讓規范性文件合法更合理

宣永鈴 吳丹

對規范性文件備案審查，從源頭上督促政府依法行政，是憲法和法律賦予人大的一項重要職權。可近年來，由于一些地方的審查工作僅停留在“合法性”層面，致使部分文件出現“合法不合理”現象。對此，湖州市南潯區人大常委會不斷探索、實踐規范性文件備案審查制度，并逐步從“合法性”審查向“合理性”審查延伸。

“上位法對各級政府和政府各部門的職責都有明確具體的規定，因此《南潯區飲用水管理辦法（試行）》這個規范性文件沒有必要制定出臺。”這是2015年6月湖州市南潯區人大常委會在對行政規范性文件進行重點審查時提出的審查意見。

時隔半年，2015年12月11日，南潯區政府辦公室正式發文宣布：自公布之日起，廢止《南潯區飲用水管理辦法（試行）》。

近兩年來，南潯區人大常委會共審查政府行政規范性文件46件，提出審查意見和建議87條，均被南潯區政府及相關起草部門采納。其中，2015年重點審查的3件規范性文件，1件被廢止，1件被修改。

既審其合法性，也查其合理性

對政府規范性文件開展合法性審查，是人大開展規范性文件備案審查時的一項常態工作。可實踐中發現，規范性文件“合法不合理”問題時有出現，亟需人大審查工作與時俱進。

2014年8月，南潯區人大常委會打破常規，在進行規范性文件備案審查時，決定將監督觸角延伸至文件實施環節，既審其合法性，也查其合理性。當年，南潯區人大常委會便嘗試對《南潯區城鄉居民臨時救助實施辦法（試行）》、《南潯區人民政府關于加快推進漁民陸上安居工作的實施意見》、《南潯區村級小額工程項目管理辦法》、《南潯區促進個體工商戶轉型升級為企業及小微企業規范升級政策意見》等4件規范性文件開展重點督查，重點查其在貫徹執行過程中存在的困難和問題。

8月28日上午，南潯區人大常委會副主任魏海松帶領部分區人大代表赴菱湖鎮督查《南潯區人民政府關于加快推進漁民陸上安居工作的實施意見》的貫徹執行情況。

當時，一位來自水產村的漁民向督查組坦言，他們寧可待在漁船上也不愿到陸上安居，“我們漁民沒有一技之長，現在靠打漁還能養活一家老小，如果到了岸上沒有了魚船，我們就沒有了生活來源。”對此，該村的村支書也是一臉無奈，“目前，我們村沒有土地指標，沒有建設資金，加上漁民不愿上岸，漁民陸上安居任務很難完成。”

“漁民陸上安居工程推進確實很困難，現在漁民不愿上岸，村里無力建設，上級政府又有要求，我們鄉鎮也很苦惱。”聽完當地群眾和村干部的反映，菱湖鎮一位分管農業的副鎮長更是面露難色。

在了解漁民陸上安居工程推進難后，魏海松感觸頗多，“以前，我們審查規范性文件只是單獨對文本進行審查，對于基層的貫徹執行情況并不清楚。但是通過這次督查，我們發現政府出臺的部分規范性文件沒有很好地結合基層實際，因此出現了政府壓力大、群眾不叫好、基層推動難的現象。”

9月22日，南潯區人大常委會向區府辦書面反饋了督查情況，梳理出這4件規范性文件在貫徹執行過程中存在的14個問題，并就區政府規范性文件的起草、執行、督查工作提出了3點建議。在收到人大反饋的意見后，區政府法制辦立即召集相關部門負責人研究人大提出的意見建議，并提出了具體整改舉措。

對此，南潯區政府法制辦主任林勤認為，“這次人大將規范性文件備案審查工作延伸至文件執行環節，我們感到很意外，也很興奮，督查發現的問題很現實，也容易引起政府與群眾之間的矛盾，這警醒我們今后在制定規范性文件時須更審慎。”

“對規范性文件的合理性審查，將成為今后南潯區人大常委會規范性文件備案審查工作的重點，我們將以制度形式對該做法予以固化，讓合理性審查成為常態。”時任南潯區人大常委會主任姚廣民明確表示。為此，南潯區人大常委會專門出臺了《南潯區人大常委會規范性文件備案審查辦法》，制作了工作流程圖，將對規范性文件貫徹執行情況的督查作為每年規范性文件審查工作的常規動作。

細查嚴審，不走過場

2015年2月9日，南潯區人大常委會又專題研究了本年度規范性文件重點審查內容，確定將2014年區政府發布的3件規范性文件作為重點審查對象：《南潯區租賃經營企業工資支付擔保制度試行辦法》、《南潯區農村宅基地確權登記發證工作實施細則》、《南潯區飲用水管理辦法（試行）》。

“剛拿到這3件規范性文件時，感覺壓力很大。特別是對合理性方面的審查，感覺無從下手，急需了解這些規范性文件在基層的執行情況和群眾評價。”參與審查的項志正律師，是南潯區人大常委會的法律咨詢專家，他坦言，規范性文件備案審查如審其是否合法，僅需看其文本即可，可要審其是否合理，則要以扎實的調研為基礎。

