基層治理的能動性

石破

把基層問題解決難的原因簡單歸結為干部“不作為”、“亂作為”，而沒有去理解基層“難作為”，沒辦法去作為，這種認識與實際是有偏差的。

基層治理的動力從哪里來？我認為還是來自基層。但如上級把所有問題裁量權都收在手中，形成不合理的政策框框，既限制了基層的治理能動性，又因基層缺乏政策制訂權，老辦法不管用，新辦法不會用，在實際工作中進退失據，左右為難，積極性和主動性大受影響。

基層治理包含兩大問題，一是治理主體的問題，即“鎮治”和“村治”問題，二是對治理主體的治理問題，即“治鎮”和“治村”問題。這兩個問題纏夾在一起，相互影響，只要一個發生了變化，立刻就會對另一個產生影響。

從后一個問題來看，中央以及省、市、區縣對基層社會治理發揮著重要而復雜的作用。

把基層問題解決難的原因簡單歸結為干部“不作為”、“亂作為”，而沒有去理解基層“難作為”，沒辦法去作為，這種認識與實際是有偏差的。

基層治理最難解決的就是歷史遺留問題。改革開放以來這類問題太多了，環境污染、土地開發、山林保護等都不是一兩年的事情。但由于任期限制，下一屆干部很少主動積極處理上一屆的遺留問題，導致積重難返。

誠然，基層治理問題，有村干部不作為、亂作為、不依法作為的問題，而大部分是上面政策和基層實際脫節的問題。如土地亂占、亂用、亂租的“三亂”問題，有些上級部門光顧著堵，沒有疏;基層干部是了解實際情況的，他們想去疏卻沒有政策和權力的支撐，只能按照上面的要求來落實。

只要村民眼前利益和政府長期規劃沖突、政府征地價格和市場價格存在著巨大落差，村民就會與上級、干部產生矛盾。村民只在乎實惠。而且村民找干部來解決土地矛盾，干部既不能推開，也不能解決，只能說一些圓場的好話。

農村的村干部三年選舉一次，一上任必須馬上辦事。他如何為百姓辦事？如何為上級辦事？如何注意政策法律？都是村干部的難題。

村里的日常矛盾與法律糾紛還是有很大差異的。很多時候，法律倒在其次，重要的是做心理疏導。村民信任你的話，就可以很好溝通。

解決農村矛盾，以往多靠村干部的威望、村規民約等“人治”方式解決，或靠政府“滅火”，用的是行政手段和思維。強勢一方憑借勢力、話語權平息矛盾的做法，表面上平息了一時紛爭，卻容易埋下深層的矛盾。

有時，基層干部解決社會矛盾，如采用非正常化手段，可以很快把這些小問題給解決掉，但出了亂子誰來承擔？上級領導不管，讓你自己承擔。因此，有人任職時就默默祈禱：我在任的時候不要出大事！沒有過就是功。

村委會出了問題，民政部門沒有能力處理，只能依靠縣委組織部門，但組織部門又不是執行法律的機構，沒法對村主任進行績效考核，按照罷免程序又幾乎不可能罷免他，而鄉鎮黨委、政府對村干部更是只有指導權，而無管理權。出了問題，上邊壓，下面頂，鄉鎮一級夾在中間，十分難受。

在基層工作，培養感情很重要，群眾理解很重要，也就是習近平總書記說的“接地氣”，這是支持你工作的正能量。

群眾對有的地方政府不尊重，相當大的原因是政府形象有問題。行政執法形象代表著政府形象，有些地方行政執法隊伍大，成員多，水平低，作風硬，在群眾中形象很差。

美國政治學家福山說：“21世紀國家競賽的主軸是治理能力建設。”地方之間的競賽亦是如此。一個地方基層社會治理的水平，是地方政府治理能力最重要的體現。而如何有效地調動基層參與社會治理的積極性，實現治理重心由“上移”向“下沉”的轉變，是一個迫在眉睫的重大問題。