邊疆治理現代轉型的邏輯：結構、體系與能力

姚德超，馮道軍

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邊疆治理現代轉型的邏輯：結構、體系與能力

姚德超，馮道軍

[摘要]邊疆治理現代化是中國現代國家建設與邊疆經濟社會發展的雙重需要，是國家治理現代化的內在要求，也是邊疆治理走向成熟的表現與標志。研究表明，治理現代化既是治理結構的現代化，也是治理體系與治理能力的現代化。為此，治理結構重組、治理體系重構與治理能力重塑，是邊疆治理現代轉型的邏輯選擇。其中，治理結構重組是要建構政黨、國家與社會三者有效整合的邊疆治理主體結構；治理體系重構是要建立集價值、組織與制度于一體的現代邊疆治理體系；治理能力重塑則是要在提升制度執行力的同時，通過學習與培養現代治理技術，實現治理能力的現代化，從而助推邊疆治理的整體性現代化。

[關鍵詞]邊疆治理；現代轉型；治理結構；治理體系；治理能力

邊疆治理是國家治理的重要構成部分，邊疆治理的現代轉型既是邊疆經濟社會發展的基本保障，也是推進國家治理現代化的內在要求。邊疆治理從傳統形態向現代形態轉變并逐步獲得現代屬性的過程，即為邊疆治理的現代轉型。邊疆治理的現代轉型，“是反思當代邊疆治理和應對邊疆治理面臨的挑戰基礎上得出的必然結論和理性選擇，也是邊疆治理走向成熟的表現和標志”[1]。邊疆治理的現代轉型是一種價值理性，其終極目標是要實現邊疆公共事務的“善治”；邊疆治理的現代轉型同時又是一種工具理性，要實現“善治”目標，前提是變革傳統治理方式，探索新型治理模式與治理之道。

從現代治理思潮與實踐來看，邊疆治理的現代轉型關鍵又在于能否從戰略高度對邊疆治理予以設計和布局，并解決若干帶有根本性、全局性、前瞻性與長期性的問題，比如治理結構、治理體系與治理能力的現代轉型問題。其中，治理結構是邊疆治理現代轉型的基礎，治理體系是邊疆治理現代轉型的核心，治理能力是邊疆治理現代轉型的保障。治理結構、治理體系與治理能力三位一體、有機聚合，形成推動邊疆治理現代化的強大合力。基于傳統邊疆治理結構、治理體系與治理能力存在落后性與脆弱性，嚴重制約了邊疆治理現代化的進程，因此，邊疆治理現代轉型的基本邏輯，便是通過治理結構重組、治理體系重構與治理能力重塑，構建起具有現代屬性的新型治理模式。

一、結構重組：政黨、國家與社會的有效整合

英國學者格里·斯托克在梳理各個版本的治理理論后，歸納了作為一個有組織的分析框架的治理理論的五個論點，其中排在首位的便是，“治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者”[2]。這一經典論述表明，強調多元主體結構是不同版本治理理論的共性特征。正是因為治理結構包含了各種公共的和私人的組織、機構與行動者，才使得治理同時體現出界限和責任的模糊性、權力的依賴性、網絡的自主性以及政府職能的“元治理”性等特征。也正是基于這種“去中心化”基礎上形成的多中心治理結構，才使得各種公共的和私人的行動者能夠以基于公共利益目標共享資源的新方式互動，共同應對日益增長的社會及其政策議題或問題的復雜性、多樣性和動態性，破解人類社會發展的難題。

由此可見，多元而非單一的治理權力中心，是構成現代新型治理模式的結構基礎。然而，傳統邊疆治理結構是一種黨領導下的政府一元治理結構。受傳統的權力理念、政治統治模式以及社會發育程度等因素影響，傳統邊疆治理幾乎是政府的“獨角戲”，政府獨占邊疆治理權力并且包攬了邊疆治理事務。隨著邊疆治理任務由鞏固邊疆地方政權與國家統治為中心向政治進步、經濟建設、社會發展與生態文明建設并重轉變，邊疆公共事務的多樣性、復雜性與動態性特征日漸突出，一元化治理結構顯然難以適應邊疆治理形勢的發展與需要。由于主體結構對于現代治理的基礎性意義，邊疆治理現代轉型的首要任務便是要打破傳統封閉的單一結構，通過結構重組，有效整合政黨、國家與社會力量，建立現代新型治理主體結構。

