政府購買服務的法律規制

葛自丹

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政府購買服務的法律規制

葛自丹

[摘要]在我國構建服務型政府的背景下，政府承擔對公民“生存照顧”責任的觀念愈加深入人心。與此相適應，民眾對于公共服務的要求也越來越高，政府要承擔的職能和責任也相應遞增，傳統的政府服務方式難以滿足現實需求，政府購買服務逐漸浮出水面。我國政府購買服務處于起步的階段，實踐先于立法。但實踐中政府與社會組織之間責任不明確、主體之間的利益沖突等問題成為制度發展的障礙。制定規范性文件或者通過行政協議明確政府與社會組織的權利、義務、責任，提升社會組織提供公共服務的積極性等成為政府購買服務能夠可持續發展的關鍵。

[關鍵詞]政府購買服務；行政協議；法律規制

自20世紀80年代始，西方國家已經掀起了公共行政改革的浪潮，開始探索各種途徑實施公共行政改革，以期達到公共行政的理想狀態。尤其是在服務行政理念逐漸被人們接受并付諸實踐的大背景下。在中國這個特定的時空背景下，政府向公眾提供基本公共服務的范圍和內容越來越廣，與此同時，政府向社會組織購買服務的數量越來越多，形式也越來越多樣。我國上海市在1995年開始了第一次正式的政府購買服務的實踐嘗試，政府購買服務逐漸進入人們的視野，并成為我國各大城市陸續開展政府購買服務的實踐熱潮，這一領域也漸漸地進入了我們的生活中，比如社區矯正、家政服務等與民眾生活密切相關領域內的政府購買服務。隨著政府購買服務的實踐逐漸深入社會生活，探索并明確政府購買服務的范圍，同時將政府購買服務納入法制化軌道的呼聲也日益升高。終于，在政府購買服務踐行了18年后，國務院辦公廳在2013年9月26日下發了《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發[2013]96號文，下稱《指導意見》），明確要求加大利用社會力量支持公共服務領域和政府購買力度。這是我國政府首次以規范性文件的方式對政府購買服務行為予以明確規定?？梢哉f，我國政府購買服務從此進入了一個新的發展階段。

雖然在實踐中，我們嘗到了政府購買服務的甜頭，因為通過招投標方式由社會組織提供基本公共服務的模式更加高效益、高效率。而且國務院也出臺了一個規范性文件，但是要建立起整個模式的法律制度和規制體系，有效規制政府購買服務行為仍然是一項龐大的工程。因此，我們現在需要研究如何對政府購買服務行為予以規制。

由于政府購買服務的法律建設在我國還處于起步階段，本文的主要目的在于分析我國政府購買制度的理論及實踐概況，從中指出立法存在不足的地方，并試圖從現存的問題中，為政府購買服務的法律規制策略提出一點建議，以期能夠對政府購買服務的實踐有所助益。

一、政府購買服務理論基礎

政府購買服務最深刻的理論緣由在于政府負有對公民進行“生存照顧”的義務以及政府“親自”提供基本公共服務的非經濟性或者不可能性的存在。于是，政府購買服務應然而生。

1918年第一次世界大戰后，經濟衰退，民不聊生，社會動蕩。于是，照顧中下階層民眾的思潮產生，這種思潮在行政法中表現為服務行政概念的提出。1938年，德國福斯多夫教授發表《當作服務主體之行政》一文，闡釋現代行政權應該是“一個為照顧公民生活所需，而提供積極服務、給付行為的主體”，此后，給付行政（或服務行政）已取代干涉行政，成為行政的主要態樣[1]。由此，德國的“服務行政”理論開始發展。福斯多夫在提出“服務行政”這一概念之后，又進一步指出服務行政的重要性，指出人的生存權乃是首位之權利，在民眾有尊嚴地生存能夠被滿足之后，才會提出對其他人權的保障要求，也才能為人權保障的其他方面提供前提條件。因此，福斯多夫說，“法治國家之原則，乃依法律來治理國家以及保障人權。但是在20世紀，這種情形已有改變。人民總是先求能夠生存，以后才會要求享有自由、秩序與福祉。國家因此而負有廣泛照料人民生存之義務，并受這種義務之拘束。此不僅是德國，也是各國憲法發展之趨勢。任何一個國家為了維持國家穩定，就必須提供人民生存之照顧。國家惟有提供生存照顧，確保國民的生存基礎，方可免于傾覆之命運”[1]。福斯多夫在指出“生存照顧”重要性基礎上，又對生存照顧的責任承擔主體變遷予以分析，指出“生存照顧的發展系由‘個人負責’進而轉為‘集體負責’，最后轉入‘政治負責’之中”[1]。至此，生存照顧的責任徹底要由行政主體來承擔，并且是由作為公權力的行使者的行政主體來履行對公眾的照顧之責。正如毛雷爾教授所指出的，“通過生存照顧的概念，福斯多夫將提供為人們生活所必要的條件和給付確定為行政的任務”[2]（P17）。

