四平市第二次土地調查成果應用研究

【摘 要】四平市第二次土地調查于2009年年底結束，其成果廣泛應用在國土資源管理的各項工作中，并為四平市其他社會管理服務中提供了數據服務。第二次土地調查采用了先進的技術手段，形成了內容豐富、現勢性高的調查成果，并構建了土地資源信息化網絡，應用好其成果對規范國土資源管理、實現土地監管方式從“以數管地”到“一張圖管地”的重大轉變、更好地滿足國土管理、促進社會經濟發展具有十分重要的意義。

【關鍵詞】土地調查；成果應用；國土資源

四平市位于吉林省中南部，地勢東高北低，東南為長白山臺地過度丘陵地帶，西北為大黑山低山丘陵，中部為地塹平原。全市土地總面積1.44萬平方公里，其中市本級1075.53平方公里。四平市第二次土地調查于2007年7月全面啟動， 2009年年底結束，歷時兩年半的時間。按照土地調查技術規程，結合原有的土地調查成果，運用航天航空遙感、地理信息系統、全球衛星定位系統和數據庫及網絡通訊等先進技術方法，采用內外業相結合的調查形式，進行信息獲取、處理、存儲、傳輸、分析和應用。二次調查成果數據量大、覆蓋面廣，價值體現在對于成果的應用上，意義十分重大。

1 二次調查成果為四平市國土資源管理工作提供了數據依據

1.1 在新一輪土地利用總體規劃修編中的應用

1.1.1 在規劃數據庫建設上的應用

新一輪土地利用總體規劃是編制2006-2020年期間的規劃，而之前編制的土地利用總體規劃是在1988年土地詳查變更的基礎上進行編制的。土地詳查的變更圖件久遠，變更數據和圖件不能和實地達到一致。這樣就使土地利用總體規劃的編制不能充分體現規劃的現勢性和實用性，該項成果也體現不出總體規劃的有效性。所以，在新一輪規劃編制中，利用二次調查成果，進行數據庫建設。在此成果基礎上利用二次調查的成果數據庫及權屬、圖層，增加圖層等。建設的規劃數據庫體現了數據庫成果與實地的一致性。對于不一致的地方，體現了預期規劃的地類，使數據庫成果更實用、更實效。

1.1.2 在二次調查成果與規劃數據銜接中的應用

我市二次調查成果的建設用地面積與未銜接之前的數據相差1.9萬公頃，這就造成規劃的期末數據遠遠小于二次調查的建設用地面積。由于以上原因，必須和二次調查成果面積相銜接，此項銜接增加了規劃用地的建設用地總規模，以保證規劃的順利實施。

1.1.3 在規劃預審工作中的作用

在批次用地預審和重點項目的單獨選址預審工作中，所需的規劃局部圖，全部采用二次調查成果。

我市土地利用總體規劃編制全部應用了二次調查資料，為編制城鎮用地規劃、土地利用分區規劃、土地開發復墾、整理規劃和規劃圖件編繪奠定了基礎，即加快了工作進度，又提高了規劃的準確性和科學性。

1.2 在耕地保護中的應用

我市耕地面積97.35萬公頃，二次調查把查清基本農田和耕地的真實狀況作為調查首要任務，徹底查清基本農田和耕地的數量、質量和分布等情況，為耕地保護提供真實、可靠基礎數據。這其中有11.76萬公頃耕地位于我市的林地、草原以及河流湖泊最高洪水位控制線范圍內，需要根據國家退耕還林、還草、還濕（水）和耕地休養生息的總體安排作逐步調整；還有一部分耕地主要是由農民自主開發灘涂、沼澤地、鹽堿地等未利用地形成的，耕種條件差，產量不高。對珍貴的耕地資源、尤其是基本農田保護區，我們理應倍加珍惜。

