城郊農村全域城市化的困境與出路
——以宜昌市為例

◆胡學紅

全域城市化是城鄉一體化的發展目標，也是城鄉一體化發展的必然結果。在建設宜昌現代化特大城市進程中，城郊農村的城市化是重點，也是難點。2013年以來，按照中央、省、市的安排和部署，宜昌市在加快建設現代化特大城市的進程中，堅持把城鄉一體化發展作為總體戰略的重要載體和堅實基礎，全域規劃和試點示范“兩手抓”，推進了宜昌市全域城市化的進程。

一、推進全域城市化的實踐

全域城市化不是“全部城市化”，而是“城市化”的內涵和外延的豐富與拓展。對宜昌市而言，就是以現代化特大城市建設為龍頭，按照城市功能和要求進行整體布局、整體規劃，形成若干功能區，通過功能區建設，推進城鄉有機融合，實現產業集群崛起和城市發展的良性互動，帶動本區域經濟社會全面發展，持續推進本地區城市化水平。宜昌市在推進全域城市化進程中，堅持做了三方面的工作。一是全域統籌、有序推進。編制完成了《宜昌市全域規劃》，通過全域規劃來統領經濟社會發展規劃、新農村建設規劃、城市發展規劃以及土地利用、產業發展、美麗鄉村建設等規劃。二是產業支撐、人城共融。以培育主導產業為重點，以完善城鎮功能為核心，注重經濟發展，為農民就近就地就業和市民化創造條件。三是改革創新、激發活力。統籌開展擴權強鎮、“四化同步”試點工作，改革工作流程，創新工作機制，簡政放權，激發各方活力，提高工作效率。通過這些工作，宜昌市走上了一條具有宜昌特色的城鄉統籌發展之路。

二、城郊農村全域城市化的困境

(一)城鄉二元結構依然嚴重。西陵、伍家崗、點軍、猇亭四區城鎮和所轄的農村區域在就業制度、戶籍管理制度、教育制度、土地征用制度、社會保障制度等方面還存在較大差異，城鄉公共設施、公共服務和生活水平差距依然較大。

(二)城郊農村產業發展不平衡。西陵區、伍家崗區借助其獨特的地理位置、完善的基礎設施、便利的交通條件以及強有力的政策支持，城區產業得到了快速發展，已逐步成為服務業最為主要的空間載體。點軍、猇亭在新區建設和工業園建設帶動下，現代商貿流通業、文化創新業、高新產業發展迅速，質量和效益不斷提高。而相比之下，轄區內農村地域產業結構仍以原有的農業、村辦企業、個體經濟、傳統服務業、普通工業為主，特別是點軍區基本以農業為主，工業和現代服務業涉及相對較少且發展緩慢。

(三)城郊農村基礎服務設施較差。伍家、點軍在宜昌新區建設的推動下，市政基礎設施建設在逐步加大，道路、交通、綠化等配套設施在不斷改善。但是，由于以前城鄉分割嚴重，對城郊農村的基礎設施投入少、標準低，歷史欠賬多，基礎設施承載力與實際承載量極不相稱。一些新建小區，商業、學校、公交等配套設施嚴重不足，直接影響了區域開發、經濟建設和民生改善。同時，由于城郊農村的綠化沒有納入城市管理，缺少管理和養護，導致一些地區綠化較差、生態環境恢復的難度極大，如不及時養護和改善，將直接影響全市生態文明建設。

三、積極推進城郊農村的全域城市化

(一)改革創新，努力破解“城鄉二元墻”。一是探索農村土地相關改革創新試點工作。繼續按照市委、市政府的《關于統籌城鄉發展加快推進城鎮化步伐的意見》、《關于推進以人為核心新型城鎮化的意見》等文件精神，著力推進城鄉規劃、產業發展、城鄉建設和公共服務“四個一體化”。二是深化重點領域改革。深化行政審批制度改革，清理規范行政審批事項，簡化壓縮辦理程序，實現“一表申報、一口受理、一窗發證”;推進政府機構改革，按照精簡統一效能原則，圍繞轉變政府職能，調整優化機構設置，科學分配編制資源，統籌推進機關事業單位分類改革;加快投資準入制度改革，創新監管方式，探索由前置審批向備案管理轉變，由注重事先審批轉為注重事中事后監管;加快社會征信體系建設，加快整合公安、工商、銀行、稅務等部門關于法人、自然人的信用資源，盡快建成公共信用信息平臺。三是創新財稅金融工作。深化財政改革，嚴格貫徹落實新預算法，盤活存量資金，提高資金使用效率;加強收支征管，加快培育納稅主體，積極爭取產業上下游、關聯企業及總部經濟稅源，拓展增收渠道;加強重點稅源動態管理，優化支出結構;繼續盤活土地存量，推進存量資產變現，實施土地儲備貸款，大力探索PPP融資模式，進一步加強銀政企合作，多渠道籌集開發建設資金。四是推進點軍城郊區域統籌城鄉扶貧開發綜合實驗項目建設。探索通過盤活土地資源，吸納社會資本進入現代農業領域的方式進行新型城鎮化建設，調動地方政府和社會各方的積極性，推進城鄉一體化建設。