這種公共服務理論和生存照顧觀念為政府提供服務奠定了深厚的基礎，提供了理論上的支撐。但是，這里還存在一個問題，即如何準確界定何謂“生存照顧”，也即行政主體行為的界限是什么，這是一個很重要且現實的問題，如果處理不好，就會使行政主體處于兩難境地：如果將生存照顧的范圍界定過寬，則難免有干涉個人私權利及私生活之嫌，何況行政主體手中掌握的資源也有限，生存照顧的范圍過寬，會使有限的資源捉襟見肘而難以應付；如果將生存照顧的范圍界定過窄，則根本不能滿足生存照顧的需要，不能保證民眾有尊嚴地生活，從而使得生存照顧名不符實。所以，應當給生存照顧一個恰當的定義，以此來清晰界定其內涵和外延，以免引發不必要的歧義。對此，福斯多夫認為，“要來界定生存照顧之概念，可由下述兩個觀點來確定之：第一，服務關系之‘雙方性’；及第二，個人對此服務關系之‘依賴性’”[1]。姜明安教授認為：公眾的合理的公共服務需求可以轉化為公民應當享有的公共服務權利，判斷公眾的公共服務需求是否合理，既要依靠最低生活標準等客觀標準，也要考慮是否形成廣泛共識等主觀標準。通常包括：是否屬于公民正常生存和發展的基本需求，是否與公共團體服務能力相稱，是否與現代政治、經濟和社會體制相適應，是否與經濟發達程度和社會文明程度協調一致等[3]。

由此，可以比較恰切地反映“生存照顧”的本意，并原則劃定“生存照顧”之范圍。強調服務關系的“雙方性”是要區別于行政主體行使權力的強制性行為，強化在行政主體對公民予以“生存照顧”之時，要以協商為必要手段，以意思一致為前提，由此來體現“雙方性”，不同于行政主體所實施的單方意志性的行為；此外，“依賴性”大致勾勒了“生存照顧”的外延，或者說是確立了一個劃定“生存照顧”外延的原則，即個人對此照顧的依賴性。這種依賴性可以從兩方面理解：一是就普遍的情況而言，行政主體所施的“生存照顧”包括公共物品和設施，屬于私主體無力或者是不愿提供服務的范疇；二是就個案的情況而言，行政主體所施的“生存照顧”與具體個人的實際情況密切關聯，具體問題具體分析和解決，即該照顧對該個人具有不可或缺性。非有此種照顧存在，該個人則無法有尊嚴地生存。行政主體有義務保障公民有尊嚴地生活，為之提供幫助與照顧，從而體現行政行為的人文主義情懷和人性化色彩①20世紀70年代以后，在公共行政學界，在公共行政及行政法學界有兩大理論比較熱門，即“新公共管理理論”和“新公共服務理論”。對行政惠民的理念也具有啟發意義。新公共管理是從管理學的角度推崇私營機構的管理技術，認為政府要掌舵，不要劃槳。將公民視為“顧客”，強調績效；新公共服務理論是在公務服務理論基礎上產生，主張政府不要掌舵，要服務；強調政府服務的是公民，而非顧客；重視人，而非只重視生產率?？梢哉f，新公共服務理論應是對新公共管理理論的一種揚棄，“它試圖在承認新公共管理理論對于改進當代公共管理實踐所具有的重要價值并擯棄新公共管理理論特別是企業家政府理論的固有缺陷的基礎上，提出和建立一種更加關注民主價值和公共利益、更加適合于現代公民社會發展和公共管理實踐需要的新理論?！本唧w參見珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特：《新公共服務——服務，而不是掌舵》，丁煌譯．中國人民大學出版社，2004年版，第10－25頁。。

