013年1月1日起實施，規(guī)則第二十條規(guī)定“行政單位的專項支出，應當按照批準的項目和用途使用”。無論是早期的條例還是近期的規(guī)則都對“支出按批準及規(guī)定用途使用”作了明確的規(guī)定，而在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大部分單位都在不同程度上存在擠占挪用專項資金現(xiàn)象，沒有做到專款專用，從而導致“專項不專”。統(tǒng)計某單位2012年度6個月的記賬憑證，共擠占挪用專項資金2396萬元，2012年該單位項目資金共支付5083萬元，半年擠占挪用專項資金占全年支付項目資金的47%，如果類推全年，擠占挪用比例相當高。統(tǒng)計該單位幾個項目資金使用情況見表2-4（單位：萬元）：

表2 某單位2012年度余額較大的4個項目資金使用情況

表2顯示，從2012年項目支出結轉(zhuǎn)結余24個項目共3027.18萬元中抽取余額較大的4個項目共1210.85萬元，核實其使用情況。該4個項目賬簿數(shù)與財政系統(tǒng)指標查詢的支付與結余不一致，賬簿中的支出數(shù)510.41萬元與財政系統(tǒng)指標查詢支付數(shù)29.61萬元的差異480.8萬元，是擠占挪用其他專項資金所致。

表3 某單位2012年度某項目資金使用情況

表3顯示，從2012年項目支出結轉(zhuǎn)結余24個項目共3027.18萬元中抽取1個項目核實其使用情況。該項目2012年預算指標數(shù)295.85萬元，2012年指標結余295.85萬元，但抽查2012年半年支付情況時，發(fā)現(xiàn)半年實際支出128.79萬元，128.79萬元是擠占挪用的其他項目支出指標數(shù)。

表4 某單位部分資金使用情況

表4顯示，從2011年項目支出結轉(zhuǎn)結余15個項目共2124.97萬元中抽取余額較大的4個項目合計911.37萬元追蹤其支付情況。該4個項目2011年結余911.37萬元，在2012年已全部支付完畢，但抽查2012年半年支付情況見表4，被其他項目擠占挪用623.66萬元。

由此可見，該單位完全未按預算批復使用項目資金，所有資金混在一起使用，拆東墻補西墻的行為已讓預算指標批復毫無意義。

（三）國庫集中收付缺乏風險防范

1、違規(guī)使用零余額賬戶。為了規(guī)范財政收支行為，加強財政收支管理監(jiān)督，提高財政資金的使用效率，從制度上防范腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。2001年3月建立了以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度，因此零余額賬戶應運而生。零余額賬戶執(zhí)行十二年以來，避免了重復設置賬戶，規(guī)范單位收付資金行為；避免了大量資金滯留在預算單位，提高了財政資金活動透明度；及時提供財政收支信息以便為預算編制、執(zhí)行分析和宏觀經(jīng)濟調(diào)控提供準確依據(jù)。零余額賬戶的重要性顯而易見。然而實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分預算單位存在違規(guī)使用零余額賬戶資金現(xiàn)象，變相從零余額賬戶向基本銀行賬戶轉(zhuǎn)移資金。具體有以下幾種形式：一是代扣款項的支付。省財政廳在為省直預算單位統(tǒng)發(fā)工資時將從職工工資中代扣的由個人承擔的醫(yī)療保險、公積金等轉(zhuǎn)入預算單位基本銀行賬戶，因此預算單位在為職工繳納醫(yī)療保險、公積金時個人承擔部分應該從基本銀行賬戶支付。而部分預算單位在實際執(zhí)行中卻將個人承擔部分與單位承擔部分一并從零余額賬戶中支付，變相從零余額賬戶向單位基本銀行賬戶轉(zhuǎn)移資金。二是代收代墊款項的支付。預算單位與外單位合作項目、合辦培訓等時有發(fā)生，代收代墊款項正確的核算應該是收到款項時存入基本銀行賬戶掛往來，實際支出時從基本銀行賬戶支付沖往來。而部分預算單位收入時存入基本賬戶實際支出時卻從零余額賬戶支付，變相地從零余額賬戶向單位基本銀行賬戶轉(zhuǎn)移資金。三是預算單位從零余額賬戶提取現(xiàn)金，至年末又將未支付完的分筆存入基本銀行賬戶。

