試論解決欽州海堤建設(shè)與管理瓶頸問題的對策

梁　偉，羅　群

(1.欽州市欽江防洪堤管理處，廣西　欽州　535000；2.欽州市水利局，廣西　欽州　535000)

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試論解決欽州海堤建設(shè)與管理瓶頸問題的對策

梁偉1，羅群2

(1.欽州市欽江防洪堤管理處，廣西欽州535000；2.欽州市水利局，廣西欽州535000)

文章針對欽州市海堤建設(shè)的現(xiàn)狀，按項(xiàng)目全壽命周期管理過程，分析在海堤建設(shè)與管理中存在的瓶頸問題，并引入動(dòng)態(tài)管理思維，提出解決海堤建設(shè)與管理瓶頸問題的對策建議，以期為完成欽州市海堤建設(shè)達(dá)標(biāo)率100%的目標(biāo)提供堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

海堤；建設(shè)與管理；對策

0　引言

欽州市水利部門在標(biāo)準(zhǔn)化海堤建設(shè)進(jìn)程中積累總結(jié)了大量寶貴經(jīng)驗(yàn)，但是海堤標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)與建成海堤的管理仍然存在若干問題，嚴(yán)重制約了欽州市標(biāo)準(zhǔn)化海堤建設(shè)的發(fā)展。筆者深入研究了欽州市海堤建設(shè)的現(xiàn)狀，利用科學(xué)的分析方法總結(jié)出欽州市海堤建設(shè)與管理存在的瓶頸問題，引入動(dòng)態(tài)管理思維，提出解決海堤建設(shè)與管理瓶頸問題的對策建議，以期為完成欽州市海堤建設(shè)達(dá)標(biāo)率100%的目標(biāo)提供堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

1　海堤建設(shè)現(xiàn)狀

欽州屬亞熱帶海洋性季風(fēng)氣候，熱帶氣旋頻繁登陸，經(jīng)常遭受風(fēng)、潮、洪等自然災(zāi)害襲擊。欽州擁有520.81 km海岸線，其中331.40 km海岸線需要設(shè)防保護(hù)，現(xiàn)原有海堤254 km，其中感潮河段(城區(qū)堤防)堤長50.84 km[1]。但是現(xiàn)狀海堤年久失修，老化帶病運(yùn)行，抗潮(洪)能力低，歷年風(fēng)暴潮(洪水)災(zāi)害給堤圍內(nèi)群眾生命財(cái)產(chǎn)安全造成了嚴(yán)重?fù)p失。

1998年洪水后，國家實(shí)施積極的財(cái)政政策，加大防洪(潮)工程建設(shè)資金的投入，欽州標(biāo)準(zhǔn)化海堤開始進(jìn)入大規(guī)模建設(shè)階段。自1998年標(biāo)準(zhǔn)化海堤建設(shè)啟動(dòng)至2014年年底，欽州共建成83.7 km標(biāo)準(zhǔn)海堤。欽州現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)海堤21處，總長度191.16 km，工程建成后，欽州重點(diǎn)海堤將全面實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化，總長度達(dá)到289.66 km，占需設(shè)防總長331.40 km的87.40%[2]。

2　海堤建設(shè)與管理存在的瓶頸問題

欽州開展海堤標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)十多年來取得了顯著成效，但仍然存在項(xiàng)目儲備不足、工程投資完成率低、工程竣工驗(yàn)收工作滯后、工程建后管理權(quán)責(zé)不清等問題。以下分別從前期工作、建設(shè)施工、驗(yàn)收移交、建后管理四個(gè)階段闡述當(dāng)前海堤建設(shè)與管理存在的瓶頸問題。

2.1前期工作階段

2.1.1前置條件審批時(shí)間長

海堤工程可行性研究報(bào)告審批要先取得規(guī)劃選址、用地預(yù)審、環(huán)境影響評價(jià)、節(jié)能登記等前置審批，過多的前置條件使得海堤項(xiàng)目前期工作推進(jìn)緩慢，極大地影響了海堤項(xiàng)目儲備。

2.1.2規(guī)劃對接難確定

海堤工程可行性研究報(bào)告編制需要地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市、土地等規(guī)劃作為支撐依據(jù)。而目前海堤前期工作與城市排澇規(guī)劃以及一些新區(qū)規(guī)劃存在同步規(guī)劃的現(xiàn)象，一些規(guī)劃甚至滯后于海堤前期工作，使得前期工作過程中功能定位、工程規(guī)模確定缺乏前置條件，導(dǎo)致前期工作推進(jìn)緩慢。

