完善我國憲法監督制度之探討

濮艷（中共蕪湖市委黨校 安徽蕪湖 241000）

完善我國憲法監督制度之探討

濮艷（中共蕪湖市委黨校 安徽蕪湖 241000）

“健全憲法實施和監督制度”是當今中國法治建設的一項重要任務。憲法的實施及其實施效果，很大程度上取決于憲法監督機關。中國現行憲法監督制度存在著諸多理論和實踐上的障礙，而現有的國家機構體系中也沒有其他合適的機關能夠取而代之。因而，為保障憲法能夠得到切實遵守與執行，就需要創建一個在黨的領導下的超脫于現有國家機構體系的專門性憲法監督機關——憲法委員會。

憲法法院；憲法委員會；憲法監督

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“健全憲法實施和監督制度”。憲法的實施和監督制度決定了一國憲法的效力，也是憲法是“更高的法”的地位的保證，而我國憲法實際效力長期處于“休眠”狀態。因此，健全憲法實施和監督制度，使憲法獲得真正的法律效力，成為名副其實的“根本大法”，是全面推進依法治國的根本要求，也是當今中國法治建設的一項重要任務。

一、我國現行憲法監督制度的困境

根據憲法規定，我國的憲法監督機關是全國人大及其常委會。從文本規定來看，全國人大和地方各級人大是行使國家主權的惟一合憲機構，全國人大可以通過修憲糾正監督機關的不當解釋，因此，我國的憲法監督制度與人民代表大會制度和人民主權原則都不相抵觸。然而，在現實生活中，憲法監督的制度設計在體制和能力上受到了諸多制約，導致這一制度基本上被懸置，只停留在文本之中。我國的社會現實與憲法規定之間存在比較大的差距，致使人們對憲法的實際效力產生質疑。這些制約的因素主要表現為：

1.自我監督有違法治原則

法治原則要求，“沒有人能做自己案件的法官。”全國人大及其常委會既是立法機關也是憲法監督機關，無疑是擔當了“自己案件的法官”，且一旦認定法律違憲就等于自己否定自己，其實效令人存疑。且建立憲法監督制度審查立法的合憲性的前提是對立法者或多數力量的不信任，立法者不是一貫正確的，任何權力都應受到約束，基于此，憲法監督離不開一個獨立于立法的機關。對此，有學者認為：“無論是全國人大的專門委員會或是全國人大常委會，事實上都難以有效地承擔受理違憲審查的職責，也不適宜成為憲法爭議的裁決機關。”[1]法治的基本精神是他律，我國的憲法監督制度無疑違背了這一精神，自然使監督有名無實。

2.職權多樣化與憲法監督專業化之間的矛盾

《憲法》第62條明確了全國人大的15項職權，第67條則規定了全國人大常委會的21 項職權。[1]全國人大及其常委會職權廣泛，必然事務龐雜，而憲法監督是一項長期性、經常性的工作，很顯然，全國人大及其常委會實際上難以同時兼顧如此多的職能，權衡之下，憲法監督往往成為被忽略的一項職權，由此造成現實中憲法監督的缺位。

3.機構及其成員的能力不足以勝任憲法監督之職

全國人大及其常委會皆以會議的方式行使職權。鑒于全國人大是非常設機關，每年只召開一次會議，會期半個月左右；全國人大常委會每兩個月召開一次全體會議，由于全國人大及其常委會職權多、會期短、議題廣，致使二者根本沒有時間進行憲法監督。此外，憲法監督的性質決定了監督者應具備專業的法律素養，精通法律知識，而全國人大代表和常委會的組成人員中，精通法律的專業人士少，且其他職權的行使和日常事務性工作占據了他們大量的工作時間，都使其難以勝任憲法監督的工作。

4.憲法監督缺乏標準性和可操作性

我國憲法對于什么是違憲、違憲主體以及憲法監督的對象都缺乏明確規定。如憲法第62條規定：全國人大有權撤銷其常委會不適當的規定，但“不適當"是一個籠統且抽象的概念，沒有確定的標準，不利于監督者作出判斷。此外，憲法也沒有明確規定憲法監督的具體程序。這使得實踐中的憲法監督根本無法啟動。

二、我國憲法監督可選擇模式的價值分析

憲法監督離不開一個獨立于立法機關的國家機構。我國應將這一權力賦予何機關呢？現就我國憲法監督可選擇的模式進行具體分析。

1.司法審查模式選擇的價值分析

馬歇爾法官曾指出，“闡明何為法律乃是司法部門的職權與責任。”我國的立法機關是全國人大及其常委會，如前所述，立法代表中法律專業人士很少，且職權甚多，無暇顧及憲法監督，而如若將法律解釋權委托給非立法機關的專業法律人員，又會產生非立法代表的解釋是否具備法律效力的問題。因而，我國有很多學者提議應建立美國式的司法審查制度。然而，我國的人民代表大會制度決定了我國的法院無力擔當此職責。憲法第62條規定，全國人大選舉最高人民法院院長。第128條規定，最高人民法院對全國人大及其常委會負責，地方各級人民法院對產生它的國家權力機關負責。雖然憲法也規定了法院要依法獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉，但實踐中人大對法院的個案監督并不鮮見。人大對法院的監督和人事任免權無疑大大削弱了法院相對于人大的獨立性，法院的地位也低于人大，屬于被領導者，很明顯，法院缺乏足夠的權力去審查其領導者的立法行為是否合憲。且我國法院沒有憲法解釋權，在實踐中也排除憲法的司法適用。可以說，我國現行憲法的理論與實踐都不支持司法審查模式。