經(jīng)統(tǒng)計某單位2012年度利用上述三種形式變相從零余額賬戶向基本銀行賬戶轉(zhuǎn)移資金193.61萬元，見表5：

表5 某單位2012年度利用上述三種形式轉(zhuǎn)移資金額

從表6中可看出，首先，該單位五年來以第一種形式變相轉(zhuǎn)移資金合計532.24萬元。其次，前兩年變相轉(zhuǎn)移資金較小137.48萬元，后三年變相轉(zhuǎn)移資金較大394.75萬元，國庫集中支付中授權支付監(jiān)管不嚴為預算單位違規(guī)操作提供便利，且常年未被發(fā)現(xiàn)，也使預算單位的違規(guī)操作行為變本加厲。再次，挪用有關專項資金必然是占用其他基本支出或項目支出資金形成，因此部分基本支出或項目支出資金看似執(zhí)行完畢，其實是以某些名目轉(zhuǎn)移出財政單一賬戶體系，脫離了財政監(jiān)管。

表6 某單位近五年來以第一種形式變相轉(zhuǎn)移資金情況

2、未按規(guī)定使用公務卡。所謂公務卡，是指財政預算單位工作人員持有的、主要用于日常公務支出和財務報銷業(yè)務的信用卡。為進一步深化國庫集中支付制度改革，方便預算單位用款，減少現(xiàn)金結算，提高支付透明度，加強預算執(zhí)行監(jiān)控管理，2007年7月財政部、中國人民銀行制定了《中央預算單位公務卡管理暫行辦法》，對公務卡的日常管理、支付管理、財務報銷管理等作了明確規(guī)定。公務卡制度改革自2007年推行以來，改革覆蓋面迅速擴大，公務卡發(fā)卡量快速增長，對減少預算單位現(xiàn)金支付結算、規(guī)范公務支出的政策效應逐步顯現(xiàn)。但同時也存在公務卡使用范圍偏窄、使用率不高的問題，“有卡不用”現(xiàn)象較為普遍。因此2011年12月財政部下發(fā)《關于實施公務卡強制結算的通知》，要求“從2012年1月1日起，中央各部門及所屬行政事業(yè)單位工作人員在支付公務接待費、差旅費、培訓費等16項費用時，都必須使用公務卡，2012年底前所有基層預算單位要全部實行公務卡支付制度”。

該省公務卡改革也隨中央同步推進，2007年9月起在財政廳、建設廳等7個省直單位進行公務卡制度改革試點，2008年6月河南省財政廳、中國人民銀行鄭州中心支行聯(lián)合下發(fā)了《河南省省級預算單位公務卡管理暫行辦法》規(guī)定，要求2008年年底前所有省級預算單位推行公務卡改革，爭取2010年年底前省轄市所有預算單位全部推行公務卡改革。然而實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，省級預算單位日常公務支出和費用報銷時，仍存在嚴重的未執(zhí)行《河南省省級預算單位公務卡管理暫行辦法》的現(xiàn)象，統(tǒng)計某省級一級預算單位2012年度6個月的記賬憑證，未按規(guī)定使用公務卡739萬元。具體有以下幾種形式：一是公務開支時使用現(xiàn)金，報銷時亦按現(xiàn)金結算。二是公務開支時使用現(xiàn)金，但報銷時往個人借記卡或公務卡中轉(zhuǎn)款。三是公務開支時使用公務卡，但報銷時不提供刷卡單據(jù)，財務人員未比對消費交易憑條信息，未通過指定還款賬戶統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)資金，直接往公務卡中轉(zhuǎn)賬。

3、年檢不合格賬戶仍繼續(xù)使用。嚴格控制并規(guī)范行政事業(yè)單位的銀行賬戶，是加強預算管理、推進國庫管理制度改革的基礎性工作，也是強化資金監(jiān)督、從源頭上預防和治理腐敗的重要措施。1998年河南省監(jiān)察廳、省財政廳、人民銀行鄭州中心支行、省審計廳對省直行政事業(yè)單位銀行賬戶進行了一次清理。隨后，大部分市縣也相繼對本地區(qū)行政事業(yè)單位銀行賬戶進行了清理。通過清理，取消了一批違規(guī)開設的賬戶，加強對保留賬戶的管理，取得了一定成效。2002年《河南省省級預算單位銀行賬戶管理暫行辦法》出臺，辦法第五十四條規(guī)定：“實行財政國庫管理制度改革試點的省級預算單位，按照《河南省省級財政國庫管理制度改革試點資金支付管理辦法》的規(guī)定，由省財政廳為其開設零余額賬戶。原有賬戶確需保留的，暫按本辦法規(guī)定程序報省財政廳批準后保留，并根據(jù)財政國庫管理制度改革的推進情況按省財政廳的有關規(guī)定進行清理、歸并、撤銷”。雖然近幾年不間斷的清理和年檢工作仍在繼續(xù)，但依然存在一些不容忽視的問題，如有的地區(qū)和部門對這項工作重視不夠，清理不徹底；有的單位上報撤銷的賬戶未辦理銷戶，仍在繼續(xù)使用；有的單位未經(jīng)批準擅自開設銀行賬戶；有的單位銀行賬戶未按規(guī)定由財務部門統(tǒng)一管理等。如在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，某單位在2010年賬戶年檢中不合格的賬戶，至今仍在使用，且賬戶余額662萬元。

