試論我國基層公務(wù)員利益選擇沖突及表現(xiàn)

朱美芬 夏宇涵

摘 要 基層公務(wù)員作為國家行政公職人員，是接觸基層群眾最多的公務(wù)員群體。基層公務(wù)員在行使公共權(quán)力的過程中，公私利益會產(chǎn)生沖突。嚴(yán)重時(shí)會影響社會的穩(wěn)定，致使政府的公信力下降。本文重點(diǎn)探討基層公務(wù)員利益選擇沖突的表現(xiàn)，并提出加強(qiáng)我國基層公務(wù)員思想道德教育的措施。

關(guān)鍵詞 基層公務(wù)員 利益選擇 沖突

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdks.2016.11.071

Abstract Basic level civil servants as the state administrative public officials， is the largest public servants to contact the grassroots groups. In the course of the exercise of public power， the public and private interests will conflict with the public and private interests. Serious impact on social stability， resulting in a decline in the credibility of the government. This paper focuses on the performance of the conflict of interests of the grassroots civil servants， and puts forward the measures to strengthen the ideological and moral education of grass-roots civil servants.

Keywords grass-roots civil servants； interest selection； conflict

國家公務(wù)員，是各國負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理經(jīng)濟(jì)社會秩序和國家公共資源，維護(hù)國家法律規(guī)定貫徹執(zhí)行的公職人員。據(jù)人社部發(fā)布的《2015年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2015年底，我國共有公務(wù)員716.7萬人。①基層公務(wù)員“對縣級單位而言是指依法納入國家行政編制且由財(cái)政經(jīng)費(fèi)供養(yǎng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公職人員，對地廳級以上單位而言則包括縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公職人員。”②基層公務(wù)員占公務(wù)員總數(shù)的60%左右，其中90%是科員和辦事員。

基層公務(wù)員隊(duì)伍的整體思想道德素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，是實(shí)現(xiàn)政府各項(xiàng)指標(biāo)的保證，是人民群眾評價(jià)政府工作能力的指標(biāo)之一。由于基層公務(wù)員生活在基層，他們是國家政策的執(zhí)行者和社會治理的直接參與者，因生活與工作地點(diǎn)，又與自己的社會親朋關(guān)系密切，時(shí)時(shí)產(chǎn)生著感情與利益的糾葛，從而在工作中有較為頻繁的利益選擇沖突。因此，分析基層公務(wù)員利益沖突，加強(qiáng)基層公務(wù)員的思想政治教育，對國家政策的上傳下達(dá)、順利實(shí)現(xiàn)社會治理，具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

1 我國基層公務(wù)員利益選擇沖突的涵義

利益選擇沖突是指公務(wù)員在從事公務(wù)活動時(shí)代表的公共利益與其自身具有的私人利益之間的沖突。主要包括公務(wù)員在履行職務(wù)的過程中涉及到的權(quán)力選擇、社會關(guān)系、個(gè)人的角色和責(zé)任等的物質(zhì)利益選擇沖突，基層公務(wù)員的利益選擇沖突具有多樣性和復(fù)雜性。目前，各類報(bào)刊雜志對利益選擇沖突進(jìn)行了深入的研究，很多研究者認(rèn)為基層公務(wù)員的利益選擇沖突主要是他們的角色沖突，導(dǎo)致很多公務(wù)員違背法律法規(guī)謀取私利。利益選擇沖突是一個(gè)社會大眾普遍需要面對的問題，公職人員在面對的時(shí)候更是難以抉擇。尤其在社會轉(zhuǎn)型期，行政執(zhí)法人員追求物質(zhì)等利益時(shí)候，不可避免地要考慮自己的個(gè)人利益，公共利益與個(gè)人利益就發(fā)生了不可磨合的沖突。

公務(wù)員具有行使公共權(quán)力的職責(zé)，當(dāng)他們出現(xiàn)利益選擇沖突時(shí)，為了自己的利益，容易將手中的權(quán)力用來為自己謀福利，自然而然就會損害到群眾的利益。有學(xué)者認(rèn)為“利益沖突”是公共官員和人民群眾的利益沖突，這些沖突發(fā)生在公共利益下角色混亂的情況下。③“利益沖突”不僅是公職人員的私人利益和公眾利益的沖突，還是機(jī)關(guān)政府權(quán)力的平衡性沖突，不合理的運(yùn)用手里的職權(quán)，就會導(dǎo)致權(quán)力被濫用，損害群眾的利益。公職人員利益選擇沖突是一個(gè)思想上的問題，也是政治上的問題，如何管理好政府就要突破利益的沖突這一矛盾，面對利益糾紛公務(wù)員如何做好價(jià)值評判是衡量其職業(yè)操守的重要指標(biāo)。