2.憲法法院模式選擇的價值分析

二戰后，憲法法院模式在世界各國迅速傳播和移植，有學者認為，在我國設立憲法法院是可行的。首先，這一制度主要盛行于歐洲的大陸法系國家，而我國在立法形式上是采用成文法的，歷史上也曾借鑒過大陸法系，在法律實踐和法律意識方面與大陸法系國家具有共性；其次，該制度避免了立法機關和司法機關監督憲法實施的缺陷，憲法法院是獨立于人大和法院，專門處理憲法問題的專門機構。但我國如采用憲法法院模式，卻存在以下問題：首先，由非民選的人員審查民選機關所制定的法律是否違憲，有違人民主權這一原則；其次，憲法將監督權賦予全國人大及其常委會，如由憲法法院行使憲法監督權，勢必與憲法的規定相沖突，且在現行政治體制的框架內，全國人大是國家最高權力機關，如憲法法院審查全國人大制定的法律，其地位如何界定亦是難題；最后，憲法法院的法官需兼具法律素養和政治素質，法官的選任較難，且一個憲法法院也無力承擔我國如此繁重的憲法審查工作。

3.憲法委員會模式選擇的價值分析

憲法監督制度的專門化、高效化與規范化是世界各國的發展趨勢。[2]鑒于我國憲法學界在設立專門的憲法監督機關這一點上已形成共識，與法院、憲法法院相比，憲法委員會不是嚴格意義上的法院，組成帶有顯著的政治成分，在組織形式上比較靈活、富有彈性，其設立的主要目的就是審查立法機關立法的合憲性，相較之下，憲法委員會的專門審查模式可能更適合我國的現行狀況。

三、創建有中國特色的憲法委員會

如何構建一個既符合我國現實有不違背憲法根本政治制度的憲法監督制度，無疑需要考慮多種因素。建議在不削弱人民代表大會作為國家權力機關的地位和作用的前提下，在我們的政治體制允許范圍之內，創建一個獨立的但須接受中國共產黨領導的、專職行使憲法監督權的專門性機構——憲法委員會。

1.憲法委員會的地位

建議將憲法委員會設為全國人大的常設機關，作為在全國人大領導下專門進行憲法監督的機構，其地位等同于全國人大常委會。此體制主要是考慮到人大制度作為我國的根本政治制度，其地位不容動搖。在堅持人大制度的前提下，憲法委員會須從屬于全國人大，不能審查全國人大制定的基本法律；同時，在實踐中，作為全國人大常設機關的人大常委會，其立法的數量以及立法所涉及的領域遠遠多于全國人大，違憲的可能性也要遠高于全國人大。因此，為保證憲法監督的權威性和有效性，應將全國人大常委會的立法列入審查范圍內。如此，憲法委員會的地位就不能低于全國人大常委會。諸多考慮下，最適宜的就是將憲法委員會設為全國人大的常設機關，與全國人大常委會地位平行。我國憲法也需要對相應的條款進行修改，明確憲法委員會的地位及職權。據此，憲法委員會即可依據憲法規定獨立行使職權，對全國人大負責，受全國人大監督。

2.憲法委員會的職權

（1）解釋憲法。能夠解釋憲法，才能審查法律和行為的合憲性，因此，憲法委員會應有憲法解釋權。

（2）提議憲法修改權。憲法委員會作為憲法監督的專門機關，其成員熟知憲法，有權向全國人大提議修改憲法，并提交憲法修改草案。

（3）法律法規的合憲性審查。這是憲法委員會最主要的職權，其審查包括事前與事后審查。審查的范圍具體包括：全國人大常委會制定的非基本法律和作出的法律解釋；全國人大常委會批準的自治區的自治條例和單行條例；國務院制定的行政法規；省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規；省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會批準的自治州、自治縣的自治條例和單行條例。[3]

（4）受理憲法控訴。為保障我國公民的基本權利，應建立憲法控訴制度對公民進行救濟。公民個人有權就憲法所保障的基本權利受到法律、法規的侵害而向憲法委員會提出控訴，要求審查其合憲性。

（5）特別調查權。憲法委員會在監督憲法實施時，有權獨立地查閱任何資料，對法律和行為的合憲性展開調查。為保障這一職權的行使，一切國家機關、社會團體和公民都有義務予以配合。

3.憲法委員會的組成

人員的選擇應體現民主性與廣泛性、政治性與專業性的統一。建議由全國人大會議主席團提名，經全國人大選舉產生。在人員組成上，可適當參考法國“三三制”的成功經驗，由人大、政協各推薦三分之一的人選，下剩的三分之一由曾任職法官檢察官的專業人士或法學政治學等方面的專家學者擔任，以此確保憲法委員會的組成人員兼具政治智慧、實踐經驗和學術理性。此外，應要求憲法委員會成員不得在立法、行政、司法機關擔任任何職務，以保證其具有足夠的獨立性中立性，不受任何外部干涉。

憲法監督制度本身構成政治體制改革的重要內容，[4]惟有兼顧政治性和法律性，憲法監督才能發揮實效。綜上所述，憲法委員會應是符合我國實際需求的憲法監督機關。

[1]楊解君.全面深化改革背景下的我國憲法實施體制創新[J].江海學刊，2015，1：153

[2]韓大元.“十六大”后須強化憲法解釋制度的功能[J].法學，2003，1

[3]江國華、彭超.中國憲法委員會制度初論[J].政法論叢，2016，1：24

[4]劉政.人民代表大會工作全書[M].北京：中國民主法制出版社，1999，570-571

濮艷（1978--），法學碩士，中共蕪湖市委黨校城鄉規劃與建設教研室。

10.19312/j.cnki.61-1499/c.2016.10.044