2.1.3經(jīng)費(fèi)不足

一直以來，由于地方財(cái)政比較困難，水利工程前期工作經(jīng)費(fèi)的投入不能跟上中央對水利的投資力度，當(dāng)前只能滿足一些項(xiàng)目設(shè)計(jì)開展的啟動(dòng)經(jīng)費(fèi)。前期工作經(jīng)費(fèi)不足既制約了海堤項(xiàng)目儲備，也影響了勘察(測)設(shè)計(jì)的質(zhì)量，如設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)地質(zhì)、征地搬遷情況與實(shí)際情況相差較大。

2.2建設(shè)施工階段

2.2.1海堤建設(shè)整體推進(jìn)緩慢

目前海堤項(xiàng)目的投資模式主要是國家投資加地方配套，而地方配套往往很難足額到位，一旦國家資金使用完后工程建設(shè)便可能面臨停滯的局面；征地搬遷是阻礙海堤建設(shè)的另一大因素，批復(fù)的征搬費(fèi)用很難滿足實(shí)際的征搬開支，物主對現(xiàn)行征拆補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不滿意的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，工程建設(shè)很難推進(jìn)。由于工程建設(shè)用地不能提供，一些海堤沒有完成設(shè)計(jì)建設(shè)內(nèi)容，沒有閉合而完善防洪(潮)功能。

2.2.2海堤建設(shè)進(jìn)度滯緩帶來的問題

(1)海堤運(yùn)行存在安全隱患

海堤不能加固和閉合使一些堤段易于遭受臺風(fēng)暴潮侵襲，成為漫堤和決堤的隱患。排澇納潮閘不能建成使用對村莊排澇和村民養(yǎng)殖也造成很大影響。

(2)影響后續(xù)水利投資

海堤項(xiàng)目投資完成率低，存在資金積壓的問題，下一年度的項(xiàng)目投資必然受到影響。而且項(xiàng)目的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金將收回同級或上級財(cái)政部門統(tǒng)籌使用。

(3)海堤管護(hù)權(quán)責(zé)不清

海堤跟老百姓的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，許多涵閘和堤頂路面都是剛建好尚未驗(yàn)收老百姓就開始使用，建設(shè)單位與施工單位對由此造成的設(shè)施損壞由誰負(fù)責(zé)的問題也各有看法。隨著征地問題遲遲不能解決，工程難以推進(jìn)及驗(yàn)收移交，這種管護(hù)權(quán)責(zé)的矛盾還將加劇。

2.3驗(yàn)收移交階段

海堤工程因征搬問題而出現(xiàn)停工、“爛尾”的現(xiàn)象，竣工驗(yàn)收工作無法開展，有些工程甚至無法開展分部工程驗(yàn)收或者合同工程完工驗(yàn)收。工程不能竣工驗(yàn)收的直接影響即無法辦理移交使用手續(xù)，進(jìn)而影響管護(hù)經(jīng)費(fèi)的撥付。

2.4建后管理階段

2.4.1確權(quán)劃界問題

由于資金缺乏原因，海堤建設(shè)時(shí)僅對建設(shè)用地的面積進(jìn)行征用，但建后為確保堤防運(yùn)行安全往往需要堤防兩側(cè)堤腳線外一定范圍受限制利用，當(dāng)?shù)厝罕娡辉阜囊螅涣硪环矫妫捎跉v史遺留的因素，城區(qū)堤防一些堤段的建設(shè)范圍、管理范圍與城中村、舊街區(qū)交雜在一起。因此確權(quán)劃界工作開展非常困難。

2.4.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)海堤管護(hù)主體問題

在海堤標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)海堤的運(yùn)行管理單位并未明確，運(yùn)行管理單位并未真正參與到工程建設(shè)中，不利于今后對海堤進(jìn)行有效管理。

2.4.3海堤管護(hù)經(jīng)費(fèi)問題

海堤工程分布在城區(qū)和沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊，面廣量大，再加上一些海堤尚未加固標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)(普遍存在安全運(yùn)行隱患)，管理工作相當(dāng)繁重。目前地方財(cái)政對海堤管護(hù)經(jīng)費(fèi)的支持十分有限，管護(hù)經(jīng)費(fèi)缺乏既造成了海堤設(shè)施得不到必要的養(yǎng)護(hù)，也削弱了日常巡查執(zhí)法力度。