2 基層公務(wù)員利益選擇沖突調(diào)查的基本情況

為了解基層公務(wù)員對利益選擇問題的看法，課題組進(jìn)行了問卷調(diào)查，共發(fā)放問卷510份，回收有效問卷500份，回收率98%，其中有針對公務(wù)員的調(diào)查270份，非公職人員調(diào)查230份。

本次共調(diào)查270名基層公務(wù)員，性別與年齡分布為：男性167人（20-35歲為22人，36-45歲42人，46-55歲67人，56-60歲36 人）；女性 103人（20-35歲 14人，36-45歲25人，46-55歲40人，56-60歲24人）。學(xué)歷層次分布情況：被調(diào)查對象中大學(xué)本科學(xué)歷有186人，占調(diào)查對象的68.89%；研究生學(xué)歷有48名，占17.78%；大專學(xué)歷10名，中專以下學(xué)歷26名，分別占調(diào)查對象的3.7%和9.63%。職級分布情況：辦事員134人，占49.63%；科員78人，占28.89%；縣處級正職24人、副職6人，分別占被調(diào)查基層公務(wù)員的8.89%和2.22%。政治面貌情況：中共黨員156名，占57.78%，共青團(tuán)員76名、普通群眾36名，分別占28.15%和13.33%，民主黨派2人，只占0.71%。

對230名非公職人員的問卷調(diào)查，男性156名，女性74人；被調(diào)查者中共青團(tuán)員23人，中共黨員40人，民主黨派1人，群眾166人。學(xué)歷構(gòu)成情況為：高中及以下70人（占比30.43%），中專學(xué)歷47人（占比20.43%），大專學(xué)歷55人（占比23.91%），本科學(xué)歷43人（占比18.70%），研究生以上學(xué)歷15人（占比6.52%）。

在調(diào)查中對非公職人員問及“您平時(shí)生活中和基層公務(wù)員的接觸多嗎？”時(shí)，34人選擇沒有接觸過公務(wù)員，占被調(diào)查者的14.78%；選擇“接觸較少”的有110人，占47.83%； 78人選擇“接觸較多”，占33.91%；8人選擇“接觸很多”，占3.48%。可見，絕大部分被調(diào)查者對基層公務(wù)員的情況比較了解。

對公務(wù)員工作的滿意度，78名受調(diào)查群眾認(rèn)為基層公務(wù)員普遍滿意，占被調(diào)查人數(shù)的33.91%；100人認(rèn)為部分滿意，占43.48%；52人不滿意，占22.61%。調(diào)查結(jié)果顯示，選擇部分滿意和不滿意的占被調(diào)查總?cè)藬?shù)的66.09%，說明基層公務(wù)員的工作還有很多需要改進(jìn)的地方。

3 基層公務(wù)員利益選擇沖突表現(xiàn)

公務(wù)員的利益選擇沖突表現(xiàn)在幾個(gè)不同的沖突內(nèi)容上，涉及基層公務(wù)員的物質(zhì)利益選擇沖突，如何利用權(quán)力選擇的沖突，社會關(guān)系沖突，個(gè)人的角色沖突和責(zé)任沖突，可見，基層公務(wù)員的利益選擇沖突具有多樣性和復(fù)雜性。

第一，物質(zhì)利益沖突。公務(wù)員作為自然人，同樣需要滿足物質(zhì)生活需要。我國基層公務(wù)員的收入水平目前與該群體的滿意度還有一段距離。本次調(diào)查中，在針對不同職級基層公務(wù)員調(diào)查他們對于收入是否合理的看法時(shí)，在接受調(diào)查的處級干部24人中，22名人員認(rèn)為工資是合理的，占被調(diào)查者91.67%，2人認(rèn)為公務(wù)員工資偏低，占總?cè)藬?shù)的8.33%；在接受調(diào)查的鄉(xiāng)科級正職6人，4人認(rèn)為工資合理，2人認(rèn)為工資偏低，分別占調(diào)查總?cè)藬?shù)的66.67%和33.33%；被調(diào)查主任科員8人，只有兩人認(rèn)為工資合理，6人認(rèn)為工資偏低，分別占該群體人數(shù)的25.00%和75.00%；在被調(diào)查的78名科員中，18人認(rèn)為工資合理，占23.08%，54人認(rèn)為工資偏低，占69.23%；在被調(diào)查的134名辦事員中，只有30人認(rèn)為公務(wù)員的工資合理，84人認(rèn)為工資偏低，另有20人認(rèn)為工資偏高。可見，大部分基層公務(wù)員認(rèn)為工資水平?jīng)]有達(dá)到他們的期望。這是基層公務(wù)員存在物質(zhì)利益沖突的一個(gè)很重要的原因。