二、行政事業(yè)單位預算編制及執(zhí)行產(chǎn)生問題的原因分析

（一）財務人員業(yè)務水平不高，思想上不夠重視

1、對會計人員的選任和培養(yǎng)重視不夠。會計是對政策性、技術性要求較高的工作，尤其是實行國庫集中收付制度改革后，要求預算單位會計人員具有較高的綜合素質(zhì)，不僅要具備會計知識和懂得會計業(yè)務，熟悉預算指標、用款計劃、支付流程，還要具有一定的計算機操作能力并熟悉相關的業(yè)務系統(tǒng)。但目前許多會計人員對行政事業(yè)單位會計準則、預算編制、預算執(zhí)行等方面知識嚴重匱乏。

2、對預算編制重視不夠。對預算編制重視不夠，長官意志較濃。為隱瞞收入，部分收入未編入預算；為獲得更多資金，隨意編報項目；項目預算編制較粗，又缺乏科學論證，影響了部門預算編制的質(zhì)量，也造成了預算執(zhí)行過程中頻繁調(diào)整項目，削弱了預算的嚴肅性。有些單位往往對一些本來可以預見的項目未列入年度部門預算，留下了項目支出的硬缺口，而將一些不是十分重要、可辦可不辦的項目列入年度部門預算，影響了財政資金的科學合理安排。

3、對預算執(zhí)行主觀隨意性大。部分單位財務人員無按預算批復執(zhí)行預算的概念，認為本單位零余額賬戶的資金即是單位自有資金，怎么花都行，因此擠占挪用專項資金嚴重；而且支出不按規(guī)定進行明細核算，不分“基本支出”和“項目支出”，為擠占挪用更提供便利；部分行政單位不按規(guī)定核算相關資產(chǎn)收益，把部分資產(chǎn)及對應的出租收入放在自收自支的二級單位賬上核算，出租收入也未及時上繳財政。

（二）財務管理相關制度執(zhí)行不到位

1、預算編制“零基預算”不夠徹底。實行部門預算改革，要求徹底摒棄基數(shù)觀念，在編制預算時一切從零編起。但目前“基數(shù)加增長”的觀念仍根深蒂固。雖然在預算編制上各部門已是按照“零基預算”的方法編制預算，但在確定部門支出總額時基本上仍是以“基數(shù)加增長”的方式來確定的。從基本支出預算來看，是根據(jù)部門的人員編制、細化的標準定額逐一核定的，因此基本支出預算總體上是按照“零基預算”的方法編制的。但在編制項目支出預算時，基本上是在上年基數(shù)的基礎上只增不減。結果是，一方面加劇了資金供求矛盾，另一方面固化了財政資金在部門之間的分配格局，使一些一般性項目支出的資金規(guī)模不斷擴大。現(xiàn)在各個部門都強調(diào)各自部門的重要性，都強調(diào)只能增、不能減，開展一項工作就設立一個專項資金，幾乎每個處室都管著多個專項資金，專項資金越設越多，老的項目不取消，新的項目又增加，使得一些隨著形勢變化需要重點支持的社會事業(yè)得不到經(jīng)費保障，制約了經(jīng)濟結構的調(diào)整和社會事業(yè)的發(fā)展，不利于財政支出結構的優(yōu)化。

2、未嚴格按預算批復使用資金。在預算執(zhí)行過程中變更預算安排的資金渠道。在預算執(zhí)行時，部分單位認為只要是已批復到零余額賬戶資金就可以任意列支，報送用款計劃和資金支付時不管內(nèi)容是否正確明晰，預算科目和經(jīng)濟科目使用隨意，造成擠占挪用項目資金、混用專項經(jīng)費指標、違規(guī)使用零余額賬戶資金等，影響了國庫集中支付系統(tǒng)和預算單位賬務的銜接，預算單位賬表記錄不能正確反映預算執(zhí)行結果。

3、國庫集中支付制度執(zhí)行不到位。國庫集中支付改革是在不改變預算單位資金使用權、預算執(zhí)行主體地位和會計核算主體地位的“三不變原則”下，對財政資金支付機制的根本性改革，同時也是對財政部門權力運行的有效約束。但一些預算單位認為國庫集中支付方式下，財政資金都集中在財政部門，財政資金的使用權管理權都收歸財政部門，預算單位只是執(zhí)行財政部門的規(guī)定，所有的收入、支出財政部門都有記錄，單位只要記清花了哪些錢，沒花哪些錢就行。有些單位甚至存在僥幸心理，認為授權支付時只要通過財政系統(tǒng)支付的資金，即使存在未按預算執(zhí)行挪用指標現(xiàn)象，也是財政已默認指標混用行為。

