當前我國政府機關公文效力保障的對策研究

趙紅云

【摘 要】公文作為政府管理的重要手段，關系國計民生、關系到黨和政府的形象。公文的高效源自負責的政府。規范公文的制發有利于政府工作效率的提高，有利于依法行政，維護社會的穩定和經濟發展，有助于公共事務管理和公共政策在社會發展中的高效推行，有利于密切黨群關系、干群關系。公文效力的保障有兩個基本的方向。一是“優化”，即促使公文正效力發揮的更加準確和完善；二是“抑制”，即避免公文副作用的發生。要采取具體措施保障公文發揮積極的效力，如推動行政公文立法、倡導政府公文誠信、規范公文制發備案、避免公文的負效力、提高公民公文意識、健全電子公文平臺建設等。

【關鍵詞】政府機關 行政公文 效力保障

中圖分類號： D630 文獻標識碼：A文章編號：1672-3791（2015）01（b）0000-00

1依法行政，推動行政公文的立法工作

推動行政公文立法是公文效力保障的根本保證。在法制不健全的年代，公文起著非常重要的作用，是政府管理行政事務和社會事務的最主要依據，不僅數量大而且涉及范圍廣。目前，社會主義市場經濟法律體系基本健全、各項法律制度正在逐步完善。公文雖然從本質上不具有法的強制性，但它對政府機關的行政管理工作具有規范性、引導性和指導性作用，并且這一作用在短時期內很難取消，因此，非常有必要從立法的角度對公文的制定和審查進行規范，用法律制度促進公文效力的保障。

要充分發揮公文在管理中的重要作用，最好為公文立法。鄭崇田先生在《公文管理亟待立法》認為“公文改革已是歷史之必然”、“公文管理發展的趨勢是立法，爭取及早立法――《中國公文法》，統一全國有關公文的規定”。公文在政府管理行政事務和社會事務起著相當重要的作用，稍有差錯就會引發嚴重后果。從立法制度建設上規范和提高公文質量是根本。要實現公文效力的保障，還必須提高公文質量，把提高公文質量放在制度規范、組織起草和審查工作的首要地位。要從思想上牢固樹立起草公文和審查公文就是依法行政的觀念。

2依法行文，倡導政府公文的誠信意識

倡導政府公文誠信是公文效力保障的前提條件。公文是政府機關履行行政管理職能的一種重要載體和方式， 傳達著政府的聲音，彰顯法制社會的公開、公平與公正特性。政府誠信，公文的制定科學規范、符合實際，就能給公眾帶來利益，就能夠提高政府依法行政的能力。但是，公文的制定若不能做到科學規范、也不符合實際，就會引起非議，損害群眾利益，導致政府誠信力的降低。現實中發生了許多因公文失去誠信的案例，雖然有新聞媒體的介入，有上級機關的查處，這些違規、違法的公文雖然最終被糾正，但是這些公文引發了一系列矛盾，造成了難以控制的后果，大大降低了當地政府的誠信形象，一定要引以為戒。

對行政機關公文的合法性審查以前實行的是事后備案制，即文件頒發實施后再交給政府所屬的法制部門備案。由于沒有具體明確審查職責，加上監督手段虛置，導致某些公文在出臺過程中，喪失了應有的法定的原則立場，成為了一些部門和領導謀私的工具。對此，要采取相關的措施：要加大對公文備案審查法規宣傳力度；要從源頭抓起，有效監督權力，提高政府公文的誠信意識；要加強追究和問責力度，對于違法違紀，造成不良社會影響的公文，追究主要負責人的責任。如此，才能使公文規范、嚴肅和公正，從而進一步提升政府的誠信形象。

3統一標準，規范公文制發、備案等制度

公文制發要規范。公文制發要遵循依法行文、實事求是、精簡高效、全面優化、安全保密、集中統一的原則。制發公文必須符合黨的方針政策和國家法律法規，切實維護人民群眾的根本利益。堅持依法辦文，深入調查研究，聽取各方面意見，努力提高公文的針對性、可操作性。工作人員要嚴格執行公文處理規定，正確處理行文關系，遵循行文規則，規范公文格式，加強辦文審核和質量把關。制定公文，主辦部門必須廣泛征求相關部門和基層的意見，通過法規部門的審核，經集體研究審定后才能制發。建立公文處理責任追究制度。對不按程序制發公文的要追究相關責任，對有嚴重錯誤的公文，要作退文處理并進行通報批評。

公文要加強備案、監督和清理。要加強公文的備案審查，加強公文的監督管理，構建一個科學、合理、規范的公文體系，這是維護法制統一、確保政令暢通的重要內容，也是推進依法行政、建設法治政府的必然要求。要依靠法制部門加強對公文的監督，從源頭上堵住違法、不當的公文。要加強對公文的清理，重點是撤銷過期公文。要對政府公文及時進行清理，凡過期、失效、失去政策性和延續性的文件均應終止執行，清零作廢。還要建立公文的長效清理機制，把行政公文納入統一的數據庫，供各機關單位和廣大市民查閱、監督。

4實事求是，有效避免公文產生副作用

公文專家常崇宜先生提出“秘書寫公文，一定應懂得和減少所寫公文可能發生的副作用”，即從其負面進行研究。（清人）李漁有認為：“立一法，即生一弊。法者，弊之所從始也。”制發主體等級越高危害越大，制發單位越多越不利于監管，公文內容越模糊越不利操作，公文內容越空洞越降低效力，公文越不合實際越容易失效。所以必須制定法律法規，使行政有法可依，使公文副作用降低到最低限度。

