自貿區創新，官員要甘當“二傳手”

葉竹盛

最近筆者在兩個自貿區的調研中發現，一些官員在制度創新問題上存在一種微妙的心態，認為自己不過是其他自貿區的“試驗田”，是“二道販子”，沒辦法樹立自己的“品牌”，創造“某某模式”或是“某某經驗”。他們在推行其他自貿區先行探索的創新制度之時，便可能會消極應對，把引進的經驗當作“養子”，馬虎對待，得過且過。一旦改革遇到困難，不是想辦法推進改革，而是質疑甚至否認其他地方的制度創新。

在這種心態影響下，自貿區一些官員雖然也有創新的迫切心理，但迫切性主要是害怕自己在這一輪制度創新中落后，“淪為”別人的試驗田，為他人做嫁衣。這種心態有積極的一面，但放在當前全面改革的背景下來看，消極的一面更為嚴重。個別官員的類似心態給中國的制度創新提出了新的課題，在新一輪以自貿區為引導的全局性經濟和行政體制改革之際，官員得首先在創新觀念上進行創新。

新的制度創新模式

自貿區是中國全面深化改革的重要抓手。根據中央的部署，自貿區的主要定位是制度創新的“熱土”，在創新的廣度、深度和速度上，都提出了前所未有的高要求。自貿區創新是改革開放以來，繼社會自發創新、特區創新、地方政府競爭性創新之后，國家推動制度創新的一種新模式。很多學者認為，中國過去30多年來取得的經濟發展奇跡，制度創新是主要推動力之一。

在表彰成績之時，我們不應忽視以往制度創新領域出現的一些問題— 一些改革創新經歷了反復折騰的過程;一些創新措施雖然在一時一地取得成效，卻無法推廣，曇花一現;更有一些地方流于表面，為了創新而創新，大搞制度創新的“政績工程”。瑕不掩瑜，制度創新的巨大成績在一定程度上使人們忽視了這些負面現象。當前新的改革也可能受到這些負面現象的影響，甚至可能嚴重影響改革的總體效果，使得改革“空轉”。

如果說以往的創新模式主要是“松散型”的，各地方享有開闊的制度首創空間，那么自貿區創新模式則是“集約型”的，是在中央的部署下，定目標、下任務、排檔期、搞推廣，一步步緊鑼密鼓，有序、高效的制度創新模式。改革目標既包括中央宏觀把控后給定的方向，也包括中央從各地方總結出來行之有效的創新方向。一個自貿區形成的改革經驗迅速向其他自貿區甚至是全國推廣，這是自貿區創新模式的核心特點。上海作為中國最早的自貿區，開辦一年多后，便形成了50多項可復制推廣的改革經驗。2015年正式成立的天津、福建和廣東3個自貿區，便大量借鑒了上海自貿區的經驗。

因此，在自貿區創新模式下，大部分地區不再是創新的“首創者”，而是創新的“跟隨者”或“實踐者”。創新的重點從提出新的制度，轉移到探索新的制度實踐經驗，所以自貿區創新模式不再是一種“首創型”的創新模式，而是“操作型”或“測試型”的創新模式。

按照基本的邏輯推理，這種新的創新模式下，推廣地區的一些官員態度可能相對消極，因為假如新制度成功引進并扎根了，那么功勞更多屬于最初提出創新方案的地區;假如引進失敗了，“跟隨者”則可能遭受執行不力的詬病，但是他們也可能將失敗歸咎于創新方案本身，而不是執行原因。這種“有苦勞無功勞”的預期，再加上“卸責退路”，便是一些自貿區官員微妙心態的內在邏輯。

創新制度的擴散

中國以往的制度創新，成效取決于新制度能否擴散，以及在擴散過程中是否發生了異化。在創新理論上，和“創新如何發生”的問題同等重要的是創新成果擴散的問題。國內外的研究都顯示，此地證明行之有效的創新，彼地未必能夠積極響應。在“首創者——主動跟隨者——被動跟隨者——落伍者”的創新擴散鏈條上，擴散機制不斷弱化，最終創新總是無法輻射到一些地方。這個鏈條上，創新擴散效果最好的是“主動跟隨者”，因為這部分群體看到創新的好處，積極引進、模仿和實踐，享受到了創新紅利。但越往下，擴散機制便可能發生異化，后續的跟隨者更像是“跟風者”，出于外在形勢被動選擇了參與創新，因此在執行上便可能敷衍了事。

創新理論的奠基人熊彼特就曾提出，經濟活動中的創新源泉來自生產的內部，而不是外部強加。這個理論同樣也適用于制度創新。如果創新不是出于自身動力，或是跟隨創新的意愿不是出于自身需求，則創新效果往往不佳。中國過去取得成功的制度創新，一個規律便是制度首創出來后，有踴躍的主動跟隨者。最先看到和感受到首創制度優點的，一般是周邊地區，因此許多創新熱點便能夠帶動周邊地區加入創新的行列，形成輻射效應。研究美國不同州之間制度創新擴散現象的學者在美國也觀察到了同樣的規律。