20世紀80年代末，奧斯本聯同蓋卜勒提出了“企業家政府”的概念，他們認為政府應該是一個掌舵的人而不是劃槳的人[4]（P9-27）。珍妮和羅伯特認為，政府應該提供更多的服務，但不能掌舵[4]（P9-27）。這些理論目的都是在于提高行政效率和公共服務質量。通過這些理論，各國政府已經開始探索各種途徑，以使政府能夠實現上述目標。為此，英國率先在20世紀90年代提出了實施公共服務供給公私合作的概念，然后蔓延到各個國家，例如美國、加拿大和歐洲，以及經濟合作與發展的組織，標志著全球范圍公共和私人合作供給公共服務的實踐的開始。

二、我國政府購買服務的現狀

（一）我國政府購買服務的立法現狀

我國的法律體系中既有法律，又有法規、規章和其他規范性文件。就政府購買服務這一法律關系，國內尚無法律和行政法規層面的規范性文件調整，但是近年來，中央及地方政府相繼出臺關于規制政府購買服務的指導意見及各項規定。如前述提到的《指導意見》，該規范性文件明確界定了政府購買服務的基本概念，指出政府購買服務是指“通過發揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據服務數量和質量向其支付費用”。

《指導意見》在厘清政府購買服務概念的基礎上，又明確了加大政府購買力度的發展目標，指出政府要加強和創新社會管理，改進提供公共服務，特別明確要求更多利用社會力量來支持公共服務，到2020年，要在全國基本建立比較完善的政府向社會力量購買服務制度，形成與經濟社會發展相適應、高效合理的公共服務資源配置體系和供給系統，顯著提高公共服務水平和質量。下發的《指導意見》極大地明確了政府購買服務的概念范圍、目的意義和相關要求，對政府購買服務工作的開展提供了一個明確的方向指導。而在這項規定出臺后，截至到目前，已有75個省和市的政府辦公廳相繼出臺了關于推進政府向社會力量購買服務工作的實施意見，為響應國務院辦公廳加大政府購買服務力度，提高公共服務水平和效率、推進各地政府職能的轉變作出了有力的努力及實踐。在此之前，政府購買服務還沒有專門的一部法律來規范，但在實踐中參照《政府采購法》相關規定的內容，同時以《合同法》《招標投標法》的規定為指導。政府也頒布了兩部部門規章，分別是2007年12月財政部發布的《關于開展政府購買社區公共衛生服務的指導意見》和2012年12月民政部和財政部聯合發布的《關于政府購買社會工作服務的指導意見》，地方政府也出臺了多部規范性文件及專項性的立法規范政府購買服務。廣東省政府在政府購買服務這個領域的起步比較早。2012年，廣東省政府辦公廳發布了《政府向社會組織購買服務暫行辦法》（粵府辦〔2012〕48號），廣東省財政廳印發了《省級政府向社會組織購買服務目錄（第一批）》和競爭性選擇供應方相關規程，指導和督促各地各單位有序開展此項工作。廣東還通過制定相關政策，采取購買服務等方式重點扶持一批具有示范導向作用的公益服務性組織。在全省試行政府向社會組織購買服務工作，在全國屬于領先的舉動。

（二）我國政府購買服務的實施

雖然我國政府購買服務的實踐剛剛起步，但是我們在調查中發現，我國政府購買服務的實踐在全國范圍內可謂遍地開花。我國政府購買服務的實踐在立法之前，但是立法的空白并沒有阻擋政府購買服務實踐的開展。隨著建設服務型政府理論的深入，近年來，在包括社區服務、法律服務、公益服務、市政建設等公共服務的領域還有需要政府本身事務性、技術性、輔助性工作，包括草擬行業規范和規劃、行業統計分析和調研等服務方面不斷開展由社會力量提供公共服務的實踐活動。