在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中， 原有的物質(zhì)利益關(guān)系必然會受到影響。基層公務(wù)員因其特殊的職位特點(diǎn)需要調(diào)整各種物質(zhì)利益關(guān)系。調(diào)整基層公務(wù)員的工資水平和福利水平，對于他們愛崗敬業(yè)是可靠的保障。但基層公務(wù)員要樹立正確的人生觀和價(jià)值觀，不能只站在個(gè)人的物質(zhì)利益立場做人做事，要多考慮國家和人民的利益，更不可在物質(zhì)利益的驅(qū)使下做出有悖于公務(wù)員職業(yè)道德的事情。

第二，權(quán)力沖突。權(quán)力沖突是兩種或兩種以上的客觀責(zé)任之間的沖突，如法律規(guī)則、組織中的上下級之間、官員和人民群眾之間的沖突。基層公務(wù)員在工作中不僅要對組織和上級領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，同時(shí)按照法律程序?yàn)槿嗣褶k事。但是在現(xiàn)實(shí)工作中，基層公務(wù)員面對不同的外部權(quán)力要采取哪種行為時(shí)，會產(chǎn)生沖突。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公務(wù)員經(jīng)常會面對有若干個(gè)權(quán)力源的壓力，如果有兩種權(quán)力對他們的要求不同，他們會猶豫不決而無法全部做出正確的選擇，權(quán)力濫用的事情就會相應(yīng)發(fā)生。基層公務(wù)員作為公職人員，或多或少具備一定的政治權(quán)力，權(quán)力是一把雙刃劍，如果運(yùn)用不當(dāng)，權(quán)力的本身正當(dāng)性會遭受損害，公務(wù)員群體在公眾心目中的形象也會被破壞。

第三，社會關(guān)系沖突。在中國，社會關(guān)系是維護(hù)中國社會秩序的基礎(chǔ)，是各階層處理人際關(guān)系的核心。羅素在談?wù)摗爸袊鴨栴}”時(shí)表示：“中國有一種影響深遠(yuǎn)的思想，即高尚的思想道德品質(zhì)比科學(xué)文化知識更加重要”。④中國古代以血緣關(guān)系為紐帶的宗法制就說明中國人比較重視人情，人和人的關(guān)系相比較其他國家更深厚，人倫關(guān)系是中國人處理人際關(guān)系的倫理準(zhǔn)則。公務(wù)員的工作準(zhǔn)則應(yīng)該是國家的政策法規(guī)與誠實(shí)守信的原則，但在實(shí)際工作中，有些公務(wù)員則只以傳統(tǒng)的人際關(guān)系處理習(xí)慣作為自己的工作規(guī)則，往往在工作中優(yōu)先考慮的是，某項(xiàng)決定是不是會影響某些人之間的關(guān)系，其行為會不會有相應(yīng)的利益上或感情上的回報(bào)。這種以人倫為根本的人際關(guān)系基本原則會對基層公務(wù)員正確行為做出干擾，會造成不公平的事情發(fā)生。

就這樣，職業(yè)要求的事本關(guān)系處理規(guī)則與公務(wù)員其利用自己的行政權(quán)力維護(hù)自己社會關(guān)系之間出現(xiàn)了沖突。良好公共秩序的維系受到“人情交往”文化特征的沖擊，非理性的“人情交往”侵蝕著法制民主社會的建設(shè)，導(dǎo)致腐敗的發(fā)生。“禮尚往來”之風(fēng)充斥社會各個(gè)角落，人們處理人際關(guān)系時(shí)把自己的尊嚴(yán)、名譽(yù)、地位進(jìn)行商品交換，人們的感情深度就在不斷弱化。因此，基層公務(wù)員的人際關(guān)系沖突是其利益選擇沖突的重要組成部分。基層公務(wù)員處理的是直接和人民群眾相關(guān)聯(lián)的事務(wù)，如果濫用人情關(guān)系會造成破壞人民公仆形象的后果。