4、預算單位公務卡制度改革推進緩慢。作為公務人員日常公務支出和財務報銷的信用卡，公務卡的基本功能與一般信用卡并無不同，但因為“消費留痕”，每一筆公務消費記錄都可以被查詢到，可以證實是否真實交易，公務卡一推出就被社會輿論稱為“反腐利器”，政府也有意推廣公務卡從源頭上防腐。而縱觀2007年推行公務卡至今，盡管覆蓋面與發(fā)卡量都已具備相當規(guī)模，但使用公務卡結算的并不多，結算比例也不高。在實際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，行政事業(yè)單位公務借款、公務支出報銷時存在大量往個人借記卡轉(zhuǎn)款現(xiàn)象。即使部分使用公務卡消費，報銷時也未按規(guī)定的還款方式執(zhí)行，未比對消費交易憑條信息，未通過指定的還款賬戶統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)資金。公務卡推行遇阻不能歸因于公務卡本身，而是因為相較于可“渾水摸魚”的現(xiàn)金結算，用公務卡透明度高，每筆支出都有據(jù)可查，堵了現(xiàn)金結算的漏洞，沒有了灰色地帶，觸動了部分人的既得利益，才是造成公務卡成“休眠卡”的根源。公務卡制度改革推進緩慢導致財政資金支出特別是三公經(jīng)費缺乏監(jiān)管。

（三）相關機制不健全，財經(jīng)法規(guī)存缺口

1、預算編制與決算系統(tǒng)無銜接，預算執(zhí)行績效管理機制不健全。首先分類設置存差異，部門決算要求支出細化到目級經(jīng)濟科目且要求明確具體支出內(nèi)容，而預算指標細化程度達不到?jīng)Q算要求。其次決算報表的設置中，預算執(zhí)行情況得不到體現(xiàn)。從財政部門、單位主管部門以及基層預算單位來說，編報決算報表，都希望真實地了解單位的預算執(zhí)行情況，以此提高國家和單位的預算管理水平，推動國家財政資金管理體制改革。但是，目前的決算報表中，沒有相應的預決算對比的表頁設置，無法反映預算單位的預算執(zhí)行情況。

2、國庫集中支付系統(tǒng)的動態(tài)監(jiān)控不完善。違規(guī)使用零余額賬戶及“專項不專”等問題暴露出國庫集中支付系統(tǒng)的動態(tài)監(jiān)控不完善，授權支付監(jiān)管不嚴。如醫(yī)保、公積金的繳納，對應的收款單位一般都是固定的，即社會醫(yī)療保險管理中心和直機關住房資金管理中心，從表6可看出，某單位2008-2012年度預算科目中行政單位醫(yī)療和住房公積金授權支付額度合計金額1334.64萬元，而2008-2012年通過零余額賬戶支付給醫(yī)療、住房公積金單位的金額合計1866.88萬元，國庫集中支付系統(tǒng)在超對應額度支付時無任何預警提示。專項指標混用亦如此，從財政授權支付單上就能看出的明顯不一致，支付系統(tǒng)卻均能通過，無任何關聯(lián)預警提示。所以，對于目前國庫集中支付中的授權支付，人力無法做到一一核對，系統(tǒng)也無把關程序，形成了授權支付的監(jiān)管漏洞。

（四）缺乏第三方預算評審機制，財政監(jiān)督不到位

1、缺乏第三方預算評審機制。現(xiàn)實中，預算編制管理工作存在許多弊端，預算編制過程缺乏外部監(jiān)督。財政部門面對單位申報的大量項目，只能根據(jù)財力狀況和單位履行職能所需，按照輕重緩急進行審核，審核結果與實際脫節(jié)。由于缺少第三方評價機制，預算編制成了部門和財政之間的博弈，預算編制不透明，客觀上形成預算編制“閉環(huán)現(xiàn)象”；績效預算理念未真正建立。在預算編制過程中，部門“重分配輕管理、重使用輕效益”的現(xiàn)象仍然存在，由于對單位申報項目的科學性、必要性未作充分論證，造成部分項目預算執(zhí)行進度慢、甚至難以執(zhí)行，資金使用效益得不到充分發(fā)揮。“哪筆錢該給，哪筆錢不該給，該給多少”這些循環(huán)往復的“分蛋糕”問題，始終讓財政部門和各相關單位之間難以達成共識。