如前所述，中國政府購買服務起源于上海。1995年上海浦東新區社會發展局委托上海基督教青年會，以及街道辦事處，委員會和其他政府機構建立了羅山市民休閑中心，以及于1998年接受上海市政府委托，管理中心的養老服務，這是我國第一個實際意義上的政府購買服務。從那時起，中國的城市開始探討政府在購買服務的新領域，并探索把政府購買服務的范圍延伸至計劃生育、就業指導、培訓服務、公共衛生服務領域、教育服務的領域。從那時起，我國一些城市的政府購買服務在這方面的服務開始了有益的探索。比較有代表性的是2003年，南京市鼓樓區開始推出各種政府購買服務，如“居家養老服務網”項目是由社會組織為獨居老人家提供家庭照顧老人的服務形式。2005年，江蘇省無錫市開始的比如十幾項市政維護和公共設施，路燈等照明設施維護，環境衛生整潔，城市綠化養護管理措施，政府購買服務的實施。近年來，各地在政府購買服務這一領域的實踐和機制方面作出了積極和有益的突破發展，政府購買服務的概念也逐漸清晰。從一開始單一的行政機構購買主體演變成為使用國家行政編制、經費由財政承擔的機關單位，納入行政編制管理、經費由財政承擔的群團組織，以及行政類和公益一、二類事業單位，單一的社會組織承接主體逐漸擴大為依法在民政部門登記成立或經國務院批準免于登記的社會組織，以及依法在工商管理或行業主管部門登記成立的企業、機構等社會力量。

（三）政府購買服務的實效

1.政府購買服務推動了服務型政府的轉變

黨的十八大提出了要積極打造服務型政府。社會主義市場經濟決定了政府要從全能型政府轉變成為服務型政府，積極推廣公共管理的理念，并以社會本位與公民本位作為指導。政府購買服務這一制度積極有效地推動政府職能向服務型政府的轉變，調整了政府在社會中的角色。政府購買服務制度很好地將政府從以往的決策者、實施者與監管者三位一體的角色中實施者的角色分配給了社會組織，讓社會組織去分擔政府的行政壓力，緩解了政府的職能沖突，提高了政府的行政效率，讓政府可以積極履行法定職責和遵守行政的法定時限。而且，政府購買服務制度還實現了從單一的政府供給轉變成為政府與社會組織相結合的有機供給方式。

2.政府購買服務促進社會組織的成熟

政府購買服務不僅有利于轉變政府職能，為公眾帶來更好的公共服務，還給予了社會組織成長的機會。一方面，社會組織要通過競爭模式去爭取拿下政府的這個項目，就必須先跟得上政府對項目及組織的硬性要求。另一方面，社會組織想成為“領軍人物”還得經過政府的重重把關。因此，政府通過整合各種社會資源，能發揮社會組織的社會作用，讓其承擔更多的社會責任，推動社會組織不斷壯大。

3.政府購買服務有利于提升基本公共服務水平

政府自主提供服務并不同于經過市場競爭，更加貼近社會需求的社會組織，政府提供的服務涉及到方方面面，而政府又不可能在每個方面做到面面俱到，換句話說，政府在提供服務的某些領域上存在技術性的不足。而反觀社會組織，則需要集中自己的資源及技術優勢才可以從市場競爭中脫穎而出最終通過項目委托或者招投標等方式被政府選中成為某一項或者某幾項服務的提供者。因而，政府可以通過社會組織提供服務的方式及有益實踐、公民的需求去有目的地改進提供服務的方式或者提供方向性的指引，更有效地實施行政管理活動。

三、我國政府購買服務實踐中的問題

盡管我國政府相繼出臺規制政府購買服務的各項制度及規定，但仍然有許多不足之處。畢竟由社會力量向公眾提供服務在我國仍然屬于新生的事物，而且基于我國的國情，長期以來的公共服務基本上都是由政府直接提供的，因此從既定的模式中逐漸轉變政府職能及提供公共服務的主體模式對于政府亦或是公眾，對于制度規范還是公眾認可的因素都存在不適應的情況。而我們現在亟需做的，就是對從實踐中反映出來不足的地方加以規制。