第四，責(zé)任沖突。基層公務(wù)員在服從權(quán)威和道德選擇上會出現(xiàn)困擾，他們的責(zé)任沖突與其職業(yè)道德相關(guān)聯(lián)。在魚和熊掌不可兼得的情況下，大多數(shù)公務(wù)員把“服從上級的絕對領(lǐng)導(dǎo)”作為工作目標(biāo)，認(rèn)為服從就是最大的美德，完成了上級領(lǐng)導(dǎo)布置的工作就是履行了自己的工作職責(zé)。但是，當(dāng)人民群眾利益與上級領(lǐng)導(dǎo)的決策結(jié)果相沖突時(shí)，基層公務(wù)員便沒有了方向。對上級的錯(cuò)誤不敢質(zhì)疑，對群眾的訴求不聞不問。在調(diào)查中問到“當(dāng)您發(fā)現(xiàn)腐敗行為，您是否會舉報(bào)？”時(shí)，只有1/3選擇“會”。要么為民眾出頭得罪領(lǐng)導(dǎo)，要么置民意不顧，在道德兩難的情況下，一些公務(wù)員常常處于尷尬的境地，權(quán)衡利弊，大多選擇安穩(wěn)度日，公務(wù)員集體責(zé)任意識的缺失必然導(dǎo)致行政效率低下。

第五，角色沖突。每個(gè)人在社會上都扮演多重角色，每個(gè)角色又有自身的職責(zé)和目標(biāo)，這會導(dǎo)致兩種或者兩種以上角色的混淆。我國基層公務(wù)員在政府部門執(zhí)行公務(wù)時(shí)，他們的角色是政府工作人員。但同時(shí)作為社會的個(gè)體，他們又有其他的角色，要滿足不同的角色期待。公務(wù)員也是生活在充滿利益交錯(cuò)與價(jià)值多元的現(xiàn)實(shí)之中，在公私不同角色中，因?yàn)椴煌睦婵剂浚瑹o疑會產(chǎn)生角色沖突。有的人為了維護(hù)自己在家庭角色中的利益而選擇犧牲公眾利益。調(diào)查中，當(dāng)問及“基層公務(wù)員對公共事務(wù)管理，最應(yīng)該看重何種利益的認(rèn)識”時(shí)，受訪的基層公務(wù)員中有206人認(rèn)為應(yīng)該看重公眾利益，占76.30%，有38名基層公務(wù)員認(rèn)為要以部門利益為重，占14.07%；認(rèn)為個(gè)人利益重要的有26人，占9.63%。雖然從整體上看，我國基層公務(wù)員是把公眾利益擺在首位，但仍有一成的基層公務(wù)員更看重個(gè)人利益。

4 加強(qiáng)基層公務(wù)員思想政治教育的措施

基層公務(wù)員的作用是貫徹黨的路線方針、執(zhí)行政府的各項(xiàng)決定，需要他們的耐心和責(zé)任心，才能履行好上級下達(dá)的任務(wù)，給人民排憂解難。因此，加強(qiáng)基層公務(wù)員的思想教育，引導(dǎo)他們正確處理各種利益關(guān)系，具有重要意義。具體說來，要從以下幾方面入手：

4.1 加強(qiáng)對基層公務(wù)員的監(jiān)督

通過公眾及社會各階層強(qiáng)有力的參與和監(jiān)督，才能最終從根本上落實(shí)基層公務(wù)員及領(lǐng)導(dǎo)干部的思想道德提升工作。一要加強(qiáng)非政府組織的監(jiān)督，制定切實(shí)可行的行業(yè)規(guī)定和約束機(jī)制，促使政府更好的為人民服務(wù)，激勵(lì)基層公務(wù)員樹立為人民服務(wù)的宗旨。二要重視媒體的監(jiān)督。建立并完善媒體監(jiān)督制度及長效機(jī)制，發(fā)揮監(jiān)督在基層公務(wù)員思想道德建設(shè)中的積極推動作用，最大化的發(fā)揮媒體監(jiān)督的優(yōu)勢。三要充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用。公務(wù)員思想道德建設(shè)的工作只有公眾的積極參與，才能從根本上得到落實(shí)。“只有讓群眾起來監(jiān)督政府，政府才不會松懈；只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會人亡政息。”⑤發(fā)現(xiàn)基層公務(wù)員思想道德建設(shè)過程中出現(xiàn)的問題，以及時(shí)做出相關(guān)工作的調(diào)整及改進(jìn)。完善公眾監(jiān)督機(jī)制是一個(gè)長期而又艱巨的任務(wù)，只有通過政府、公眾雙方共同努力，在實(shí)踐中不斷摸索改進(jìn)，才能形成一個(gè)有序、可靠、高效的公眾監(jiān)督體系，最終實(shí)現(xiàn)對基層公務(wù)員思想道德建設(shè)的順利推進(jìn)。

