透視公益出版事業監督管理科學化之路

秦　媛

（重慶文理學院，重慶　402160）

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透視公益出版事業監督管理科學化之路

秦媛

（重慶文理學院，重慶402160）

摘要：隨著我國出版業體制改革的不斷發展和深入，對公益出版的探討和研究變得越來越無可回避。在入世的背景下，我國傳媒業進入全面市場化狀態。在這樣的傳媒環境下，要讓公益出版事業穩定有序地運行需要市場規制的引導、監督和約束。本文從公共服務均等性、公共資源共享化以及公共管理合理化三個方面對公益出版事業的監督管理的現狀進行了深入分析，以期尋求到更加合理的監督管理之道。

關鍵詞：公益出版；監督體制；公共服務均等性；公共資源共享化；公共管理合理化

一、引言

公益出版作為我國出版體系的一個重要組成部分，對于實現社會公平，服務社會公共需求起著重要的作用。良好的公益出版體系需要以公益性出版單位為核心的多方主體的共同協作搭建平臺，共同實現公益出版服務的監督功能。打造科學合理的公益出版服務體系需要以服務為導向，以完善制度為重點，以依法行政為方向，同時需要以服務型政府為依托，更需要各級的監督管理來保障。公益性出版單位和營利性出版機構擔負著出版公共產品的生產運營和供給，此為生產運營者。國家職能部門和地方政府是政策法規體系的制定者，通過制定政策法規保障公益性出版的正確方向，引導公益性出版的發展，服務于社會公共需求，也就是公共服務的保障者。因此，公益性出版單位、營利性出版單位、國家職能部門、地方政府、社會大眾等都是公益出版體系的執行者和監督者。公益出版公共服務就是相關部門為特定的人群提供的享受閱讀的公共服務，是公共部門基于社會公共設施或公共資源為特定的社會群體所提供的服務。2012年我國確定了“十二五”公共教育服務國家標準體系，并印發了《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》。對于公益出版的公共服務體系，可以從均等性、共享化、合理化三個方面給予監督和管理，同時提出政策和制度方面的保障。

二、公共服務均等性

我國公共服務均等性問題主要體現在城鄉居民享受公共服務的不均等上，城鄉公共服務均等化是和諧社會建設和統籌城鄉發展的重要組成部分。在黨的十六屆六中全會上，黨中央領導提出了社會公平正義是社會和諧的基本條件，制度是社會公平正義的根本保證，必須加緊建設對保障社會公平正義具有重大作用的制度，保障人民在政治、經濟、文化、社會等方面的權利和利益，引導公民依法行使權利、履行義務。黨中央領導也提出了“逐步實現基本公共服務均等化”的目標。“在傳統的城鄉二元化的體制和結構下，整個國家公共服務體制也是一種城市優先發展的二元體制，農村社會建設服務并服從于城市優先發展戰略。在這樣的體制下，農民難以平等分享社會發展帶來的成果，而過多地承擔了發展的成本的代價。”［1］黨的十七大進一步強調“要加快推進以改善民生為重點的社會建設”，加強社會公共服務體系建設，改善城鄉人民的基本生活，促進社會公平正義、讓人們共同分享發展成果。公益出版公共服務體系的建立是實現城鄉教育公平，提高廣大農民的文化素養，改善農村文化教育環境的重要內容。從這里可以得知，農村公共服務體系的不完善和不健全是公共服務均等性政策建設的重點的切入點，也是公益性出版可以惠及廣大農村民眾的重要保障。

在“十二五”時期，我國將加快建立健全基本公共教育服務國家標準體系。《規劃》首次明確了基本公共服務覆蓋的八大領域，確定了44類80個基本公共服務項目，并提出未來建設的整體目標。到2015年，覆蓋城鄉居民的基本公共服務體系逐步完善，到2020年，城鄉區域間基本公共服務的差距明顯縮小，爭取基本實現基本公共服務均等化。《規劃》按照服務對象、保障標準、支出責任、覆蓋水平等四個方面提出了每一項基本公共服務的國家基本標準，旨在體現公民權利、政府責任和基本公共服務工作目標，以明確基本公共服務在國家層面的管理和技術規范。《規劃》中明確規定了城鄉農村義務教育的具體實施措施，也明確了文化娛樂方面的實施方案，但并沒有明確規定公益出版公共服務體系的具體方案。作為城鄉教育體系的重要組成部分，這里有必要說明一下如何實現公益出版公共服務體系的建設方略。