2、財政監(jiān)督不到位。首先部門預算監(jiān)督機制不完善。《預算法》構建了人大、財政、審計等多層次的預算監(jiān)督體系，財政部門和審計機關負有對本級各部門及其所屬單位預算執(zhí)行監(jiān)督檢查和審計監(jiān)督職責。但財政部門對部門預算執(zhí)行的監(jiān)督檢查，應該是對部門預算執(zhí)行過程中進行的同步性跟蹤監(jiān)察督導，審計部門則是對部門預算執(zhí)行過程結果的審核，兩者應各有側(cè)重、相互銜接。目前的突出問題是財政部門對預算執(zhí)行的監(jiān)督機制不健全，監(jiān)督檢查也多在事后進行，容易與審計監(jiān)督發(fā)生重疊，致使財政資金使用過程的同步監(jiān)督嚴重缺位，對部門預算執(zhí)行中出現(xiàn)的問題不能及時發(fā)現(xiàn)和糾正，從而不利于完善部門預算編制。其次財政監(jiān)督滯后于部門預算管理。目前財政部門實施財政監(jiān)督檢查，從過程節(jié)點來看，側(cè)重于事后檢查，而事前審核、事中監(jiān)控相對弱化；從監(jiān)督范圍來看，注重個別專項資金檢查，對各部門預算執(zhí)行情況監(jiān)督嚴重缺位，存在監(jiān)督盲點；從監(jiān)督方式、手段來看，主要采取集中性、突擊性專項檢查方式。通過賬簿賬表查找問題，檢查方式過于單一。在目前這種情況下，財政監(jiān)督與財政管理脫節(jié)，財政部門無法對各部門預算運行情況進行同步監(jiān)察督導，監(jiān)督檢查缺乏及時性和有效性。最后財政監(jiān)督力量和方式與財政監(jiān)督職能不匹配。按照財政部門內(nèi)部職責分工，各業(yè)務處室和監(jiān)督檢查處室都負有監(jiān)督職責，但從實際情況來看，各業(yè)務處室在人力、時間上都難以做到經(jīng)常深入部門進行監(jiān)督檢查。監(jiān)督處室限于人力且遠離監(jiān)督對象，工作精力多用于組織系統(tǒng)性專項檢查或財政部統(tǒng)一組織的各項檢查，也難以對各部門、各單位預算編制和執(zhí)行實施經(jīng)常性監(jiān)督。審計作為事后監(jiān)督，即使查出問題，生米已做成熟飯，資金損失往往難以挽回。

三、加強行政事業(yè)單位預算編制及執(zhí)行的意見和建議

（一）加強會計管理工作，夯實會計工作基礎

1、加強相關會計制度的宣傳、貫徹和落實工作。通過宣傳，積極推進《會計法》、2012年財政部令第71號《行政單位財務規(guī)則》（2013年1月起施行）、2013年財政部財庫〔2013〕218號《行政單位會計制度》（2014年1月起施行）等的貫徹和落實，提高社會對會計工作的認識和重視，增強會計工作的法治意識，自覺維護會計工作秩序。特別是要提高單位領導對會計工作的認識和重視，為會計工作提供有力的組織保障。

2、進一步強化和優(yōu)化會計人員培訓、考核工作。開展有針對性的多層次的培訓，特別關注新準則、新制度的相關變化及要求，注重因材施教，注重教材的選擇，同時必須加強對培訓結果的考核，確保教有所成，學有所得，提高會計人員的整體素質(zhì)。

3、制定內(nèi)部控制制度，強化內(nèi)部控制管理。根據(jù)2012年財政部財會〔2012〕21號《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（2014年1月起施行）的精神。制定單位層面及業(yè)務層面（預算業(yè)務、收入業(yè)務、政府采購業(yè)務、資產(chǎn)控制、建設項目、合同控制等）相關內(nèi)部控制制度，不斷規(guī)范內(nèi)部控制，提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，加強廉政風險防控機制建設。

4、依托財政信息化建設有效地推進會計電算化工作。在財政業(yè)務一體化大平臺上搭建統(tǒng)一的預算單位收支、核算平臺，各單位使用統(tǒng)一的軟件進行資金支付、會計核算及報表生成工作，財政和預算單位使用統(tǒng)一的軟件，利用平臺將國庫集中支付系統(tǒng)和預算單位賬務核算系統(tǒng)有機對接，一方面規(guī)范預算單位的會計核算，另一方面加強對財政資金的有效監(jiān)管。

