供給側“鏈式改革”

文/范必

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供給側“鏈式改革”

文/范必

供給側改革需要在改革方法論上有所突破。長期以來，條塊分割體制下“條條”和“塊塊”各自出臺改革措施，這種碎片化的改革模式阻礙了跨部門、跨行業、跨所有制的系統性改革。供給與需求的矛盾，一般體現為某一產業鏈上下游之間的矛盾，當前供給側存在的體制問題已經成為矛盾的主要方面。供給側改革應當摒棄“點式改革”思路，將不完全市場產業鏈改造為市場化產業鏈，即“鏈式改革”，這將有助于打破供給抑制、促進供給創新、化解供需矛盾。

一、條塊分割帶來的改革難題

從1993年開始，我國從增量改革、局部改革逐步進入到全面深化經濟體制改革階段。但各項改革仍是以“條條”（行業、行政隸屬關系）或“塊塊”（區域）為單位提出方案，可以看作是“點式改革”。“點”與“點”之間不易形成有效的改革步驟協調機制。近年來，國家很難為解決某個經濟領域中的突出矛盾，形成跨部門、跨行業、跨地區、跨所有制的改革方案。局部改革與全局改革缺少統籌協調。

條塊分割的體制使改革目標辨識出現模糊。改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，這一點在全國上下基本達成了一致。但在實踐中什么是市場化改革，各參與方缺少共識。“條條”各“塊塊”各自以市場化面目出臺的一些改革措施，往往是一些新的計劃管理方式，如貸款規模管理、土地計劃管理、發用電計劃等等，他們在實踐中不斷得到加強。

之所以出現這種情況，很大程度上是因為改革主體與行政主體同構。近年來，大量的改革方案出自行業主管部門和地方政府，他們既是改革者也是主管部門。改革主體在制定方案時，既要考慮公共福利的最大化，也不可避免地屈從自身利益最大化，當二者產生矛盾時，沒有一個有效的制度可以保證他們不使公共福利讓位于自身利益。比如，近年來出現的不少以改革名義實行的“以批代管”“以審代管”，實際上是加強部門權力，這與市場化改革的目標背道而馳。

在改革決策過程中，行業主管部門以及行業中具有優勢的國有企業具有較大話語權。為了盡可能避免了不同意見造成矛盾激化，改革路徑的設計往往要屈從主管部門與既得利益者。因此，一些出臺的改革方案成為權宜之計，難以達到預期效果。

二、“鏈式改革”突圍條塊分割

打破“點式改革”的困境，必須擺脫條塊束縛，對改革進行頂層設計，這就需要在改革方法論上有所突破。當前我國突出的經濟問題，大都可以歸結到某一產業鏈，表現在供給和需求的矛盾，產生問題的原因則源自上下游的多個環節。取代“點式改革”的一個思路是，進行以問題為導向的全產業鏈市場化改革，既“鏈式改革”。

在改革開放之初，中國幾乎所有的產業鏈都是不完全市場產業鏈。經過30多年的改革開放，一些行業已經實現了市場化。一些產業鏈演化為準市場產業鏈，而不完全市場產業鏈的存在，成為影響中國經濟穩定增長和結構調整的重要阻力。比如，煤電矛盾，問題表現為煤電價格沖突，原因則在于鐵路運力和電網的高度集中經營；又比如，全球油氣價格急劇下跌，但中國的油氣使用成本卻依然居高不下。問題表現在油氣供應方沒有提供足量和廉價的油氣，原因則在于國內區塊獲得、勘探開發、管網以及進口、流通渠道的經營權集中在少數油氣企業。產業集中度過高抑制了競爭。

那么在產業鏈中選擇一個容易改的領域先行改革是否有助于解決供需矛盾呢？回答是否定的。產業鏈市場化程度的變化有一個規律：如果產業鏈中有一個環節是計劃體制或雙重體制，而上下游環節是與之不同的體制類型，那么必須對這個環節的行業進行市場化改革才能使全產業鏈利益最大化；反之，如果不對這一環節進行市場化改革，產業鏈上下游只有選擇計劃體制或雙重體制才能避免全產業鏈的衰退。換句話說，在雙重體制相持的狀態下，經濟體制經常存在回到計劃經濟上去的傾向。比如，放開國家對上網電價和銷售電價定價權、放開油氣定價權，這是比較容易的改革。但是在電力、油氣改革沒有到位的情況下，國家放開定價等等于讓壟斷行業定價，不但無法實現全產業鏈利益最大化，其對社會福利的影響會是負面的，還不如國家定價。

因此，當產業鏈中某一個環節出現供需矛盾時，必須對上下游各個環節的改革統一規劃、協調推進，絕不能避重就輕。比如，解決煤電矛盾就要涉及鐵路運力改革、電力體制改革。解決油氣供求矛盾就要進行礦產資源管理體制改革、油氣管網改革、油氣流通體制改革、城市公用事業改革等多項系列配套改革。單獨一個環節的改革不能根本解決問題。

三、供給側應推“鏈式改革”

客觀地說，“點式改革”在既往改革中結束了短缺經濟，使各類生產要素基本滿足了量的需求，大部分消費品實現了供求平衡和供大于求，甚至在一些領域出現了產能過剩。

但是當前供需矛盾主要不再表現為量的短缺，而是在產品創新、質量提升、結構優化、價格競爭力上出現了抑制。比如，我國貨幣供應總量較大，但實體經濟使用資金的成本仍然較高、可獲得性差；我國存量土地規模很大，但土地資源配置效率低，土地價格較高；中國制藥可以滿足國內居民基本的用藥需求，但卻用不上世界先進的好藥新藥放心藥，等等。

供給抑制很大程度可以歸因于不合理的經濟管理體制。在“點式改革”紅利釋放完畢后，改革應當進入到“鏈式改革”階段。改革的目標是，將計劃與市場相交織的產業鏈，改造為市場對資源配置起決定性作用的產業鏈。將若干主要不完全市場產業鏈進行市場化改革，可以完成體制轉軌的大部分任務。