3　解決海堤建設(shè)與管理瓶頸問題的對策建議

海堤標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)已經(jīng)實(shí)施了將近20年，期間經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展，海堤實(shí)施環(huán)境不斷變化，筆者提出應(yīng)以動(dòng)態(tài)管理的思維，順應(yīng)新形勢和新環(huán)境，創(chuàng)新體制機(jī)制，并結(jié)合工程實(shí)際、參考先進(jìn)做法，給出了若干具體建議。

3.1改革海堤建設(shè)與管理制度

3.1.1切實(shí)提高前置審批速度

目前國務(wù)院已針對企業(yè)投資項(xiàng)目提出了精簡前置審批的方案，但該方案還未涉及政府投資的工程項(xiàng)目。政府和相關(guān)部門應(yīng)推進(jìn)行政審批制度改革，削減前置審批，簡化審批流程，加快審批速度，切實(shí)解決項(xiàng)目前期工作推進(jìn)慢的問題。

3.1.2調(diào)整征搬補(bǔ)償辦法

在開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)海堤工程征搬工作時(shí)，現(xiàn)行地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然執(zhí)行2008年頒布的標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)前的物價(jià)水平已很難匹配，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與群眾要求的矛盾尤為突出。建議政府根據(jù)物價(jià)上漲情況，研究制定和出臺可行的征搬補(bǔ)償政策，適時(shí)調(diào)整地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

針對如何解決城區(qū)堤防建設(shè)用地的問題，可以在兩個(gè)方向進(jìn)行探索：(1)利用城區(qū)堤防的優(yōu)越位置，推出土地開發(fā)“捆綁”投資堤防的模式，鼓勵(lì)開發(fā)商在開發(fā)土地的同時(shí)承擔(dān)堤防征搬費(fèi)用；(2)政府優(yōu)先解決城區(qū)堤防及市政道路共同承擔(dān)的征搬費(fèi)用，爭取堤防及市政道路能夠同步實(shí)施建設(shè)。

3.1.3改革工程驗(yàn)收規(guī)程

工程竣工驗(yàn)收的目的是建設(shè)投資成果轉(zhuǎn)入生產(chǎn)或使用的標(biāo)志，也是全面考核投資效益、檢驗(yàn)設(shè)計(jì)和施工質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。分部工程驗(yàn)收已履行法人驗(yàn)收手續(xù)，質(zhì)量安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)則代表政府對工程質(zhì)量與安全標(biāo)準(zhǔn)作出核定。因此，建議針對一些具備獨(dú)立使用功能的分部工程，經(jīng)分部工程驗(yàn)收通過且質(zhì)量與安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)核定分部工程質(zhì)量等級為合格后，即可辦理工程移交投入使用手續(xù)。

3.1.4靈活開展確權(quán)劃界工作

把管理范圍內(nèi)土地所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)分離，在確權(quán)劃界過程中對管理單位及工程用地的所有權(quán)和使用權(quán)已確定的，領(lǐng)取土地使用權(quán)證；對難以辦理土地使用權(quán)證的，不改變土地原有所有權(quán)和使用權(quán)，水行政主管部門僅行使管理范圍內(nèi)土地的管理權(quán)。

3.2建立海堤建設(shè)部門協(xié)同推進(jìn)機(jī)制

海堤建設(shè)過程中需協(xié)調(diào)解決的問題多，涉及部門也多，因此亟需政府建立海堤建設(shè)協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，及時(shí)研究、協(xié)調(diào)、處理海堤工程前期工作過程中行業(yè)之間的政策法規(guī)交叉問題，及時(shí)會商解決施工過程中的征搬、民擾問題，以推動(dòng)工程建設(shè)進(jìn)程。

3.3落實(shí)海堤管護(hù)責(zé)任和海堤管護(hù)經(jīng)費(fèi)

3.3.1及早明確運(yùn)行管理單位

建議在工程可行性研究報(bào)告批復(fù)后即明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)海堤運(yùn)行管理單位，及早落實(shí)海堤管護(hù)責(zé)任，運(yùn)行管理單位可在工程初步設(shè)計(jì)階段、施工階段和驗(yàn)收階段參與工程建設(shè)管理，對設(shè)計(jì)方案提出有益建議，提前熟悉各項(xiàng)設(shè)施建設(shè)情況。

3.3.2落實(shí)海堤管護(hù)經(jīng)費(fèi)

要將海堤管護(hù)經(jīng)費(fèi)納入年度預(yù)算計(jì)劃。對于已經(jīng)完成標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的海堤，政府應(yīng)每年安排一定的預(yù)算經(jīng)費(fèi)用于海堤設(shè)施養(yǎng)護(hù)，保證海堤安全運(yùn)行。對于未進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的海堤，政府應(yīng)保障必要的(舊)海堤除險(xiǎn)加固經(jīng)費(fèi)開支。