自明確重點審查內容后，南潯區人大常委會多次組織相關人員開展專題調研，赴有關部門、鄉鎮聽取相關情況匯報，并發動基層代表向選民聽取意見、建議，廣泛了解這3件規范性文件的貫徹執行情況。

“調研時，很多代表和群眾都向我們提出了很好的意見和建議，這是最真實的聲音，有助于我們更好地了解這些規范性文件在基層的執行情況，提出針對性強的審查意見和建議。”區人大常委會城建交通環資工委主任沈建平說道。

3月25日上午，南潯區人大常委會召開規范性文件審查工作會議，就這3件規范性文件的38條內容進行重點審查，既包含文件制定的背景、依據、過程是否合法，也包括該文件在貫徹執行中存在的問題和困難。

“上位法對各級政府及其職能部門的職責等都有明確具體的規定，因此這個規范性文件沒有必要制定出臺。”審查會上，常委會法律咨詢專家、南潯區人民法院副院長馬新梁第一個舉手，他單刀直入，就《南潯區飲用水管理辦法（試行）》提出意見。話音剛落，會場上便傳來一陣議論聲，與會的區政府有關部門負責人完全沒想到，第一條審查意見就如此尖銳。

對此，南潯區住建局總工程師張鳴毫不避諱，他坦陳：“這個問題確實存在，水法、水污染防治法、飲用水水源保護區污染防治管理規定等上位法規定得確實比較具體，我們在制定這個規范性文件時確實不夠嚴謹，系統性考慮不夠，也有為應付考核而倉促制定的嫌疑。會后，我們將及時向有關領導匯報這個問題。”

“《南潯區租賃經營企業工資支付擔保制度試行辦法》制定依據不夠明確、充分，雖然有相關依據，但上位法規定的范圍窄，而此規范性文件的覆蓋面太寬，不利于實施有效的監管。”

“《南潯區農村宅基地確權登記發證工作實施細則》中關于‘戶’的認定問題缺乏上位法依據，極易引起爭議，建議采用公安部關于戶口登記管理制度中有關‘戶’的規定。”

…………

重點審查慢慢進入白熱化狀態，審查組成員就這些文件在貫徹執行中存在的困難和問題，向區政府有關部門一一發問，相關部門負責人也一一作出回應。“沒想到人大對政府規范性文件的審查這么認真，這么專業，提出的審查建議很有針對性，這也督促我們今后更加認真、嚴謹、細致地做好規范性文件的制定起草工作。”審查會后，南潯區國土分局副局長徐峰感慨萬千。

2015年5月4日，南潯區人大常委會以書面形式，向區政府正式發出了《關于對區政府三件規范性文件的審查意見建議的函》，就區政府規范性文件的制定起草、科學論證、制定程序、貫徹情況督查和修改完善等工作提出了9條審查意見。

有“廢”有“改”，讓規范性文件合法更合理

接到南潯區人大常委會的審查意見后，南潯區政府法制辦與區人力社保局、國土分局、住建局多次召開協調會，研究落實方案。

2015年6月3日，南潯區政府辦公室正式向區人大常委會發函，明確表示將對《南潯區租賃經營企業工資支付擔保制度試行辦法》有關條款進行修改，并重新發布；合法合理地向群眾做好《南潯區農村宅基地確權登記發證工作實施細則》的解釋工作；在年底行政規范性文件清理時廢止《南潯區飲用水管理辦法（試行）》。

12月11日，南潯區政府辦公室正式發文廢止《南潯區飲用水管理辦法（試行）》。12月30日，南潯區政府辦公室對《南潯區農村宅基地確權登記發證工作實施細則》進行修改，并予以重新發布。

將規范性文件備案審查工作從“合法性”向“合理性”延伸，雖然避免了規范性文件“合法不合理”的問題，但其被動式的備案審查仍存有一定滯后性。“如果在實施一段時間后再修改或撤銷，可能會對人民群眾的生產、生活產生影響，也削弱了政府的公信力，人大監督也難逃‘馬后炮’之嫌。”魏海松告訴筆者，從2015年開始，他們還嘗試將監督關口前移至文件制定環節，改“被動式”備案為“主動式”審查。目前，已有38件規范性文件，南潯區政府辦于發文前便征求人大法制工委的意見，在法制工委會同相關對口聯系工委提出的修改意見中，共有60余條被采納。林勤認為，人大的主動介入很有現實意義，既可促進行政規范性文件更加合法、合理，也可減少公布實施后再行修改所引起的不良影響。

“規范性文件備案審查，看似一項常規工作，做實了卻大有可為。”時任南潯區人大常委會主任姚廣民曾要求，南潯區需不斷完善規范性文件備案審查工作的制度建設，以切實增強人大監督實效。

據悉，2016年南潯區人大常委會將繼續做深、做實規范性文件備案審查工作，并計劃探索建立備案審查與其他監督工作的聯動機制，切實走好、走活人大監督這盤棋。