構建政黨、國家與社會協同共治的現代邊疆治理結構，關鍵是要承認與相信社會力量的合作治理愿望與治理能力，并通過戰略規劃、政策引導、制度規范與技術支持等途徑，進一步引導、規范社會力量參與邊疆公共事務治理。實踐表明，邊疆社會轉型過程中，以社會組織為核心的社會力量發展勢頭強勁，并且在邊疆社會治理中的作用越來越大，極大地動搖了邊疆地區“強國家-弱社會”的國家社會關系格局。但是，社會力量與社會組織的成長也面臨著重大挑戰：一是社會組織在邊疆治理中處于邊緣地位，社會力量的建設性功能與作用沒有完全體現出來。二是社會力量在邊疆地區的發展極不平衡，一些地方社會組織發展迅猛并且在邊疆治理中十分活躍，也有一些地方社會組織發展比較緩慢。三是草根社會組織的發展與地位仍需進一步法律化與制度化；與此同時，“境外勢力在向邊疆滲透的同時，境外社會組織在邊疆的活動也日漸多樣和活躍”[3]，掌握境外社會組織發展動態，強化境外社會組織發展風險防控，是邊疆治理轉型過程中必須特別予以關注的重要問題。

承認并主動吸納社會力量參與邊疆治理，并不是要否定國家在邊疆治理中的主導地位及其權威，而是要求作為國家之代表的政府特別是邊疆地方政府徹底轉變觀念，樹立現代治理理念，并進一步完善權力配置與運行方式，實現向社會分權或授權。所謂分權，是指權力向社會組織的有序轉移，分權是一個現代文明國家實現國家治理現代化的基本前提條件，也是政府職能能否徹底轉變的最基本的制度保障[4]。這就意味著，邊疆地方政府必須以優化權力配置與運行方式為中心，重點解決兩大問題：一是政府向社會組織分權或授權的問題。為此，要明確社會組織在邊疆治理中的地位與作用，并且將社會組織的參與及其范圍明晰化、制度化與法律化。二是政府職能體系的現代化、科學化與法治化問題。現代化的邊疆治理結構必然要求實現政府職能體系的現代化與科學化，為此，政府特別是邊疆地方政府應根據政黨、國家與社會既分工協作又互補整合的要求制定“權力清單”，進一步通過職能轉變優化職能體系，并實現政府職能體系的制度化、法治化。

承認并主動吸納社會力量參與邊疆治理，更不是要動搖黨在邊疆治理中的領導核心地位；相反，現代邊疆治理多元結構的確立及其運作，進一步凸顯出黨領導的重要性。為此，要根據邊疆治理現代轉型的需要，充分發揮黨組織自身的政治優勢與組織優勢，進一步加強黨的領導，提升黨的執政能力。一方面，黨要加強邊疆治理的戰略規劃與頂層設計，掌控邊疆治理發展方向與確定邊疆治理大政方針；另一方面黨要進一步提高自身凝聚力，密切黨與政府、黨與社會組織、黨與人民群眾的關系，引領現代國家-社會關系的發展方向，把握現代國家-社會關系調整的節奏，并在建構政黨、國家與社會有效整合的邊疆治理結構過程中發揮領導核心作用。

二、體系重構：價值、組織與制度的有機統一

治理體系現代化是治理現代化的核心內容，沒有現代化的治理體系，不僅現代治理結構難以維系，而且治理能力現代化也無從談起。由于治理具有多種含義，比如政府治理、社會治理、市場治理等不同領域的治理，全球治理、國家治理、地方治理等不同層次的治理，作為最小政府的治理、作為自組織網絡的治理等不同形態的治理等等，因此不同語境下的治理體系所蘊含的具體內容自然也存在差異。但是，從一般的意義上予以分析，治理體系的豐富內容可以概括為價值、組織與制度三個核心要素。傳統邊疆治理體系雖然不乏價值、組織與制度構成成分，但總體而言缺乏整合性，不能滿足邊疆治理現代化發展的訴求。因此，邊疆治理的現代轉型要以推動治理體系重構為重點，通過價值調適、組織整合與制度創新，建構價值、組織與制度三者有機統一又高度整合的現代邊疆治理體系。

首先，要加快價值調適，提高價值整合度。傳統邊疆治理的使命與核心任務是鞏固政治統治與維護國家統一，因此，維護“統一”與“穩定”便居于邊疆治理價值體系中的絕對支配地位，民主、法治、效率、公平與正義等價值要么被“統一”“穩定”取代，要么就處于無足輕重的從屬地位。傳統邊疆治理的主導價值訴求，在一定程度上迎合了新中國建國后國家建設的現實需要，然而隨著新世紀以來我國由國家建設階段向國家發展階段轉變，傳統邊疆治理的單一性價值取向已無法引領和整合邊疆治理現代化實踐，如何有效解決邊疆治理在經濟社會領域中的“失效”問題被提上日程。正是在這個意義上，價值取向的調整與整合，就成為邊疆治理體系轉型與重構的前提基礎。