（二）強化預算主體意識，確保各項制度執(zhí)行到位

1、實行規(guī)范的“零基預算”。財政部門在審核部門預算時，要嚴格按“零基預算”要求進行審核。一是財政部門要完善基礎信息庫管理，核實財政供給范圍，動態(tài)監(jiān)控各部門機構和人員信息，對屬于個人的支出，按政策、標準逐人核定。二是健全定員、定額指標體系，分類制定部門經(jīng)費開支標準，使每一項開支的核定做到有依據(jù)、有標準。三是完善專項支出項目庫，根據(jù)財政和部門發(fā)展規(guī)劃，編制三到五年中長期項目備選計劃；根據(jù)可預見的經(jīng)濟、政策、管理因素變化情況及綜合財力增長情況，編制項目支出預算。對于部門不按規(guī)定建立人員信息庫和專項支出項目庫的，對沒有進入專項支出項目庫的項目，財政一律不予安排項目經(jīng)費。實行“零基預算”，重點是項目支出預算。財政部門在審核時要以“零”為起點，重新逐項核實，不受過去項目安排的約束。要結合預算執(zhí)行的監(jiān)督、決算批復等工作強化項目支出預算的審核。四是加強結余資金管理。各部門上年的結余資金要在下一年度的部門預算中如實反映，與下一年度的部門預算資金統(tǒng)籌安排使用，不能一方面有大量的結余資金，另一方面又要財政給予安排同樣性質(zhì)的資金。

2、全面推進公務卡制度改革。一是全面推進預算單位公務卡改革。針對個別單位公務卡使用率低、刷卡量少的情況，及時召開部分省直及市直預算單位財務負責人座談會，進一步明確改革要求，幫助其解決使用中遇到的疑問和困難，提高其用卡積極性。二是制定和完善單位公務卡結算的財務管理辦法及報銷管理細則，明確執(zhí)行公務卡強制結算目錄和加強現(xiàn)金使用管理的具體措施。規(guī)范使用，嚴格落實，凡屬強制結算目錄明確的支出項目，應按規(guī)定使用公務卡結算，不再使用現(xiàn)金及轉(zhuǎn)個人卡結算。三是加強財政預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控，控制現(xiàn)金提取量。在深入推進全省公務卡改革的同時，充分利用預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，規(guī)范財政資金安全有效使用，控制現(xiàn)金提取量，鼓勵預算單位使用公務卡進行公務消費。四是加強溝通協(xié)調(diào)，建立改革聯(lián)動機制。積極與預算單位主管部門、公務卡代理銀行、軟件公司進行溝通協(xié)調(diào)，加強相互協(xié)作，全方位保障公務卡系統(tǒng)的暢通運行，方便預算單位使用管理。五是建立公務卡使用情況月報制度。為動態(tài)掌握全省改革情況，應積極推動建立公務卡使用情況每月報表制度，隨時掌握省直、市縣各預算單位公務卡開卡和刷卡消費情況，督促使用率較低的地區(qū)和單位加快改革進度。

（三）健全相關財政法規(guī)，加強財政資金管理

1、加強預算編制與決算系統(tǒng)的銜接，推進預算執(zhí)行績效管理。一是加強預算編制與決算系統(tǒng)的銜接。在預算和決算分類設置上力求一致；決算報表系統(tǒng)引入預算數(shù)字的填列，以便對比預決算執(zhí)行情況，力爭形成以預算為源頭、預算執(zhí)行為重點、決算為反饋的閉環(huán)控制管理鏈。二是建立專項項目資金績效評價分析制度，有效開展績效評價。首先將項目投入產(chǎn)出的匹配性作為重要內(nèi)容，從成本效益角度分析財政支出是否合理，初步建立“預算編制有目標，預算執(zhí)行有監(jiān)控，預算完成有評價，評價結果有應用”的績效管理機制，樹立“用錢必問效，無效要問責”的理念。其次將績效運行跟蹤監(jiān)控管理納入日常預算執(zhí)行管理工作，重點監(jiān)控是否符合預算批復時確定的績效目標、是否完善了專項資金管理辦法等。定期采集并匯總分析績效運行信息，對偏離原定績效目標的，及時糾正，情況嚴重的，暫緩或停止項目的執(zhí)行。三是重點關注結果應用，構建良性循環(huán)。首先當年績效評價結果和重點評價情況應在預算編制、政策評價、支出管理等環(huán)節(jié)進行應用，做到既做“加法”，又做“減法”。對于評價較好的項目，結合發(fā)展需要在下一年度預算安排時建議適當增加項目資金；對于評價一般的項目，不再增加預算安排，并根據(jù)實際情況調(diào)整項目。其次把評價結果作為以后年度安排項目經(jīng)費預算的參考依據(jù)。對績效明顯的，節(jié)約資金的單位給予適當獎勵，對擠占挪用專項項目資金或達不到績效要求的，給予相應處罰。再次將評價結果應用上升到政策評價層面。針對績效評價反映出來的問題，進一步完善資金管理、項目管理，充分發(fā)揮評價結果的乘數(shù)效應。通過樹立結果應用導向，使績效評價不再流于形式，同時通過結果應用推進績效管理，構建預算編制、預算執(zhí)行、績效管理、財政監(jiān)督互相借力的良性循環(huán)。

