社會治理視域下民辦非企業單位信息公開問題研究

黎永紅，張 平

社會治理視域下民辦非企業單位信息公開問題研究

黎永紅，張 平

民辦非企業單位非營利性等性質上的特殊性決定其信息公開的重要性。目前，民辦非企業單位信息公開存在制度性障礙，例如法律制度不健全、信息公開措施執行不到位、信息公開渠道不暢、自身能力弱小等，其原因在于民辦非企業單位定位不明確、發展不平衡、政府職能轉變不到位、人才保障機制僵化等。掃除信息公開障礙，必須建立完善的信息公開法律制度，制定并落實相關稅收優惠政策，加大信息公開監督力度。

社會組織；民辦非企業單位；信息公開；社會治理

社會組織發展是現代社會趨勢和現代政治文明標志。為促進社會組織健康發展，十八屆三中全會指出：“正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。”在現代社會，信息交流是社會交往主要方式，信息成為影響行為決策的關鍵因素。社會組織信息公開與否及其公開程度如何直接決定公眾態度和行為。本文在研究上海市民辦非企業單位信息公開基礎之上，分析信息公開問題及其成因，并提出建議。

一、民辦非企業單位信息公開的制度瓶頸

民辦非企業單位是指具有“非政府性”、“非營利性”、“公共性”特征的社會組織。民辦非企業單位在信息公開方面存在著阻礙其發展的制度瓶頸。

（一）法律制度不健全

信息公開是社會組織“規定動作”，意義重大，須通過立法予以法律保障。有關社會組織信息公開的法律規范文件包括：《社會團體登記管理條例》（1998）《民辦非企業單位登記管理暫行條例》（1998）《公益事業捐贈法》（1999）《事業單位、社會團體、民辦非企業單位企業所得稅征收管理辦法》（1999）《民辦非企業單位年度檢查辦法》（2005）《民間非營利組織會計制度》（2005年）《基金會信息公布辦法》（2006）《公益慈善捐贈信息公開指引》（2011）《企業所得稅法》（2013）等。2007年的《政府信息公開條例》可作為社會組織信息公開立法借鑒。目前，信息公開立法總體上采取的還是單獨立法模式，規范基金會信息公開的《基金會信息公布辦法》已于2006年出臺，但缺乏規范民辦非企業單位信息公開的法律法規，更缺乏統一性的規范三類社會組織信息公開基本要求的法律法規。因而，民辦非企業單位信息公開立法滯后，存在“法律赤字”現象。

（二）信息公開措施執行不到位

民辦非企業單位未采取有效措施規范信息公開內容。上海市社團局依據《民辦非企業單位登記管理暫行條例》對信息公開作了規定，但沒有體現對不同民辦非企業單位的不同要求，而是一刀切

做同質化處理，對處于早期、發展期、成熟期不同階段的民辦非企業單位均要求同樣的信息公開內容。與此不同，西方國家僅對大型社會組織提出上交復雜報告的要求，而對小型社會組織不要求上交報告，即使上交也僅是簡化報告。

在現行登記管理制度之下，民辦非企業單位注冊登記比較困難。我國社會組織登記管理制度的基本特點是雙重審批、雙重許可，即業務主管機關的前置審查許可和登記管理機關的后續登記許可[1]（P64）。這抬高了準入門檻。首先，政府部門出任業務主管單位有顧慮，因為如果出任業務主管單位，就必須承擔其日常管理職責，而目前為止缺乏相關法律規定、人員財政支持。其次，隨著公共服務需求的迅速發展和政府機構的自我調整，新型、跨界社會組織難以找到對口業務主管單位。最后，由于資金、場所等條件限制使得一些社會組織無法登記，被迫游離于政府監管之外，成為“地下社會組織”，無法獲取減免稅和提供公共服務資格。目前，這一情況有所好轉，各地在探索由樞紐型社會組織承擔特定領域內社會組織的業務主管職責。2007年，上海市靜安區提出區社會組織聯合會可以試行行使業務主管單位職責。2009年，北京市確認一批樞紐型社會組織可作為社會組織的主管單位。雖然準入門檻有所降低，但登記還是較難。近年來，社會組織增長數量和比例呈逐年下降趨勢，如2009年全國社會組織增長率不足3%，而2007年以前都是10%以上。