（一）政府與提供服務的社會組織的責任分配不明確

在實施政府購買服務的過程中，政府與承擔服務義務的社會組織之間的責任界定不夠清晰，容易影響提供服務的質量并引起雙方推諉責任以致損害群眾利益的情形。如2013年11月，南京市鼓樓區政府策劃、設計并實施了“居家養老服務網”工程，由南京市鼓樓區政府向非營利機構——鼓樓區心連心老年人服務中心購買每月20小時的家政服務，以項目委托的方式委托心連心服務中心對鼓樓區內高齡、獨居、困難人員提供生活照料、日常或特殊護理、醫療康復等上門免費服務。政府與社會組織之間以項目委托的方式進行“居家養老服務網”工程，雖然合同及現實中已明晰政府的定位是負責大方向的領導與指揮，社會組織負責具體的實施工作。但在現實中往往會出現政府供給資金后，由于政府身上負擔過多的社會職能，無暇顧及項目的后續跟進工作，便把項目委托的內容全盤交予社會組織實施，而在社會組織具體為老人提供服務的過程中出現摩擦甚至沖突的時候，被提供服務的公眾尋求責任主體便會遭遇到下述問題：由于社會組織與政府之間成立的是委托合同，根據《合同法》的規定，受托人，即社會組織是按照委托人，即政府的指示處理委托事務，因而責任承擔的主體應為政府。但是，受托人在實施服務行為的過程中超越被委托的權限，其本身的過錯是明顯的，應當承擔責任。但是，由于在這樣的一種委托法律關系中，相對于接受服務的公眾而言，社會組織沒有獨立的主體地位，它是根據政府的指令去完成任務的，無法獨立承擔責任。但是實踐中，往往是由于社會組織在提供服務過程中的不規范行為導致損害相對方的情況，由于存在致害主體與責任主體法律規定的不同而導致在責任承擔方面出現的雙方互踢皮球。這種責任界限不明確的情況，這無疑是增加了政府的負擔。

（二）政府、社會組織、服務對象之間的利益沖突

不同的主體，從自身角度出發，有著不同的利益訴求。政府通過委托、發包、采購等形式把本由政府承擔的提供基本公共服務的職能外包給社會組織去完成，作為發包方的政府與作為承包方的社會組織本身即存在權利的張力，在特定的法律關系中，雙方的權利義務關系確實處于一種“此消彼長”的態勢，因而二者之間存在利益沖突是必然的。此外，公共服務接受一方總是希望可以獲取更多且更高質量的服務，這種服務提供者與服務接受者之間基于自身利益考量而導致沖突也是一種必然。所以，政府、提供公共服務的社會組織與接受服務的民眾三者之間現實中存在各種利益交叉，如何平衡三者的利益沖突問題便成了考驗政府購買服務這個制度的難題。

（三）社會組織在政府購買服務制度中發揮的作用有限

在當下的政府購買服務制度中，毫無疑問，政府是其中的領導者、主導方、委托人，社會組織只是代替政府實施提供服務行為的那一方。比如，它只能根據政府發出的公告進行規范的競標等工作去爭取拿下一個工程，它只能根據政府需要的方式提供服務。也就是說，在社會組織提供公共服務時，其本身缺乏應有的獨立性及能動性，無法真正作出獨立的決策，其在提供基本公共服務時缺乏自由發揮的空間，尤其是在提供具體的服務行為時依然需要聽從政府的領導，無法真正做到合同雙方的平等磋商，這將導致在實際實施過程中，大大地減弱了社會組織在提供服務中投入的熱情度與積極程度，最后出現操作者與決策者不相適應的情況。

四、規范政府購買服務行為的建議

如前所述，《指導意見》首次明確了政府購買服務的購買主體、承接主體、購買內容、購買方式。政府購買服務的購買主體是各級行政機關和參照公務員法管理、具有行政管理職能的事業單位；承接主體是包括依法在民政部門登記成立或經國務院批準免予登記的社會組織，以及依法在工商管理或行業主管部門登記成立的企業、機構等社會力量，并且規定承接政府購買服務的主體應具有獨立承擔民事責任的能力，具備提供服務所必需的設施、人員和專業技術的能力，具有健全的內部治理結構、財務會計和資產管理制度，具有良好的社會和商業信譽，具有依法繳納稅收和社會保險的良好記錄，并符合登記管理部門依法認定的其他條件。承接主體的具體條件由購買主體會同財政部門根據購買服務項目的性質和質量要求確定；購買內容分為基本公共服務領域和非基本公共服務領域。在教育、就業、社會、醫療衛生、住房保障等基本服務領域是逐步加大政府購買服務的力度。在非基本公共服務領域，凡在適合社會組織或社會力量承擔的，都可以交給他們承擔；購買方式是多種多樣的，包括委托、承包、采購等方式①國務院辦公廳在2013年9月26日下發了《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發[2013]96號文），http:// www.gov.cn.zwgk/2014/09/15/content_2498186.htm.?！吨笇б庖姟返某雠_，標志著一種進步。但是與此同時，我們也要看到，《指導意見》僅具有指引、導向的功能，卻缺乏對政府購買服務行為的具體規范。有鑒于此，筆者提出以下建議。