3.4探索海堤建設(shè)新模式

3.4.1創(chuàng)新投融資機(jī)制

探索“捆綁”開發(fā)模式，將單個(gè)海堤項(xiàng)目建設(shè)擴(kuò)展為周邊綜合開發(fā)，將海堤項(xiàng)目與房地產(chǎn)、旅游、海水養(yǎng)殖等項(xiàng)目“捆綁”在一起，用可觀的綜合效益吸引私人投資。海堤“親水”的特點(diǎn)是投融資的一大優(yōu)勢，如城區(qū)堤防伴著欽江跨越整個(gè)城區(qū)，堤防周邊土地大多是房地產(chǎn)開發(fā)的熱點(diǎn)區(qū)域。政府可推出土地開發(fā)“捆綁”投資海堤的模式，通過適當(dāng)優(yōu)惠土地價(jià)格或者減免部分規(guī)費(fèi)的方式，鼓勵(lì)開發(fā)商在開發(fā)土地的同時(shí)投資海堤。

3.4.2實(shí)施代建制

當(dāng)前海堤管理單位的人員結(jié)構(gòu)不夠合理，工程專業(yè)管理人才缺乏，導(dǎo)致海堤建設(shè)管理專業(yè)化水準(zhǔn)不高。通過實(shí)施代建制，選擇優(yōu)質(zhì)的代建單位，對海堤工程進(jìn)行全過程專業(yè)管理。委托代建后，原來“建管合一”的建設(shè)單位可以專注于海堤運(yùn)行管理，有利于強(qiáng)化管理力度和提高管理效率。

3.5規(guī)范管理海水養(yǎng)殖行為

過去，沿海地區(qū)的海水養(yǎng)殖存在無序開發(fā)的現(xiàn)象，在舊海堤堤身上興建了大量的養(yǎng)殖水門和穿堤涵管。這些水門和涵管不按規(guī)范設(shè)計(jì)和施工，在每次臺風(fēng)暴潮來臨時(shí)成為隱患，在海堤建設(shè)過程中成為實(shí)施的難點(diǎn)(設(shè)計(jì)難點(diǎn)和征搬難點(diǎn))。建議政府和相關(guān)部門加強(qiáng)沿海養(yǎng)殖業(yè)管理力度，規(guī)范養(yǎng)殖許可，堅(jiān)決查處新的違章養(yǎng)殖行為。

4　結(jié)語

加快海堤建設(shè)對保障和促進(jìn)欽州社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要的意義，海堤建設(shè)也是現(xiàn)階段和將來國家對水利項(xiàng)目投資的重點(diǎn)。為抓住機(jī)遇，推動(dòng)欽州市海堤標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，務(wù)必對當(dāng)前海堤建設(shè)與管理存在的瓶頸問題進(jìn)行探索研究，并以動(dòng)態(tài)管理的思維，主動(dòng)適應(yīng)社會發(fā)展和實(shí)施環(huán)境的變化，爭取欽州市海堤建設(shè)達(dá)標(biāo)率100%早日實(shí)現(xiàn)。

[1]欽州市水利志編輯組.欽州市志[M].欽州：廣西人民出版社，2000.

[2]廣西壯族自治區(qū)水利電力勘測設(shè)計(jì)研究院.廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)沿海重點(diǎn)海堤建設(shè)規(guī)劃修編報(bào)告[R].南寧，2013.

Discussions on Countermeasures to Solve Qinzhou Seawall Construction and Management Bottleneck Problems

LIANG Wei1，LUO Qun2

(1.Qinzhou Qinjiang Flood-protection Embankment Management Office，Qinzhou，Guangxi，535000；2.Qinzhou Water Conservancy Bureau，Qinzhou，Guangxi，535000)

Regarding the current seawall construction situation in Qinzhou City，and according to the full life-cycle project management process，this article analyzed the bottleneck problems existing in seawall construction and management，introduced the dynamic management thinking，and proposed the coun-termeasure recommendations to solve the seawall construction and management bottleneck problems，hoping to provide the solid theoretical foundation for achieving the target of 100% seawall construction compliance rate of Qinzhou.

Seawall；Construction and management；Countermeasure

U675.79

A

10.13282/j.cnki.wccst.2016.03.027

1673-4874(2016)03-0106-04

2016-03-06

梁偉(1978—)，工程師，研究方向：水利工程建設(shè)管理。