（三）信息公開途徑不暢，渠道匱乏

社會組織主要功能是使用公共資金向社會提供公共服務及其產品。設立信息公開制度之目的在于解決社會組織與政府、捐贈人及公眾之間在信息交流和反饋中的信息受阻、信息失真、信息匱乏等信息非對稱問題，以監督社會組織和維護相關方利益。信息公開途徑是否多元、渠道是否通暢在很大程度上關系到信息公開制度能否落到實處。對于社會組織治理來說，由于其先天“所有者缺位”，就特別需要各利益相關者參與治理，以體現其民主價值和公益使命，影響非營利組織行為和決策[2]（P56）。信息公開需要多方參與，向稅務部門、主管部門、登記部門、公民等公開信息。然而，在實施過程中，業務主管部門不僅沒有調動信息公開積極性，反而為政府權力尋租提供空間。官方性質的民辦非企業單位與其業務主管單位關系密切，導致監管失控，信息公開內容失真。而草根民辦非企業單位與政府關系疏遠，其信息公開流于形式。民辦非企業單位缺乏快捷低成本的信息公開渠道，且現有渠道不暢。信息公開渠道包括網站、宣傳畫、報刊、傳統媒體、微博、微信、論壇、沙龍等，其中網站、微博、微信成為主渠道。上海易居房地產研究院、華夏社會發展研究院網站建設規范，信息公開有保障。上海市社團局已正式開通“上海社會組織”官方微信公眾平臺。這是運用新媒體搭建的首個官方社會組織動態信息平臺。盡管如此，仍然有不少民辦非企業單位無網站。據滬社非[2008] 1號、民發[2007]145號文件對全市5516家民辦非企業單位網站進行統計，靜安區民辦非企業單位219家，有50家建有網站，僅占總數23%左右。

（四）民辦非企業單位自身綜合能力較弱

民辦非企業單位數量較少，規模較小。上海社會組織近年來發展迅速，但無論數量、規模與發達國家差距甚大。截至2010年底，上海社會組織9900家，2012年發展到10745家，2013年達11601家。2014年底，上海社會組織共有12363家，其中民辦非企業單位8255家。上海社會組織發展速度較快，整體質量和水平也較高，每萬人擁有社會組織數量7個，遠高于全國2.7個的整體水平，但與世界水平相比仍有較大差距，不僅低于發達國家，亦低于某些發展中國家。發達國家每萬人擁有社會組織平均在50個以上，法國110個，美國52個，發展中國家平均在10個以上，巴西13個。民辦非企業單位信息公開能力直接取決于其籌資能力，其資金主要來源于財政撥款、社會捐贈、發起人出資。2007年，美國“聯合之路”慈善機構籌資40億美元，遠超上海近萬家社會組織26億美元的年度籌資。上海社會組織年度總支出占全市生產總值GDP的比重為1.4%，而世界22個國家的平均值為4.6%，美與英分別高達7.5%和6.8%。這說明我國社會組織籌資能力難與發達國家相比。

二、民辦非企業單位信息公開制度性障礙的成因

（一）民辦非企業單位定位尚未明確

民辦非企業單位在與政府和社會的關系中定位不明確。民辦非企業單位的公益性質要求其具有自主獨立性，在政府和社會之間充當樞紐角色，但實際情形是其獨立性缺失，高度依賴政府。從產生來看，不少社會組織是政府機構衍生的產物，而非內生于社會公共服務的需要。在社會治理中，一旦公共服務需要外包時，政府機構不是交給社會

組織來做，而是成立臨時單位來運營，項目一結束，立即撤銷。此舉導致機構臃腫、職能不明，侵蝕民辦非企業單位生存發展空間。

（二）政府職能轉變不到位

政府對民辦非企業單位的登記管理職能轉變不到位。業務主管機構和登記管理機構的雙重管理制度抬高民辦非企業單位準入門檻。目前，廣東正在探索社會組織登記由審批制向備案制轉變，推動政府管理方式由事前審批向事中、事后監管轉變。上海進行社會組織登記改革，由樞紐組織承擔業務主管單位部分職責，承擔政府轉移或委托職能。