四平市本級的基本農田劃定工作于2013年1月開展，我們依據第二次土地調查成果以及市本級兩個區2012年土地利用現狀變更調查成果，將市本級新一輪土地利用總體規劃確定的基本農田逐個圖斑落實基本農田地塊，并且明確基本農田地塊的邊界、地類、面積、質量等級信息，并以村為單位，分別對基本農田保護片（塊）進行編號。我們將落實到地塊的基本農田，以二次調查成果為基礎，分別編制標準分幅基本農田保護圖、鄉級基本農田保護圖、縣級基本農田保護區分布圖、基本農田調整劃定分析圖，填寫基本農田調整劃定平衡表、現狀登記表、保護責任一覽表并形成相應統計匯總表。基本農田數據庫，也是以二次調查成果和區、鄉土地利用總體規劃數據庫為基礎，根據劃定的基本農田成果，將基本農田保護圖、表、冊的內容，納入數據庫管理，利用Supermap軟件進行基本農田劃定數據庫建設。利用二次調查成果資料，大大減少了實地丈量面積的工作量，不僅提高了工作效率，而且保證了劃定的質量，收到了事半功倍的效果。最終，市本級兩個區共劃定基本農田總面積2.316萬公頃，其中劃定基本農田保護區712個。

1.3 在土地整治中的應用

二次調查后，我市農村土地整治工作主要實施了幾項重大工程項目和示范項目，所涉及的農村土地整治項目分別在公主嶺市（現為省直管縣）、雙遼市、梨樹縣和鐵東區（屬市本級）。其中，重大工程項目在公主嶺市、雙遼市、梨樹縣開展實施，示范項目在鐵東區開展實施。這些項目于2012年9月開始陸續開工建設，截止到2013年6月30日主體工程均已完成，并按照省廳要求，提交項目驗收報告，準備項目驗收材料，分批由省廳組織的專家進行了驗收。截止到2013年年9月各地均已完成項目驗收工作。目前，這些項目正在按照省廳專家組提出的整改意見進行整改，并完善項目竣工決算。二次調查的成果提供了項目內新增耕地的數量、面積、質量、權屬、分布、變化趨勢及其有關社會經濟狀況，這些數據成果不僅成為土地整治立項的科學依據，同時更為確保耕地占補平衡奠定堅實基礎。

1.4 在開展“一張圖”工程中的應用

“一張圖”工程是通過土地利用現狀、基本農田、遙感監測、土地變更調查以及基礎地理等多源信息的集合，與國土資源的計劃、審批、供應、補充、開發、執法等監管系統相輔相成，是第二次全國土地調查成果與遙感影像技術在土地資源動態監管和土地利用年度變更工作中的具體應用。

1.4.1 實現了土地利用遙感動態監測

利用第二次土地調查形成的土地利用現狀數據庫、遙感影像數據庫與最新遙感影像疊加，提取新增建設用地圖斑，通過土地執法監察，可以發現未批先用、少批多用、越權批地的違法行為，通過對違法者的查處，有效控制和糾正違法批地和非法占地行為，使土地管理在法律約束下有序進行。土地利用遙感動態監測具有現勢性強、直觀、準確等特點，今后在監察土地利用總體規劃、年度用地計劃執行情況以及土地執法檢查和土地督察等土地管理業務工作中進一步發揮重要作用。

1.4.2 在土地利用變更調查中的應用

土地利用變更調查自1996年開展以來，每年進行一次，但由于技術手段落后，變更調查數據的準確性和現勢性不強。從2009年以后，每年年底我們利用國家統一購置的遙感影像以及二次土地調查形成的土地利用現狀數據或遙感影像數據，與本年度最新正射影像圖數據庫套合，提取變化圖斑，由工作人員到現場實地核實并記錄，再經內業處理，作為本年度變更調查流量數據，確保了我市變更調查數據的準確性和現勢性，并進一步確保國家實時掌握真實、準確的土地數據。

1.5 在土地權屬爭議調查中的應用

二次調查除查清了土地利用現狀、地類、面積等狀況外，并要查清農村集體土地所有權和國有土地使用權權屬狀況及其權利所轄的位置、界址、數量和用途等基本情況。對土地權屬爭議，有的較容易解決、有的調處是非常復雜的，不可能通過二次調查解決所有的土地權屬爭議。為了保證土地面積的不重不漏，須協商或由上一級國土資源管理部門，暫時劃定一條工作界線代替權屬界線，并簽訂《土地權屬界線爭議原由書》。空軍93052部隊與鐵西區勤業村關于空軍機場用地問題，通過利用二次調查數據庫，較好的得到了解決。這幾年，在處理權屬糾紛問題時，多次利用二次調查數據庫成果，收到了較好的社會效益。