各政府機關在公務活動中要以人為本，想群眾所想，為群眾謀利益，方便辦事、規范合理辦事。政府公文制發部門要警惕公文副作用，多研究、多調查、多深入基層。要審查“紅頭文件”的合法性，對于其制定的主體、權限、程序和法律依據進行全面而嚴格的審查，避免其與國家法律相抵觸的部門，還要審查“紅頭文件”的合理性，確保其符合中央、地方與部門的實際情況，與其他公文相互協調無沖突，措施合理適度，能夠促進地方經濟社會發展，要避免急功近利、竭澤而漁。

公文的出臺，離不開政府的決策。要加強政府自身建設，建立責權一致的決策機制，促進行政決策科學化、規范化、合理化。政府的決策要遵循程序，即：發現問題→調查研究→資料與信息收集→擬定各種可行的備選方案→對各種備選方案進行可行性評價→提交相關會議研究決定→組織力量實施決策→反饋信息。權力過分集中容易誘發腐敗。在政府決策過程中，存在著非程序化甚至是違法的決策，誰權大誰說了算，誰的官大誰說了算的現象經常出現。這就要求必須解決權力過分集中的問題，要改革行政管理體制，使權力得到合理的劃分。

要謹防“偽公文”和“假公文”。社會生活中，充滿著形形色色真真假假魚目混珠的現象，商品有假冒偽劣明星有替身模仿，手機有山寨版，公文也有“偽公文”和“假公文”。這也是避免公文負效力的重點之一。近些年來，公文造假現象開始泛濫，有日趨嚴重的趨勢。

5加強宣傳，不斷提高公民的公文意識

提高公民公文意識是公文效力保障的必要措施。公民的公文意識，是公民對公文從了解到透徹理解的過程，是對公文的制發、管理、實施等一系列環節自發自覺監督的過程，是公民對政府依法行政前提下依法行文的貫徹和執行。

首先是公民的參與意識。要做好公文的普及教育，尤其要讓普通公民了解公文，不再認為公文神秘。公眾雖不能直接參與文件的制作，但至少可以了解公文的內容及執行情況。了解后談提高，要加強公文相關知識的宣傳，形式可以多樣，展板宣傳、集中展覽、召開聽證會等都是很好的辦法，目的是提高公民的公文參與意識。

其次是公民的監督意識。“麻雀雖小，五臟俱全”。公文雖小，卻關乎國計民生。公文可以用于維護公民的切身利益，從而使公民自覺監督文件執行。如此，也可使政府公文始終受到監督，避免出現公文負效力。強化公民對政府公文的監督，可以推動政府依法行政的規范化、法制化運行。

第三是公民的決策意識。公民有參政議政的權利，公文的出臺應當傾聽社會各界的聲音。公文決策和出臺涉及人民群眾利益的重大事項，必須實行公示和聽證制度，這是當前公民參與科學民主決策的重要制度。但是，雖然很多地方的重大決策已經采用了公示、聽證的方法，但多流于形式，并沒有使公民真正參與決策。

第四是公民的信息意識。隨著信息化建設的迅速發展，對外，各級政府均建立了自己的政務網頁，對內，建立健全了電子政務系統，且逐步成為機關公文處理的平臺，公文的起草、審核、簽署、發布以及收文的辦理等都將在電子政務系統中運行。公民要充分發揮和利用信息及網絡技術手段，了解政府公文的內容，了解公文的制發、管理和執行情況，通過“市長信箱”、“市長熱線”、“公眾論壇”等渠道和途徑，提出批評和改進意見，監督政府依法行政。

6科技助力，健全電子公文信息平臺

健全電子公文平臺是公文效力保障的有效途徑。隨著電子政務應用范圍的擴展，電子公文的寫作也將勢在必行。電子公文就是指在電腦網絡中寫作、存儲、傳播和閱讀的法定公文。各級政府都建立了自己的網頁，實行政務公開。各種政治活動、政策法規，都可以在網絡上查到詳細的信息。隨著各級政府機構信息化建設的迅速發展，辦公自動化系統將逐步成為機關公文處理的平臺，公文的起草、審核、簽署、發布以及收文的辦理等都將在辦公自動化系統中運行。在電子政務系統中運行的公文是機關職能活動的歷史記錄，必須按照檔案管理的要求歸檔和管理。實現電子公文歸檔的關鍵是在開發辦公自動化系統中將電子公文管理功能嵌入系統中，實現文檔一體化管理，從而加快信息化建設步伐，提高對公文管理的規范化、制度化和科學化水平，提高辦事效率，確保政令暢通。

7結論

公文是政府管理和服務社會的重要方式，規范涉及大量社會成員的權利義務和切身利益，只有保證其自身的健康，才能夠保證社會的健康，促進社會的和諧與穩定。公文是政府行使權力、履行職責的重要手段，對其進行嚴格審查，實際上就是對政府權力進行嚴格監督與制約，這對于促進依法行政具有十分重要的意義。

要建立高效務實的政府，就必須提高公文質量，重視公文效力，即公文在實際公務活動中的效果。但是公文副作用的產生，降低了政府的誠信形象，損害了人民群眾的合法利益，妨礙了社會穩定，造成了一系列嚴重后果。避免公文發生副作用就是保證公文的權威和誠信。

政府行政公文從一定程度上會影響社會和經濟平穩發展。公文效力保障是基于發揮政府依法行政、服務為民的宗旨，通過推動行政公文立法、倡導政府公文誠信、規范公文制發備案、避免公文的負效力、提高公民公文意識、健全電子公文平臺建設等措施開展。

參考文獻：

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