（一）明確政府與社會組織之間的責任分配

由于政府與社會組織之間的責任分配不明確，這個核心問題嚴重影響社會組織提供服務的積極性及政府分配各方之間的利益關系，因此很有必要找出一個兩全的辦法有效地解決這個問題?？梢酝ㄟ^規范性文件規定以明確雙方的權利、義務、責任，或者也可以通過行政協議來詳細約定各方承擔的權利、義務關系，建立特別的契約關系。行政協議對理論和實踐而言都不是一件新鮮事，但是卻苦于缺乏法律依據，直到2014年修改《中華人民共和國行政訴訟法》，才將行政協議寫入法律條文中，自此，行政合同在法律上有了基本依據。在當下倡導構建服務型政府和實施非強制行政的背景下，行政協議在行政法律關系中將大有作為，其在政府購買服務制度中應當會發揮更大的作用。

眾所周知，合同雙方是平等的主體，合同是平等主體之間的契約關系。但是從性質上看，政府購買服務合同應當屬于行政協議，是指行政機關為了履行行政職責實現行政管理目標與相對人經過協商一致所達成的協議，是行政權力和契約關系的結合[5]（P71）。政府購買服務合同即是政府為了實現行政目標，與相對方簽訂合同，要求對方履行特定義務的合同。實踐中，政府與相對方簽訂此類合同，政府作為領導者、管理者和委托者，往往過于強勢，社會組織雖然有合同主體的身份，但是其作為行政相對方，本身缺乏應有的獨立性及能動性，從而減弱了社會組織在提供服務中投入的熱情度與積極程度。因此，通過規范性文件或者在政府與社會組織簽訂合同的磋商階段，詳細規劃好兩者的責任承擔及權利關系，規范雙方在政府購買服務的具體項目中的關系，使兩者的責任以白紙黑字的形式嚴格確定下來，明確雙方的權責和項目中的具體實施計劃，讓社會組織具體參與到項目的決策中來，提高社會組織在整個項目中的位置，從而增加社會組織參與政府購買服務的積極性與熱情度，并且，也可以從中強調社會組織需要為自身實施過程產生的問題承擔相應的責任。

（二）完善政府購買服務行為的程序

政府購買服務的購買機制是從理論走向實踐重要的環節，如何細化和完善購買機制成為我們無法避免的問題。以北京市為例，社會組織要提供社會服務必須通過網上注冊信息、申報相關項目（http：//www.bjshjs.gov.cn），組織單位通過網上審核社會組織的申報表并提出意見后上報給市社會建設工作領導小組辦公室通過，其他地區可以借鑒北京市規范化的做法。因此我們需要做的就是規制好項目申報、預算編報、組織采購、項目監管等制度。政府需要通過各種途徑了解社會的需求，在參照社會發展總體規劃和財政計劃的基礎上，制定具有可操作性的整體規劃，明確服務的范圍和水平，確定需要向社會組織購買的服務項目、質量和數量，并且制定相應的財政收支方案，確保服務的有效供給，然后向社會公開政府社會服務需求信息和購買公共服務的資金預算，向社會公開招標，招標的辦法參照各部門規章中招投標管理辦法進行規范，鼓勵相關社會組織積極參與，并從中選擇最優項目方案，嚴格考核競標機構的專業資質和綜合服務能力。最后，政府部門與中標機構簽訂買賣合同，明確標的、項目期限、評估標準與辦法、各方的權利義務、爭議處理方法等合同條款。

（三）完善政府購買服務的監管制度

政府購買服務過程中的監管制度即包括對政府部門行為的監督管理，也包括政府對與之訂立合同并提供基本公共服務的社會組織進行的監管，嚴格有效的監管才能夠保障實現制度的預期目標并發揮制度應有的價值。

首先，對于政府購買服務行為的監管。政府作為行政權力的行使者，作為執法主體，依法行政是對政府行為的最基本要求。政府在購買服務的過程中，必須謹遵相關的法律、法規、規章以及其他規范性文件的規定，依法定程序完成政府購買行為，同時履行作為行政主體和合同當事人的雙重義務，作為行政主體，其對合同相對方，即提供公共服務的社會組織要履行監督、管理的職責，作為合同相對方，政府要依合同約定履行其合同義務，二者必須同時履行而不可偏廢。政府不能利用強大的行政力量規避自身的法律責任和接受監督的義務，并且在政府承擔職能過多而無暇分身去監督或領導政府購買服務的具體某一個項目并且出現問題時，無論是政府還是社會組織，都應對此承擔相應的責任。因此，建立和健全對政府部門的監督機制非常有必要，不僅可以保障行政主體依法行政，而且當政府相關部門的違法行為或不作為侵害相對方合法權益時，可以為其提供相應的救濟途徑以保護其合法權益不受侵犯。