政府對民辦非企業單位的服務職能轉變不到位。社會治理要求包攬一切的“管治型”政府向“服務型”政府轉變。政府購買公共服務成為協調政府和社會組織關系的重要途徑。政府購買公共服務可以降低服務成本，提高服務效率和質量。要按照政社分離、政事分離、管控分離的原則轉變政府職能，但實際情況復雜。政府對民辦非企業單位不放手，因為一些政府部門利用民辦非企業單位進行權力尋租，民辦非企業單位為政府部門輸送利益；某些半官方性質的民辦非企業單位不愿意脫離政府，想方設法傍上政府。上海加大對社會組織的支持力度，2000年首先從養老領域開始探索購買社會組織服務。上海每年都撥付財政資金用于購買公共服務產品，雖然點上有突破，但面上未實現全覆蓋，雖然具體操作實踐比較快，但缺乏制度化、規范化的操作方法體系和制度規范體系。

（三）發展能力不足

民辦非企業單位資金主要來源于政府和市場，社會捐贈少，實際獲得資金數量取決于其負責人個人融資能力。民辦非企業單位等社會組織有多種籌資方式：政府撥款、社會捐贈、國外基金的項目資金、非營利目的的服務所得[3]（P47）。顯然，在目前還存在政社不分、政事不分情形下，政府撥款與非營利目的的服務所得比社會捐贈來源更可靠。這就使得民辦非企業單位傾向于依附政府部門，獲取政府資金。草根民辦非企業單位獲取不了公共項目，既無法從財政資金分一勺羹，又不允許吸納社會資本參與運作，發展舉步維艱。而且，因民辦非企業單位自身信息公開制度不規范，缺乏公信力，難以獲得廣泛認同，社會捐贈少，從而發展不足。

（四）民辦非企業單位人才保障機制僵化

民辦非企業單位人才保障機制僵化，缺乏對人才的吸引力，員工缺乏歸宿感。民辦非企業單位只有發展壯大才能增強信息公開能力，而發展壯大又依賴于其對人才的吸引力。民辦非企業單位缺乏專業人才加盟，從業人員結構不合理。2009年，上海全市社會組織工作人員16.1萬人，其中專職人員7.6萬，兼職人員8.5萬，專職人員占47.2%，直接服務于基層社區的公益性社會組織從業人員僅4.4萬人，離專業化、職業化人員結構要求相距甚遠。2010年，上海社會組織工作人員20.12萬，其中專職人員12.44萬，占61.83%。從社會組織工作人員占非農就業人口的比重來看，上海社會組織專職工作人員占非農就業人口的比重為0.7%，明顯低于世界平均水平的4.8%，遠低于荷蘭12.6%和加拿大11.1%的比例。盡管社會組織的從業人數和專職人員不斷增加，但總人數不足，且專職人員所占比例不高、不穩定、流動性大。

三、破解民辦非企業單位信息公開障礙的思路

法治是現代政治文明核心、治國理政基本方式和實現社會治理基本途徑。

（一）對民辦非企業單位實施單獨立法，為信息公開提供法律保障

仿效《基金會信息公開辦法》，制定《民辦非企業單位信息公開辦法》。依法治國是實現社會治理的途徑，填補信息公開立法空白是對社會組織權利義務的規范與保障。信息公開立法目前主要采取單獨立法模式。因此，目前信息公開立法的首要任務就是為之制定一部專門法律，使得民辦非企業單位信息公開有法可依，違法必究，受到法律保障[4]（P82）。將來社會組織發展水平提高到一定程度，社會對信息公開提出更高要求，相關立法條件皆成熟，可采用綜合立法模式，制定一部統一的《社會組織信息公開法》。

（二）完善對民辦非企業單位的稅收優惠政策，為信息公開釋放動力

完善民辦非企業單位對稅務機關的信息公開制度。國外社會組織一般通過稅務部門登記許可獲得相應程度免稅資格。在美國，非營利法人須向聯邦國家稅務局填寫固定格式的年度報告表，報告財務狀況，并經稅務局批準，獲得免稅資格。與美國不同，我國社會組織免稅資格一般不通過稅務登記，而通過民政部門登記注冊后自動獲得。正因為如此，當發生新事實而負有納稅義務時，社會

組織一般不主動履行稅務登記義務。為規范此類行為，1999年國家稅務總局發布規定對社會組織實施普遍稅收登記。然而，此規定僅對所得稅有效，未涉及其他稅種，稅收管理制度缺陷仍未補救。

