歐盟網絡中立規則評述
——一個更開放的歐盟互聯網

曹建峰，李正

(1.騰訊 騰訊研究院，廣東 深圳 518057；2.中國青年政治學院 法學院，北京 100089)

歐盟網絡中立規則評述
——一個更開放的歐盟互聯網

曹建峰1，李正2

(1.騰訊 騰訊研究院，廣東 深圳 518057；2.中國青年政治學院 法學院，北京 100089)

2015年11月，歐盟立法機構正式通過歐盟網絡中立規則，時隔不到一年，歐盟電信監管委員會出臺歐盟網絡中立規則實施指南，進一步推進網絡中立規則的落實，這將給歐盟電信和互聯網行業的發展帶來深遠影響。本文通過對歐盟網絡中立規則、相關指南文件中具體規則前后變化的解讀、分析，以及對比歐盟、美國兩大互聯網經濟體關于網絡中立原則的政策趨勢，以期為我國制定互聯網開放規則提供一定的借鑒。

網絡中立；流量管理；付費優先；零費率

0 引言

歐盟電信監管委員會（BEREC）2016年8月出臺的《歐盟網絡中立規則實施指南》意在逐條解釋歐盟立法機構2015年11月出臺的《歐盟網絡中立條例》，并為成員國執法機構提供執法指引，以維護網絡中立規則的法律確定性。該指南進一步明確了不得屏蔽、以流量調控的形式限制或者歧視任何網絡內容、應用和服務的基本原則。此外，進一步限制網絡接入商的流量管理行為；通過嚴格解釋實際上達到了一般地禁止付費優先（“網絡快車道”）、零費率等服務的提供。該指南對于確保互聯網成為歐盟創新的引擎、保障數字單一市場穩健發展意味重大。該指南的出臺也表明歐盟和美國對網絡中立的認知開始趨同。在互聯網日益成為社會經濟發展的關鍵基礎設施的今天，確立并維護網絡中立原則是保障互聯網經濟創新發展的一個必要條件。

1 歐盟的網絡中立原則

2015年11月，《歐盟網絡中立條例》（Regulation (EU) 2015/2120）的出臺標志著歐盟正式確立了關于網絡中立的一般規則。互聯網接入商應當確保終端用戶使用網絡的權利，公平地對待所有互聯網流量，不得屏蔽或者調控互聯網流量。具體來說，該條例中有關網絡中立的條款主要包括以下四個方面的內容：[1]

第一，確?；ヂ摼W接入的平等與開放。首先，保障互聯網接入服務的終端用戶的權利是基本要義，終端用戶有權獲得和發布信息和內容，有權使用和提供互聯網應用等服務，有權自行選擇使用何種終端設備。其次，互聯網接入服務提供過程中互聯網服務商的行為不得實質性地損害終端用戶的上述權利。再次，互聯網服務接入商進行流量管理時應當遵循平等原則。另外，當流量管理措施涉及對個人數據處理時，只有在對于互聯網接入開放之目標的實現是必要且適當的情況下，才能處理個人數據；且對個人數據的處理應當遵守歐盟相關數據保護的立法。最后，在專業服務（specialized service）的提供方面，電信服務提供商，包括互聯網接入服務提供商和內容、 應用、服務提供商可以對特定的內容、應用、服務等提供優化服務，來滿足某些內容、應用、服務對質量水平的特殊要求。

第二，確?；ヂ摼W接入的透明。首先，互聯網接入服務提供商應當披露可能會影響到互聯網接入服務質量的相關信息、可能會影響終端用戶權利的信息、終端用戶可采取的救濟措施等信息，并確保這些信息清晰準確、易于理解。其次，確保解決終端用戶投訴的程序透明、簡便和高效。條例中還提出成員國監管機構可以增加其他透明度要求，包括信息披露的內容、形式等。此外，成員國可以建立一個監督機制，監督互聯網接入服務商提供的實際的接入服務的性能，為消費者及時提供救濟。

第三，監督和執法方面，成員國監管機構應當密切關注互聯網接入服務的發展，確保互聯網接入服務的開放和透明，促進非歧視的互聯網接入服務的提供。監管機構可以在有關技術特征、最低服務質量、其他適當且必要的措施等方面提出要求，還可以要求電信服務商披露其履行開放互聯網義務的相關信息。