現代治理理論強調治理的工具理性，同時也被賦予了更多的價值色彩，因而是一整套價值評價體系。從“善治”角度看，這套價值體系至少包括合法性、透明性、責任性、法治、回應性、有效性等基本要素[5]（P1-15）。我們認為，現代治理體系的價值是一個多維多元的聚合體，主要涉及效能與安全兩大領域。其中，效能領域的價值包括政治高效、經濟發展、社會和諧有序；安全領域的價值，從安全主體的角度講包括個人安全、社會安全與國家安全，從安全領域角度講則包括政治安全、經濟安全、軍事與國防安全、文化安全、環境與資源安全、公共衛生安全等等。這就決定了邊疆治理體系重構必須首先在價值取向上進行調適，實現從“穩定取向”到“效能與安全取向”的轉型，最終確立“效能與安全”二元并重的價值體系，提高邊疆治理的價值導向與整合能力。

其次，要加強組織建設，提高組織整合度。我國的邊疆治理現代轉型是一個政黨、政府與社會有機互動的過程，其中，黨的領導核心作用的發揮、政府主導職能的履行與社會力量參與的程度，從組織的角度來說，取決于治理體系的組織整合度，而治理體系的組織整合度又關鍵在于黨的組織整合能力強弱，即黨能否“通過黨系統的組織網絡體系將國家與社會整合成為一個有機整體”，為此中國共產黨“必須進行黨的組織體系重構，黨的組織功能開發以及黨員和干部的再教育、再組織和再動員，從而全面活躍黨員、干部與組織，使其全面面向社會、面向大眾、面向發展”[6]。面對邊疆地區正在或即將蓬勃發展起來的社會組織，黨的組織體系重構要特別關注社會組織中的黨組織建設問題，這就需要黨加強自身組織建設，實現黨員隊伍的再組織與黨組織功能的再優化。另一方面，政府與社會也要加強自身組織建設，通過人才隊伍建設、組織規模與結構優化等途徑，提高組織的適應性并實現彼此之間的有效對接，提高協作共治能力。

最后，要加快制度建設，提高制度整合度。邊疆治理體系與治理能力，是制度創設與制度執行能力的集中反應，能否建立先進的制度體系并使之有效運行，對于邊疆治理現代轉型具有決定性意義。因此，邊疆治理體系的重構，關鍵在于制度建設，在于提升制度整合度。當然，制度建設是一項復雜的系統工程，涉及黨的領導、國家生活與社會生活、公民權利等眾多領域，但是制度建設的基本方向不外乎四個方面：其一是鞏固現行邊疆治理法律法規與制度體系，包括根本制度、基本制度與功能性制度。其二是要重視現有制度的功能開發，比如民族區域自治制度的自治功能開發。其三是要打破制度“路徑鎖定”，推動制度創設與制度革新，實現制度供給均衡。比如，邊疆地區跨境人口流動問題、民族村寨自主管理問題、農村基本公共服務供給問題的治理都離不開制度變革與創新。其四是加強邊疆治理戰略規劃，推動制度整合發展。既要從邊疆治理現代化高度出發，也要從現代國家建設戰略高度出發，規劃制度建設的時間進程與任務，實現各個層次、各個領域制度體系及其內部各項制度的有機銜接，避免制度建設中的“碎片化”、短視行為、部門主義、地方主義等現象。

三、能力重塑：從制度執行到現代治理技術

治理能力是邊疆治理現代化的重要標志，現代化的邊疆治理必然表現為超強的治理能力。治理能力也是邊疆治理轉型的基本保障，沒有超強的治理能力，多元協同治理格局就難以建立并正常運轉；沒有超強的治理能力，現代化治理體系也就無法建構并轉化為真正的治理效能。因此，邊疆治理現代轉型勢必要求重塑治理能力，實現邊疆治理能力現代化。治理能力是一個多元、動態的概念，可以從不同層次不同維度進行解釋并分類。從結構-功能的角度看，在構建起多元協同共治的治理結構與現代先進的治理體系之后，治理體系的效能轉化就成為治理能力重塑的關鍵。從這個角度出發，治理能力現代化即是把治理體系的體制和機制轉化為一種能力，發揮治理體系功能，提高公共治理能力[7]。