一是服務對象。公益出版公共服務的對象與義務教育不同，它是一種全民的教育，對廣大愿意接受文化教育的人都適用。針對不同的地區和人群，我們要提供不同的公益圖書，滿足目標人群的不同閱讀需求。在農村，應該出版農林牧副漁、基礎教育、文化生活等方面的圖書，而在城市則可以提供各種圖書。

二是保障標準。在所有的農家書屋和城市公共圖書館里提供的書籍公民都可以免費閱讀，并且還會義務地向農村和城市的家庭發放一些普及常識和法律知識的書籍。

三是支出責任。出資公益出版圖書的錢應由中央和地方的財政部門來擔負，社會各界愛心人士也可以以募捐的形式為公益出版事業獻出自己的一份力量。

四是覆蓋水平。城鄉各個地方的人群，覆蓋率要達到100%。在第三章中我們用實例解讀了城鄉公益出版的發展路徑，并分析了農家書屋以及城市公共圖書館的建設和發展情況。但是由于缺乏相關的政策保證，這些出版公共服務體系的建設始終處于遲緩的狀態，尤其是農家書屋的建設并沒有引起相關部門的高度重視。“農民的民生問題及農村公共服務問題并不是單純的經濟問題，也不僅是農民對及其公共服務的需求，其背后是權利及體制問題。”這里的權利指的是農民享受公共服務均等性的權利和農民對政府以及相關部門的監督權利，而體制則是我國長期以來傳統的城鄉二元體制結構。這些長期遺留的問題亟待解決，也是我國公共服務體系能否實現均等化的關鍵所在，而公益出版服務體系的長期發展需要這些權利的實現和體制的完善。以下是公益出版如何實現均等性的有益探索與思考。

（一）完善公益出版公共服務體系均等性的國家權利監督機制

我國的權利監督實行的是自上而下的領導，通常只能上級對下級進行監督，而下級對上級的監督存在一定的困難。這種縱向監督的體制不僅會導致權利的集中和個別組織的腐敗，更使得民意無法傳達，我國的現代政治文明也無法完善和進步。因此我們提暢一種合理的監督形式——橫向監督，所謂橫向權力監督體制，是指人類歷史上不同國家和社會管理系統內部在對某一層級上的公共權力運行過程實施監督和制約的過程中，使該層級內部最高公共權力中的決策領導權和決策監督權兩權分離、相互獨立，并相應由該層級內部的兩個或幾個不同公共權力組織分別掌握和行使。

在對公益出版公共服務體系的建設上就應該實行橫向監督。民主和自由是我國政治文明的重要基礎，也是人民實現自身權利的重要保障。首先，公益出版的社會管理系統內部在不同的共同權利組織之間應該實行決策領導權和決策監督權的分離。也就是說，由同級公共權利組織來有效地監督和制約同級公共權利組織以實現公益出版公共服務體系的建設事業。這不僅體現了在公共服務建設體系的建設中社會管理系統內部權利的均等性，也能使各項政策公平性和均等化。其次，公益出版事業是以政府為主導、公共財政為支撐、公益性文化單位為骨干的以保障公民基本文化需求為目的的事業。因此為了各項政策能有效實施，各種財政需求能合理滿足，各個文化單位能正常運行，政府、財政部門以及公益文化單位是三種互相監督、相互制約的關系。只有加強政府部門的執行能力、財政部門公益資金的使用監督以及文化單位的績效考評，我們的公益出版事業才能合理而有效地運營起來。

（二）提高公益出版公共服務體系均等性的社會監督機制

我國的監督體系主要分成兩個部分，國家監督和社會監督。社會監督是指各政黨、各社會組織和公民的監督。中國社會監督的主要形式包括各政黨的監督、社會組織的監督以及社會輿論的監督。各政黨的監督主要為執政的共產黨的監督和參政的各民主黨派的監督；社會組織監督是指政協、各協會、婦聯等組織的監督；社會輿論監督是一種非常廣泛的社會監督，是人民群眾通過發表自己的意愿和看法，對國家各方面工作以及社會法律生活所進行的監督。黨的十六大也把發展社會主義民主、建設社會主義政治文明作為全面建設小康社會的重要目標。黨的十七大指出，要完善和制約監督機制，最大程度地實現人民群眾的監督權利。充分實現人民的民主監督權利，可以有效地傳達人民群眾的意志和和利益，可以促進我國監督體系的公平化的有效化，最終更好地實現社會主義政治文明。