(二)規劃引領，有序推進城市建設。一是進一步完善編制規劃。在宜昌現代化特大城市的總體規劃指引下，進一步突出市級全域規劃的指導控制與實施，推進西陵、伍家崗、點軍、猇亭四區進一步編制完善全域規劃、城鎮發展總體規劃及專項規劃，綜合考慮人口結構、資源稟賦、發展水平、區位特點等因素，以更加精確有效的引導控制鄉鎮和村莊的規劃建設。二是加快推進城中村改造。通過外遷或建立新型農村社區的方式，引導人口沿道路沿線適度集中，形成中心社區。積極探索實施城中村、園中村改造和股份制改革，推進城鄉深度融合與協調發展。三是全面加強城市建設。大力實施城市骨架拓展工程，推進廟嘴大橋和伍家崗大橋等重點項目建設，著力構建“三橋四縱五橫”城市骨干路網。加快推進點軍區的江南大道、五龍大道、點軍大道、江城大道、五龍三路、江南二路建設;推進伍家崗區東山大道BRT、花溪路、沿河路等多條道路基礎設施建設;推進猇亭區峽州大道、張家灣路等道路建設，持續完善相關配套設施，盡早實現與主城區的有機銜接。四是著力提升城市管理水平。進一步完善“大城管”格局，提升城市數字化、網格化、精細化管理水平。創新有效預防和化解社會矛盾機制，加強法律援助工作，妥善解決群眾合理訴求。深入實施鄉村綠化美化行動，積極創建森林鄉鎮和綠色示范鄉村。積極鞏固全國文明城市創建成果，加大精神文明建設力度，努力營造文明和諧的城市軟環境，全面提升城市品位。

(三)產業先行，積極培育經濟增長點。一是著力推動工業經濟低碳發展。加快推進傳統工業的提檔升級，支持宜化、興發集團的轉型升級。支持科技型企業壯大實力、形成規模，支持中小企業提升科技含量，提高產品附加值，增強企業競爭力。二是全力推動服務業高端發展。積極擴大現代服務業比重，增強服務業對經濟增長的拉動力，大力推進物流業、文化旅游業、商貿服務業等等快速發展。推動科技服務、電子商務等新型業態加快發展，支持健康服務、養老服務、教育服務、社區服務等新興服務業發展。三是強力推動現代都市農業優化發展。積極推進點軍、猇亭發展觀光、休閑農業，引導農業資源向三產資源轉變。大力提升蔬菜、水果、茶葉等傳統種植業，大力發展花卉苗木和休閑觀光旅游，推進現代都市農業由試點向示范跨越。

(四)民生為本，不斷均衡公共服務。一是圍繞“小需求不出社區、大需求不遠離社區、緊急需求不出家門”的目標，全面加快政務、生活、衛生、文化教育、社區公益和治安安全等便民服務圈建設。二是以實現基本公共服務均等化為目標，推進公共財政體制改革，進一步完善公共服務體系，推進城鄉教育、衛生、文化事業均衡發展。推進教育改革創新，提高教育教學質量，促進教育均衡優質發展。大力發展衛生事業，夯實公共衛生基礎。實施文化惠民工程，完善城鄉公共文化服務體系。三是完善社會保障制度，加快城郊農民市民化進程，真正讓他們進可融入城市、退無后顧之憂。加大就業困難人員的就業援助力度，努力拓寬就業范圍和規模;大力推進社會保障體系建設，全面推進社會保險擴面征繳，繼續鞏固城鄉居民養老保險全覆蓋成果。四是支持工會、共青團、婦聯等人民團體參與社會管理和公共服務，做好婦女兒童、老齡、殘疾人工作，推進社會事業健康發展。