1.6 在土地集約利用中的應用

根據吉林省國土資源廳《轉發國土資源部開展開發區土地集約利用評價工作的通知》（吉國土資用發[2008] 29號）文件精神和工作部署，我市于2009年3月初正式啟動了開發區土地集約利用評價工作。以四平紅嘴工業園區土地集約利用評價工作為例：在開展資料收集和調查工作時，由于開始收集的圖件資料為2006年的地籍圖，圖件的現勢性很差，近幾年工業園區變化很大，已不能滿足其應用，于是項目組到四平市國土資源局土地規劃勘測設計隊和地籍科進行了咨詢和核對，根據工業園區提供的企業名錄，將企業全部落實在圖上，并通過二次調查遙感影像圖判識、現場踏勘、訪談問卷等方法進行補充、核實。這項成果評價并測算了工業園區的土地集約利用程度，為加強開發區用地管理提供了科學的依據；測算并分析了工業園區的土地集約利用潛力，為工業園區土地利用模式的轉變提供方向性思路；為四平紅嘴工業園區土地集約利用動態監測提供依據。通過本次評價工作，利用最新收集的一手資料，并結合實地調查結果，更新了四平紅嘴工業園區用地信息，體現了評價工作的現勢性，并建立了土地利用基礎信息數據庫，為開發區持續動態監測土地集約利用和土地信息化管理工作創造了條件。

1.7 在新一輪城鎮基準地價更新工作中的應用

按照國家和省的布置，我市開展了新一輪城鎮基準地價更新工作。本輪基準地價更新的工作底圖采用了最新城鎮二次土地調查成果，結合新一輪土地利用總體規劃圖、城市規劃圖、地形圖等能清楚反映宗地要素的圖件綜合確定。

2 二次調查成果為四平市其他社會管理服務中提供數據

我市二次調查成果因其數據量大、數據類型負責、數據格式多樣、安全管理要求高等特點，惠及面廣，在我市其他社會管理服務中都得到了應用。

二次調查成果為水利部門編制水資源規劃提供了依據；四平城區南北河改造、擴建項目也利用了二次調查成果數據資料，為項目的實施節約了大量資金。

二次調查成果為農業部門開展農村承包經營權確權頒證工作提供了數據影像依據，利用二次調查成果服務于農業，合理利用每寸土地，充分發揮土地的經濟效益，保障農民的權益。

二次調查成果在規劃部門編制城市規劃工作中得到應用。

二次調查成果為民政部門開展人口普查等工作提供了依據。

二次調查成果為四平中生代火山自然保護區編制保護區規劃也提供了數據影像資料。

二次調查成果為農村“三資”（資源、資產、資金）清查工作提供了依據。

我市歷時將近3年完成的二次調查成果數據是當前我市國土資源最權威、最具現實性的數據。該數據成果除了在橫向研究中用于了解和布局我市國土資源宏觀用地格局外，還可以通過對以往數據序列的合理修正，從而對我市經濟社會各項活動的用地態勢具有真實認識，及時調整土地資源管理戰略，引導用地方向、優化用地結構和布局，實現土地資源可持續利用，促進經濟社會快速平穩發展。

總之，土地發展的基礎，關系到國家發展的全局。第二次土地調查采用了先進的技術手段，形成了內容豐富、現勢性高的調查成果，并構建了土地資源信息化網絡，應用好其成果對規范國土資源管理、實現土地監管方式從“以數管地”到“一張圖管地”的重大轉變、更好地滿足國土管理、促進社會經濟發展具有十分重要的意義。

【參考文獻】

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[2]吉林四平紅嘴工業園區土地集約利用評價工作報告[R].2009，12.

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[4]調查的成果在于應用—《第二次全國土地調查總體方案》系列解讀之十.資源與人居環境[J].2007，10.

[5]劉小剛.第二次土地調查及其成果應用設想[J].現代經濟信息，2009.

[責任編輯：楊玉潔]