改善對民辦非企業單位的稅收優惠政策。社會組織分擔政府公共服務職能。為扶持其發展，稅收優惠政策同時覆蓋社會組織及其給予捐贈的個人、企業。在美國，按照《稅法501（C）（3）》規定，非營利組織的捐贈者可享受稅收優惠：免稅、所得稅豁免、捐贈減稅。公眾捐款抵稅。公司向國稅局認可的慈善機構捐贈財產，在應繳所得稅額的10%內，可以扣減；個人捐贈在應繳所得稅額的50%內，可以扣減，公司則是10%，根據特殊情況可調整。據統計，美國社會組織收入50%來自提供服務收入，30%來自政府撥款，12%來自捐贈收入，8%來自投資收益[5]（P58）。正是因為有社會組織非營利收入免稅和向社會組織捐款抵稅稅收優惠政策的支持，美國社會組織蓬勃發展。在我國，依照相關規定，社會組織非營利性收入免稅、社會捐贈抵稅。然而，《基金會管理條例》規定，接受社會捐贈的對象只限于具備公募資格的基金會。民辦非企業單位接受社會捐贈是否享受稅收政策優惠屬于法律空白。而且，2009年頒布的《關于非營利組織企業所得稅免稅收入問題的通知》限制和縮小了非營利組織稅法上的相關權益，獲得免稅資格的“公益性社會團體”規定為通過省級以上（含省級）財政、稅務、民政聯合認定的獲得公益性捐贈稅前扣除資格的基金會、慈善組織等公益性社會團體，民辦非企業單位未列入。目前，上海共審核認定享受公益性捐贈稅前扣除資格的社會組織不到1%，而且取得的政府購買服務的收入還要收取所得稅。依據2013年施行的《企業所得稅法》第九條規定，捐贈免稅比例從以前3%增至12%。另外，《個人所得稅法實施條例》第二十四條規定的個人捐贈應繳所得稅額30%免稅，遠低于美國50%免稅的占比。此外，無論企業、個人，捐贈對象都必須是政府指定的紅十字會等官方性質的社會組織，否則仍不能享受稅收優惠。

（三）加強政府對民辦非企業單位信息公開的監督，給其信息公開施加壓力

民辦非企業單位負載的“公益使命”決定了對其信息公開的監督要比營利組織的監督要求更嚴，標準更高。作為矯正現代社會與產業弊病的政策，公開制度能有效防范和監督不法行為，促使社會組織履行信息公開義務。社會組織是否贏得公眾信任，關鍵在于信息是否公開透明。在嚴密監管之下，美國社會組織規范自身行為，贏得社會認可。美國政府信息公開監管主要體現在對非營利性活動和財務活動的監督上，嚴格審查免稅資格及其社會捐贈的使用是否合規。政府監管手段主要是要求非營利組織每年報送“990表”，包括成員變動情況、項目列表、收支狀況等。非營利組織每年接受稅務局臨時檢查，如違規，自動喪失免稅資格，如果連續3年未提交報告，也會喪失免稅資格。在我國，政府對社會組織信息公開監督主要通過年度報告審查形式進行。首先，民辦非企業單位每年3月31日前向業務主管部門報送上一年度工作報告。其次，報告經業務主管部門初審同意后，5月31日前報送登記管理機關，接受年度檢查。最后，民辦非企業單位還應向業務主管部門報告社會捐贈的接受清單、捐贈使用清單、財政資金收入支出清單等，并以適當方式向社會公布，置于政府網站或特定社會組織網站以備查詢。財務信息披露是工作報告重點內容，政府及其稅務部門應重點關注。《民間非營利組織會計制度》規定財務會計報告分年度和中期兩種形式，但對于非營利組織信息公開僅限于提交年度報告（年度終了后4個月內對外提供），對臨時財務會計報告未作任何規定，對于中期報告未作出強制規定，僅是作出選擇性規定：如果非營利組織被要求對外提供中期財務會計報告，應當在規定時間內提供。非營利性組織信息公開的核心是其財產收支、重大變動情況、稅收優惠、社會捐贈、公益資助，特別是涉及財產的重大變動情況須通過適當方式及時向社會公布。對民辦非企業單位來說，加強政府對其中期財務報告和臨時信息報告的監督以及主動臨時抽查其財務狀況，督促其信息公開，有利于保護各相關方利益，促進其健康發展。

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[責任編輯：索 原]

黎永紅，華東理工大學馬克思主義學院2013級馬克思主義中國化專業博士研究生，上海200237；湖南科技學院講師，湖南 永州 425100；張平，華東理工大學法學院教授，博士生導師，上海200237

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1004-4434(2016)10-0040-04