2、加強國庫集中收付系統(tǒng)動態(tài)監(jiān)管。一是針對違規(guī)使用零余額賬戶變相轉(zhuǎn)移財政資金及擠占挪用專項資金現(xiàn)象，在支付系統(tǒng)設置關聯(lián)預警模式，相關支付單位超過相關聯(lián)項目授權支付額度時系統(tǒng)給予預警提示，財政部門人員再根據(jù)預警提示審核授權支付的單據(jù)，避免變相轉(zhuǎn)移資金脫離財政監(jiān)管及擠占挪用專項資金影響資金使用效益。二是完善國庫集中收付的監(jiān)督機制。應該對國庫收支各個環(huán)節(jié)實行全方位的監(jiān)督，建立財政全過程監(jiān)督體系，初步實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督、立法機關監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督的監(jiān)督格局。三是逐步縮減授權支付范圍和比重，積極推行公務卡制度。逐步擴大財政直接支付的范圍，形成以財政直接支付為主，授權支付為輔的支付格局。四是強化授權支付監(jiān)管預警，完善集中支付動態(tài)監(jiān)控預警，加強對單位授權支付相關信息的甄別把關，對單位授權支付跟蹤審查，及時制止和糾正違規(guī)行為發(fā)生。一方面，促進預算單位提高會計信息質(zhì)量；另一方面，積極構建單位授權支付評價機制，將評價結果納入財政決算內(nèi)容，聯(lián)掛當年預算考核情況作為下年度編制該單位部門預算方案的重要參考指標。此外，考慮到單位必須保留一定數(shù)額備用現(xiàn)金的實際，可以采取公務卡的方式加以解決。

（四）引入第三方預算評審機制，強化財政監(jiān)督

1、引入第三方預算評審機制。為推進科學化、精細化管理，打造陽光財政，引入“第三方”評審機制，對單位申報項目進行公開評審的“開門預算”模式值得推廣。一是引入第三方的專家評審機制。讓人大代表、政協(xié)委員、基層代表及專家參與預算的分析和評判，從法規(guī)政策因素、經(jīng)濟社會效益、可執(zhí)行條件、可持續(xù)發(fā)展、經(jīng)費預算等方面進行公開評審，讓財政預算編制過程成為公開、民主、溝通的過程，從而保證預算結果更加科學、合理，進一步健全“公平、透明、規(guī)范、高效”的財政預算管理機制。公眾對財政資金分配的知情權與參與權在最大限度內(nèi)也得到了保障。開門預算的做法，將改變以往預算項目申報隨意性大、時間長、效率低的狀況，還緩解了預算部門同財政部門在資金分配過程中的矛盾。二是在單位“要錢”和財政“給錢”過程中加上了監(jiān)督環(huán)節(jié)，從而讓每一筆財政預算暴露在陽光下，這也將引起財政預算編制實質(zhì)性的變革。通過公開評審，財政部門參考專家評審意見，科學合理編制預算，代替了過去部門閉門報預算、財政閉門砍預算的博弈，引導部門將預算編制工作的重心從“編”項目向項目前期調(diào)研論證轉(zhuǎn)移，從重投入向重產(chǎn)出、重績效轉(zhuǎn)變，使更多的資金投向城鄉(xiāng)建設、經(jīng)濟發(fā)展和保障民生，以績效結果為導向的預算資金分配模式逐步建立。三是完善相關措施確保評審的客觀、全面、精準、公平公正。首先應科學組建預算評審專家?guī)欤晟茖＜以u審機制。堅持廣泛性和專業(yè)性相結合原則，對專家?guī)爝M行充實完善，專家組成員向基層工作者傾斜，組建各專業(yè)領域的預算評審專家?guī)臁Ｆ浯渭訌娫u審人員業(yè)務培訓，對參評人員適時進行“上崗”前財政預算政策專門培訓，包括項目評審原則、內(nèi)容、依據(jù)、程序以及評審紀律培訓，提升評審工作水平和質(zhì)量。再次根據(jù)部門職能實行分類評審，將預算單位按職能劃分為經(jīng)濟發(fā)展、城市建設、公共服務、社會管理、政務運行、群團組織等類別，提升評審效率和評審工作針對性。最后規(guī)范公開評審程序，邀請紀委監(jiān)察全程監(jiān)督，保證預算評審工作公平、公正。更進一步來說，參與政府預算編制不能僅限于人大代表，還應讓普通公民參與進來。