自貿區創新模式為制度創新的擴散鏈條提出了新挑戰，因為制度擴散最重要的“首創者——主動跟隨者”的關鍵鏈條被壓縮了。跟隨者并沒有充分的時間觀察首創制度的效果，也沒有足夠時間學習和模仿首創制度的運作。此外，由于推廣節奏緊湊，首創者自身也沒有從容的時間展開新制度的實踐。

這意味著，自貿區創新模式下，首創者、主動跟隨者和被動跟隨者三者之間創新主體性的界限模糊了，這三者之間的主動創新動力都被弱化了。對于首創者來說，可能會認為，“既然我的創新總是要推廣的，有這么多試驗田，那我也未必要投入太多，可以坐享其成”。后兩者更是幾乎融為一體，因為新的創新模式下，很難說被推廣地區有多大出于內在需求的主動性。作為制度擴散最活躍的前3段擴散鏈條被弱化后，將很難確保制度創新擴散的效果。

以往中國一些地方的制度創新在推廣過程中也遇到了一些困境。例如北京市東城區早在2004年就提出了網格化治理的創新制度，有效解決了城市管理效率低下和管理部門間協調不暢的難題，產生了良好的社會和經濟效果。但根據學者研究，這個制度在不同地方推廣的效果迥異，一些地方積極跟進，甚至和東城區緊密合作，比較好地引進了新制度。一些地方則邯鄲學步，流于形式，引進的網格化治理在操作和功能上都發生了異化。

異化的原因雖然是多元的，但最核心在于“跟隨者”的心態。現在網格化治理已經被證明是行之有效的城市管理手段，在全國推廣，但筆者近期在一些基層調研發現，同樣是網格化管理，地方主政者熱情投入的，治理效果一般不錯，而對這個新制度表示懷疑，僅是出于“上面”要求而啟動的，網格化便僅限于掛在墻頭的管理方案，而無法在實踐中發揮作用。

作為一項具體的制度創新，網格化治理的擴散迄今已有十年，但在許多地方依然效果不彰。這足以顯示創新制度擴散過程的復雜性。中國的制度創新模式發展到自貿區創新階段，這是中國發展自身邏輯的必然結果。30多年來，依靠“摸著石頭過河”，中國的制度面貌已經不可同日而語，制度創新也產生了巨大的“存量”，開辦自貿區與其說是繼續發現新制度，不如說是消化創新存量，讓創新轉化為生產力。因此，如果說以往的制度創新，重心在于“摸索”，在于發現新的制度，那么新階段的制度創新，重心應該轉移到“擴散”，在于促使新制度“又好又快”地在更多地區扎根生效。

創新觀念的創新

中國從傳統的競爭性創新模式發展到自貿區創新模式的“大變局”過程中，為了繼續挖掘制度創新所帶來的改革紅利，首先得在各地官員的創新觀念上進行創新。這種創新，一言以蔽之，就是要求各地官員甘當改革創新的“二傳手”，要立足于全局性的勝利，而不是在與隊友爭高低中內耗精力。

中國經濟學者早就觀察到一個現象，不同地區的官員之間缺少合作的動力，尤其是當一個地方的發展對其他地方也會產生積極影響之時，該地官員推動此項發展的激勵會削弱。背后的邏輯是，不同地區的官員面臨著共同的政治晉升競爭，“對手”的發展會削弱自身的競爭力，因此官員不愿意“為他人做嫁衣”。這個發現解釋了為什么一些在國家戰略層面上看應當開展合作，進行差異化發展的地區之間，多年來難以真正融合，地方重復發展、追求“大而全”，甚至是地方封鎖的現象都層出不窮。

對于官員來說，經濟發展和制度創新都是重要的“晉升籌碼”，如果能夠成為“某某模式”、“某某經驗”的發明者，無疑有利于自身的“政治前途”。這種考慮進一步削弱了創新制度的擴散鏈條，也解釋了為什么一些官員熱衷于“本地經驗”，而不是引進其他地方已經證明行之有效的方案。目前正在開展的新一輪醫改便是一個例證，各種“模式”輪番出場，而對于公認有效果的方案，卻難以推廣。

中國以往的制度創新改革史上，各地官員形成了強烈的“主攻手”意識，都希望自己成為最后制勝一擊的隊員。這在制度創新的探索階段是一個積極的心態，也正是地方政府之間的創新競爭，使中國的制度生態顯得生動活潑，具有強烈的改革活力。但在自貿區創新模式下，地方官員不再是單打運動的選手，在地區間開展競賽，而是團體賽中的一員。新階段的創新是全國層面上的聯動創新，所有地區都參與到同一場創新運動中來，這場運動中有“主攻手”，引領創新，但更多地區是“二傳手”，是創新中的一個環節。

但這并不是說甘當創新的“二傳手”就只能被動接球，而是要做一個主動、積極的創新接盤手，做下一步進攻和突破的中間人。如何在本地接盤，如何尋找下一步進攻和突破的方向，這正是新一輪創新中大多數地方政府所要面對和主要考慮的問題，也是創新的后發地區“建功立業”之所在。從創新的“主攻手”向“二傳手”轉變，這就是新階段下，地方官員創新觀念最需要創新之處。