治理體系能在多大程度上發揮功能作用，轉化為治理效能，關鍵取決于制度運行狀況。正是基于制度運行對治理效能的決定性影響，學界普遍認為治理體系就是制度體系，而治理能力就是制度執行力。比如，“國家治理體系與治理能力其實指的是一個國家的制度體系和制度執行能力”[8]、“國家治理能力就是運用國家制度管理社會各方面事務的能力”[9]（P19）。因此，重塑邊疆治理能力應特別重視制度執行力建設。我國邊疆治理過程中形成了很多成熟的制度，其中有的直接涉及邊疆治理的整體架構與基本方略，比如民族區域自治制度、少數民族干部制度。總體來看，這些制度的效能在邊疆治理中得到了有效發揮，但是，也存在大量制度執行不力、變形走樣或者暴力執行的情況。邊疆治理的現代轉型，一方面應努力健全執行機制、完善執行方式與手段，減少并消除制度效能損耗；另一方面應重視制度的功能開發，使制度功能最大限度地轉化為治理績效。

制度執行固然重要，但制度執行力畢竟不能等同于治理能力。在多元協同治理環境中，“辦好事情的能力不在于政府下命令的權力，不在于政府的發號施令或運用權威，政府可以使用新工具和技術來掌舵和指導，以增強自己的能力”[10]（P43）。政府通過使用新工具和技術獲得并增強的這種能力，就是“元治理”能力，它體現為“建構和消解聯盟與協調的能力、合作和把握方向的能力、整合和管制能力”，等等。這種能力以克服“治理的不可治理性”或“治理失敗”為要旨，它既涉及治理的結構與功能，又涉及治理制度體系建構與制度執行。比較而言，在邊疆治理現代轉型過程中，打造和提升“元治理”能力，對于政府特別是邊疆地方政府具有哲學方法論意義。

在治理實踐中，政府的治理能力又體現為若干操作層面的現代治理技術。所謂治理技術，是指聚焦于政治學在最為具體、最具應用性的層次上所積淀的諸多有關制度安排、實踐技能和操作技術的知識總和[11]（P35-200）。從類型學角度劃分，治理技術主要包括科技型技術、規則型技術與行為型技術三種。其中，科技型技術主要是指將既有的物質手段與新興的科學技術應用于治理過程；規則型技術是宏觀制度與政策在微觀層面的精細化與豐滿化；而行為型技術側重于不同治理主體應當具備的個性化實踐技能與操作技術。治理技術既歸屬于微觀層面的治理體系，更是一種技術維度的治理能力。治理技術如同邊疆治理轉型的“加速器”，它能夠以自身之特性推動邊疆治理體系與治理能力的整體性現代化。

傳統邊疆治理過于倚重政府權力或運用權威，忽視治理技術與操作技能，如果不能及時學習與實踐現代治理技術，不僅會影響邊疆治理的結構轉型，而且也會影響邊疆治理的體系重構及其效能轉化。隨著邊疆社會力量的發展，越來越多的社會組織參與到邊疆治理中來，學習與培養現代治理技術以重塑治理能力無疑是邊疆地方政府的必然選擇。其中，較為典型的現代治理技術包括：一是協調溝通技術。協調溝通是不同層次不同部門的政府之間、政府與政黨之間、政府與社會組織之間開展合作的前提。協調溝通技術特別是政策、制度溝通交流技術高低，直接決定了能否在多元主體之間建立治理愿景，達成主體間互信、平等合作治理共識。二是協商談判技術。協商談判是現代治理架構的常態，是多元主體在公平公正公開的原則下平等對話甚至討價還價，為共同關心的經濟社會問題尋求合理解決方案的過程。協商談判是消除多元主體間認識分歧、利益沖突的重要途徑，是實現治理資源共享與優化配置的前提。三是信息技術應用。新興科技與信息技術的應用是現代治理實踐的重要手段，對于邊疆治理轉型具有更為快捷實用的效果。

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[責任編輯：索原]

[基金項目]2015年度教育部人文社會科學研究青年基金項目“境外非政府組織對西南邊疆治理的挑戰及其應對研究”（15YJC810020）、2015年度云南省哲學社會科學規劃項目“云南境外非政府組織發展動態及風險防控研究”（YB2015050）、中國博士后科學研究基金第57批面上資助項目“境外非政府組織對西南邊疆治理的挑戰及對策研究”（2015M571466）的階段性成果

[中圖分類號]D67

[文獻標識碼]A

[文章編號]1004- 4434(2016)02- 0025 -04

[作者簡介]姚德超，復旦大學政治學流動站博士后，上海高校智庫、復旦大學政黨建設與國家發展研究中心研究員，云南師范大學講師，管理學博士；馮道軍，復旦大學管理學流動站博士后，管理學博士，上海200433