其次，政府對于與之訂立合同的社會組織提供服務的行為要進行有效監管。由合同一方（行政機關）對合同另一方（相對方）的合同行為進行監督、管理以及可能的制裁是行政協議的特點所在。所以，一方面要求行政機關作為合同的一方當事人要履行自己的合同義務，另一方面也要求其對相對方的合同行為予以監督、約束，并對其違反合同行為或者其他相關違法行為予以制裁。

此外，通過建立和健全關于政府購買服務的相關法律文件，政府與社會組織的雙方關系才能在制度之上良好持久地發展，實現良性循環。否則，一個中間環節的缺失都可能破壞雙方持續的買賣關系，實際上也不能達到政府職能轉換、提高政府供給服務能力的目標。

（四）協調各方的利益沖突

在政府購買服務行為實施過程中，因為各方主體的出發點不同，政府、提供服務的社會組織和接受服務的公眾這三方主體之間，以及各種不同的提供社會服務的社會組織之間都可能會存在利益沖突。因為作為理性人，總是在追求自身利益的最大化。然而，往往事與愿違。當各方主體存在利益沖突而不能有效解決的情況下，結果就是兩敗俱傷，沒有贏家。所以，協調各方的利益沖突對于實現政府購買服務的預期目標具有舉足輕重的作用。

政府可以通過制訂公平而周密的競標規則減少社會組織之間的沖突，還能以通過在政府購買合同條款中的讓利提升社會組織提供公共服務的積極性，并最終使公眾受益。政府的角色定位是為人民服務，旨在為公眾提供基本的公共服務，以滿足公眾的基本需求，并妥善協調社會各方面的利益關系，讓人民群眾安居樂業，構建和諧社會。因而對政府施政的好壞判斷標準應該是是否實現并維護好人民群眾的利益，讓人民群眾享受好政府提供的服務。為了實現政府的目標，政府可以通過提高自身提供服務的質量，亦可以通過讓渡提供服務的實施過程給社會組織的方式去使政府提供服務的方式更有質量并且更合理。因此，在對符合資質的社會組織提供服務時，政府不需要過多地干預社會組織的實施過程，而應該讓社會組織充分發揮其專業技術及資源優勢，合理放權，讓社會組織成為政府的合作伙伴，共同解決政府及社會的難題，共同營造良好的社會生活。最后，政府還可能通過有效的監管，使社會組織提供服務的數量和質量達到既定標準，從而緩解服務提供者與接受服務對象之間的沖突。

（五）充分發揮社會組織的作用

社會組織提供服務水平的高低決定著政府購買服務實施的成敗，充分發揮社會組織的作用可為社會組織承接公共服務、提供更高質的服務創造機會，這也是政府購買服務中的關鍵環節。政府不可能面面俱到，面對人民群眾日益增長的多元化社會需求，政府在技術和資源上都要依賴市場經濟下的社會組織共同承擔社會責任。社會組織的機制和反應都是根據社會的需求一步步發展過來的，更貼近及符合群眾的要求，同時通過市場的杠桿進行調節，能夠最優化地針對群眾的需求提供創新性的服務。從提供服務的角度上講，社會組織是代替政府去履行政府本來應該履行的社會職責，因而從一定程度上來說，社會組織向服務對象提供服務的時候其實就是在扮演政府本該扮演的角色，因而社會組織在這個時候其實就是政府的一張名片，是聯系服務對象與政府之間情感的紐帶。充分發揮社會組織的作用有利于推進政府購買服務制度的進程發展，同時也有利于構建服務型政府。

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[責任編輯：劉烜顯]

[基金項目]廣東省哲學社會科學規劃課題“城市管理行政執法創新機制研究”（GD15CFX01）的研究成果之一；廣州市哲社會科學規劃課題“創新規范廣州市政府購買服務機制研究”（14Y02）的研究成果之一

[中圖分類號]D630.1

[文獻標識碼]A

[文章編號]1004- 4434(2016)03- 0082 -07

[作者簡介]葛自丹，廣州大學法學院副教授，碩士生導師，法學博士，廣東廣州510405