各地財政部門不同程度均在推進預算評審機制。例如2010年9月，北京市財政局主導開展的公共預算“事前績效評估”開始試點，初步形成了以項目的必要性、可行性、績效目標、預算和資金風險為主體的評估體系。為了使事前績效評估更加專業(yè)化、科學化，2013年10月，北京市財政局又從43個項目中選擇9個項目進行試點，對評估的方式和內(nèi)容進行了新的探索，實施預評估和正式評估兩個環(huán)節(jié)，從項目的相關性、預期績效的可實現(xiàn)性、實施方案的有效性、預期績效的可持續(xù)性和資金投入的可行性及風險五個方面進行評估，使得評估更加貼近預算績效管理，更加符合財政資金使用的規(guī)律，并做到與事中績效監(jiān)督和事后績效評價有效銜接，形成全過程預算績效管理的閉環(huán)機制。

2、強化財政監(jiān)督。完善部門間聯(lián)動機制，強化財政事前、事中、事后監(jiān)督，規(guī)范預算管理。將部門預算與監(jiān)督管理有機結合，必須建立日常監(jiān)督聯(lián)動機制，完善財政部門內(nèi)部制衡

機制，將財政監(jiān)督融入部門預算的全過程，強化財政事前、事中、事后監(jiān)督，重大決策由主管業(yè)務部門和內(nèi)部監(jiān)督管理部門會審會簽。以內(nèi)部監(jiān)督制衡機制監(jiān)督各項財政政策在預算編制和執(zhí)行過程中的貫徹、落實情況，各項財政資金在運行和管理過程中的指標下達、資金撥付等情況，以進一步規(guī)范部門預算管理。一是建立財政內(nèi)部業(yè)務管理機構日常管理監(jiān)督考評制度，充分發(fā)揮各業(yè)務處室的監(jiān)督職能，強化財政事前監(jiān)督，規(guī)范預算編制。將財政部門內(nèi)部各業(yè)務機構日常監(jiān)督計劃制定情況、落實情況以及專職監(jiān)督機構安排的專項檢查完成情況等納入財政部門年度工作考評，發(fā)揮財政機關內(nèi)部各業(yè)務機構事前監(jiān)督的職能。在編制預算時，各業(yè)務處室對各部門報來的預算應逐一審核，對不合理、不規(guī)范的預算支出不納入預算編制;對有些預算支出應根據(jù)實際測算額編制預算，不能僅按預算單位上報的口徑來編制；對有些預算項目支出，應通過投資評審中心審核明確該項目支出額度是否合理，這樣既能依法理財，實事求是地編制綜合預算，又加強了財政事前監(jiān)督力度。二是加強預算執(zhí)行中的跟蹤監(jiān)控，確保財政資金的安全、高效運轉(zhuǎn)。首先財政預算執(zhí)行部門要加強事中監(jiān)控，避免出現(xiàn)預算執(zhí)行錯誤。主要是對國庫支付環(huán)節(jié)進行監(jiān)督，制定科學合理的財政資金支付審核監(jiān)督制度，明確監(jiān)督審核的權限和職責。其次專設財政監(jiān)督機構借財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型之契機，監(jiān)督檢查往事中監(jiān)控轉(zhuǎn)移。對各監(jiān)督處室開放信息系統(tǒng)權限，包括預算管理信息系統(tǒng)及支付管理信息系統(tǒng)，對預算單位的資金支付進行實時監(jiān)控，隨時抽查部分預算單位一般行政管理費及具有特定用途或重大項目資金的支付，確保財政資金支出的合理性、安全性和使用效益。三是調(diào)整和完善事后監(jiān)督機制，提高財政資金使用效益。事后監(jiān)督要突出抓難點、抓熱點、抓績效、促整改。定期對國庫支付系統(tǒng)的預算執(zhí)行情況、資金撥付程序、資金撥付到位率等業(yè)務流程進行全面檢查，查補漏洞，彌補缺失，確保財政內(nèi)部管理的規(guī)范、高效。同時，會同業(yè)務管理機構定期對預算單位的資金到位率、到位時間和使用情況進行檢查，對專項資金進行跟蹤問效監(jiān)督。

（作者單位：河南省財政廳監(jiān)督檢查一處）

1．熊耀獻、陸向華．2012．廣西推進部門預算編制與財政監(jiān)督有機結合的研究[J]．經(jīng)濟研究參考，23。

2．潘鐸印．2014．預算評審，不妨引入第三方評價機制[N]．求是理論網(wǎng)。

（本欄目責任編輯：王光俊）