4.2 完善基層公務(wù)員的選拔培養(yǎng)制度

要高度重視人才的選拔，不斷為國家輸送有益于國家有益于人民的有德之才，促進(jìn)國家政治、經(jīng)濟(jì)及社會的有序正常發(fā)展。現(xiàn)行公務(wù)員選拔培養(yǎng)制度需要進(jìn)一步完善。

一是要完善選拔制度。要結(jié)合時(shí)代發(fā)展的步伐，創(chuàng)新考試方法。要按照崗位需求、實(shí)際情況完善考試方案，可增加民主選舉的選拔方式，避免單一刻板的考試方式造成形而上學(xué)的弊病。二是選拔程序要做到最大限度的公平公正。拓寬選拔范圍，實(shí)現(xiàn)機(jī)會平等。三是要加大作弊處罰力度，嚴(yán)格處置程序，加大對舞弊行為的威懾和警示。四是要完善晉升制度，讓年輕的基層公務(wù)員可以看到希望。中央頒布的《2010～2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》中提出“建立健全干部職務(wù)與職級并行制度，強(qiáng)化職級在確定干部工資、福利等方面的作用”。2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的意見》，建立職務(wù)與職級并行制度，為基層公務(wù)員晉升開辟新的道路。

4.3 提升基層公務(wù)員個(gè)人思想道德素質(zhì)

制度措施與法律制裁只是對個(gè)人行為的外在約束，是他律，雖能起到警示與懲戒作用，但大多是事后行為且成本高。而加強(qiáng)基層公務(wù)員思想道德教育，提高自身的個(gè)人修養(yǎng)與道德素質(zhì)，通過自律，自覺處理好工作中的各種利益關(guān)系，化解利益沖突，則能起到事半功倍的效果。

一是要強(qiáng)化自身的理想道德信念，樹立遠(yuǎn)大的理想和艱苦奮斗的精神。基層公務(wù)員要樹立為國家和人民服務(wù)的理想信念，要能看到大局，為了國家利益、人民利益而奮發(fā)向上，不斷自我反思、自我激勵(lì)，檢驗(yàn)自己的行為是否達(dá)到讓人民滿意程度。記住權(quán)力是人民賦予的，要為人民服務(wù)用好權(quán)。二是要加強(qiáng)基層公務(wù)員的文化修養(yǎng)，提高自己的文學(xué)藝術(shù)素養(yǎng)與業(yè)務(wù)水平，培養(yǎng)高雅的興趣與人文情懷。樹立正確的名利觀，追求更高的精神需求，堅(jiān)持為人民謀福祉。

總之，對基層公務(wù)員需要在選拔和使用過程中加強(qiáng)管理與教育，使他們正確處理工作中涉及的公私利益關(guān)系，才能保持自己思想的純潔性和先進(jìn)性，認(rèn)真踏實(shí)為人民群眾做實(shí)事做好事。

注釋

① 王紅茹.我國公務(wù)員總數(shù)首次披露：716.7萬人[J].中國經(jīng)濟(jì)周刊，2016（24）：52-54.

② 胡穎，廉葉嵐.大數(shù)據(jù)解讀真實(shí)基層公務(wù)員[J].決策探索（下半月），2014（5）：29.

③ 莊德水.防止利益選擇沖突與廉政建設(shè)研究[M].北京：西苑出版社，2010：67.

④ 王曉霞，樂國安.當(dāng)代中國人際關(guān)系中的文化嬗變[J].社會科學(xué)研究，2001（2）：108.

⑤ 楊靜曦.對當(dāng)前群眾監(jiān)督乏力原因的分析與對策[J].求實(shí)，2011（A01）：58.