三、公共資源共享化

為了順利實現“十五”計劃確定的文化建設目標，針對當前中國文化事業的實際情況和科技發展的水平，我國在全國范圍內實施了“全國文化信息資源共享”工程，它的目的主要是整合包括圖書館、博物館、美術館、藝術院團、研究機構等現有的文化信息資源，形成互聯網上中華文化信息資源的整體優勢。“共享工程”是采用現代信息技術，對文化信息資源進行數字化加工和整合，通過網絡最大限度地為社會公眾享用的文化工程。它開辟了一個不受地域、時空限制的嶄新的文化傳播渠道，這對于迅速扭轉中國廣大中西部地區特別是貧困地區的信息匱乏和經濟、文化落后的狀況將起到顯著的作用。“共享工程”的建設目標是把文化信息資源傳送到城鄉基層文化網點和群眾身邊，要堅持以公益性為主，充分發揮各級文化、財政部門的積極性。中央財政投入重點支持“共享工程”公共項目和國家中心的建設，對地方補助資金要體現向西部地區傾斜的政策。

我國城市公共圖書館發展至今已初具規模，圖書館的現代化水平、網絡化水平、數字化水平已經獲得了極大的提升，各種先進設備的利用越來越滿足市民的需求，城市圖書館真正實現了圖書資源共享的目的。在武漢市，目前已經有16家公共圖書館已實現“講座與展覽”資源共享，市民可就近在市、區圖書館聆聽名家講座，觀看精彩展覽，以市圖書館講座、展覽資源為主體，整合市、區各館的相關資源，武漢市基本實現了“講座與展覽”共享。此外，武漢市還開展了“倡導讀書，建設學習型社會”公益展覽活動，并且在15家公共圖書館進行巡演，受到了廣大人民群眾的熱烈響應，這些活動讓更多的市民共享公共文化服務。北京市公共圖書館建立了“北京市公共圖書館計算機信息服務網絡”。2002年12月26日，網絡正式開通，經過近五年的全力建設，該網絡已經具備一定的規模。通過該項網絡工程建設，全市形成了以首都圖書館為中心館，22個區、縣級圖書館為分中心館，118家街道、鄉鎮級圖書館加入的服務網絡，建立了北京市公共圖書館計算機信息服務網絡管理中心，實現了首都圖書館——區（縣）圖書館——街道、鄉鎮圖書館三級互聯。此外，“北京市公共圖書館計算機信息服務網絡”還開設了“一卡通”服務功能。“一卡通”服務功能包括：聯合檢索、館際互借、網上、電話續借等功能。讀者在任意一個成員館辦理聯合讀者卡——“一卡通”，就等于擁有了所有成員館的服務承諾。這些舉措的運用使北京市民真正實現了圖書資源共享化。

公益圖書共享化并不僅是城市居民的圖書共享化，還包括廣大農村圖書資源的共享。然而，據調查統計，我國農村廣大地區并沒有實現圖書資源的共享化。迄今為此，全國仍有多個縣區沒有圖書館，大部分農家書屋沒有固定的開放時間，大多數為村民有需要時才開放，大多數農家書屋沒有提供專門的場地作為閱覽室；圖書擁有量較少，種類較單一，不能滿足農民不同年齡的閱讀需求；農家書屋的書籍更新速度較慢，不能緊跟社會熱點，信息傳遞的速度相對較慢，信息較閉塞，其農家書屋難以有效、快速地傳遞信息和社會熱點。“農家書屋””是為滿足農民文化需要，在行政村建立、農民自己管理、能提供農民實用的書報刊和音像電子產品等滿足大眾閱讀視聽條件的公益性文化服務設施，只有真正辦好農家書屋才能使廣大農民有書看，才能真正實現城鄉圖書資源的共享化。

四、公共管理合理化

（一）城市公共圖書館

圖書館的首要任務是為廣大人民群眾服務，用專業的技術和先進的管理滿足讀者的閱讀需求，公共圖書館還承擔了為弱勢群體服務的責任。因此，城市公共圖書館管理的創新和變革是緊隨社會發展變化的一項重要任務。國外在圖書館管理方面比較成熟，雖然各種體制錯綜復雜，但是它們大多數都制定了專門的法律，通過明確政府、社會以及法人的關系來對其進行制約和管理。而我國在公共圖書館的管理方面確實存在許多的問題和瓶頸。例如，法制化程度低，目前并沒有出臺相關的法律對公共圖書館的進行管理和制約；政府職能的錯位，很多時候政府部門不能明確自身的權利和義務；公共圖書館內部人員分工不合理，人事體制不明朗；現有的一些體制機制制約了新型管理模式的應用。對此，提出以下一些建議。首先，加強公共圖書館法制化建設，讓國家和地方都有法可依。全國人大應該起草一部專門的具有權威性的公共圖書館管理法律，明確圖書館、政府以及各行業協會的職權、責任和義務。其次，改革公共圖書館內部人事制度，明確主要負責人和職員之間的關系。主要負責人應該明確自身的責任義務，積極調動工作人員的工作情緒和積極性，在從事體制以及單位管理上要有所革新和創造。主要負責人不能獨攬權利，還應該把更多的權利交給具體的人員，而自身更多地擔任一種監督和管理的角色。相關工作人員應明確自己所從事的是一項服務大眾的公益任務，要承擔自身的責任和義務，全心全意為廣大人民的閱讀需求服務。再次，公共圖書館的網絡服務建設。在科技化信息化高速發展的今天，加強圖書館的網絡設施建設無疑是加強與讀者聯系的有效手段。公共圖書館應充分利用網絡技術的力量，大力發展網絡公共圖書館的服務和功能。最后，建設公共圖書館行業管理體系，建立圖書館行業組織協會加強學術研究以及圖書館的統一管理和規定。

（二）農家書屋

“農家書屋”工程是新時期新聞出版工作服務社會主義新農村建設的重要舉措，是保障人民群眾文化權益的一項民心工程，已被國家新聞出版總署列為2008年新聞出版工作一號工程，農家書屋的管理備受社會的高度關注。經過近幾年的探索，農家書屋的管理取得了良好的成效，各種管理制度的實施和應用使農家書屋的管理日趨成熟。在《農家書屋管理制度》中，明確了管理人員的崗位職責、內部管理制度以及農家書屋的借閱制度。新華書店也制定了《新華書店“農家書屋”圖書借閱管理辦法》，說明了新華書店“農家書屋”有服務項目、借閱辦法、歸還辦法等，而且還明確規定“農家書屋”只對家農民讀者開放，其它人員均不能免費借閱。這些規定制度的實施有利于充分滿足農民的閱讀需求。全國各個省、市開始實施“農家書屋”以來的已經取得了不小的進展，但依然存在許多的問題。因此，在農家書屋的管理過程中還應該加強各種制度創新和改革，加強“農家書屋”后續管理，探索建立各種有效的機制體制。

五、結語

傳媒市場化以后，我國的出版產業經歷了由“事業”性質向“企業”性質的轉變，為了適應這種媒介生態環境的改變，我國政府以及相關部門做出了一系列法律政策的探索和制定。從對我國公益出版事業規制建設的研究，可以看出盡管我國出版產業法制體系建設還不夠成熟，存在相當大的局限性。若要進一步完善我國出版產業以及公益出版事業的規制建設，還需要各方作出進一步的努力。首先，在“事業性質、企業性質”的分類體制下，公益性出版單位和經營性出版單位要遵循這種“二元性質，多元運作”的模式，在市場化環境的背景下探索出更加適應公益性出版事業的法制環境。其次，我國監督機關和相關監督人員要分層次有針對性地對我國公

益出版事業進行監督。國家、媒體和社會要各盡其職，共同為公益出版的監督事業探索出一條全新的道路。最后，全國性公益出版聯盟需要實現出版社、文化企業、公益機構以及媒體等多方合作，這一舉措尚處于試行和探索階段，還需要進一步成熟和完善。在全國性公益出版聯盟發展過程中，還可以摸索出其他形式的公益出版組織形式，健全公益出版事業的組織制度。只有加強法律和制度上的完善，才能使公益出版事業發展得越來越科學和合理。

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中圖分類號：G230

文獻標志碼：A

文章編號：1674-8883（2016）10-0274-03