第四，法律責任方面，條例中規定成員國應當制定相應的法律責任條款，來確保網絡中立規則的實施。相應的法律責任應當被確保有效、合比例、具有威懾力。

從該條例的規定可以看出，歐盟只是確立了一般性的網絡中立規則，條文規定還比較籠統。相比于美國聯邦通信委員會（FCC）在《開放互聯網命令》（Open Internet Order）中確立的“禁止屏蔽、禁止流量調控、禁止付費優先”三大基本原則[2]，歐盟的規定還存在個別漏洞。比如，根據該條例，ISP被允許為特定的內容、應用或者服務創設“網絡快車道”；涉及流量管理的條款允許電信運營商優待某些服務的互聯網流量，而限制其他服務（比如限制競爭性服務的互聯網流量的載入速度）；該條例允許零費率服務的存在，特定服務、應用可以不受每月流量數據上限約束。[3]因此，相較于美國的一律禁止，歐盟網絡中立規則留有余地，更加靈活，但這也遭到了互聯網產業界的強烈反對和批評。

2 通過指南文件維護網絡中立原則

2016年8月30日，根據《歐盟網絡中立條例》的授權，歐盟電信監管委員會制定并發布了《歐盟網絡中立規則實施指南》（Guidelines on the Implementation by National Regulators of European Net Neutrality Rules），對歐盟立法機構（歐洲議會和歐盟理事會）去年11月通過的《歐盟網絡中立條例》進行了解釋，旨在確保所有互聯網流量被平等、非歧視地對待，以及保障終端用戶的權利。該指南基本彌補了原先規則的漏洞，明確了歐盟電信監管機構的立場。該指南重點對流量管理、“網絡快車道”、零費率等備受爭議的問題進行說明。值得指出的是，FCC在網絡中立規則中回避了零費率問題，該指南對這一問題的分析無疑又將網絡中立規則向前推進了一大步。

2.1 明確流量管理條款的邊界

2.1.1 流量管理的“透明、非歧視、合比例”原則

根據《歐盟網絡中立條例》第3條，互聯網接入商可以采取合理的流量管理措施。合理的流量管理措施應當是透明的、非歧視的、符合比例的、不是基于商業考量的。互聯網接入商在進行流量管理時應當遵循平等原則。

該指南對合理的流量管理措施的“透明、非歧視、合比例”原則進行了細化。一是“透明”，這要求ISP提供有關流量管理及其造成的影響的相關信息；二是“非歧視”，即監管機構應當從多個方面進行考慮，包括類似的情況應當受到類似的對待，不同的情況下，如果差別對待具有客觀的正當性則可以差別對待，非歧視原則并不必然禁止ISP為了整體的流量傳輸質量和用戶體驗的提高而采取差別化的流量管理措施；三是“合比例”，首先，該流量管理措施所要實現的目標是合法的，有助于提高網絡資源利用效率，優化網絡傳輸服務，其次，該措施有助于實現這一目標，并且對實現這一目標是必要的，最后，沒有其他同等有效且干預更少的措施可以有助于實現這一目標。

根據該指南，互聯網接入商僅在必要的情況下，才可以實施屏蔽、減速、修改、限制、干預、降級、歧視等流量管理行為?！氨匾那闆r”僅限于：①為了執行法院命令等符合法律的行為；②為了確保網絡、網絡服務和終端設備的完整性和安全性，比如為了避免黑客攻擊而屏蔽IP地址；③為了避免網絡擁堵或者減輕臨時網絡擁堵，這一網絡擁堵問題必須是迫切的，所采取的措施必須是有效的、恰當的、符合比例的。

2.1.2 流量管理的必要性和正當性界限

在互聯網基礎設施資源相對短缺，網絡流量急劇增長而相當一部分流量并非基本互聯網通信所必須的情況下，如何對互聯網流量實施管理以保證網絡服務質量，成為互聯網接入服務商共同面臨的問題。[4]尤其是在移動互聯網時代，各類網絡內容、應用和服務呈爆炸式增長，給相對短缺的互聯網基礎設施資源帶來很大負擔，比如在2G、3G網絡時代，微信推出伊始即引發了OTT服務商與電信接入商的利益沖突，演變成為“微信信令風暴”危機，但因4G網絡時代的到來而使這一問題化解于無形之中。在美國、歐盟等國家和地區，類似YouTube、Netflix等網絡流媒體服務商因為在高峰時段占據很大部分的互聯網流量，而被電信運營商指控為拖慢網絡速度，導致網絡發生故障、擁堵等問題，要求對這些服務進行限制、管理的呼聲此起彼伏，成為推行網絡中立政策的最大阻力。

其實在本質上，為了維護互聯網的穩定性、可用性和安全性，一定的流量管理措施是必要且正當的，互聯網接入服務商也可以為了服從特定法律或者法院命令，而對特定的網絡流量進行管控。網絡接入服務商一般依據以下三種服務標準實施流量管理：第一，開放型或公共型互聯網服務標準，亦稱“盡最大努力”服務標準，意即任何網絡用戶都可以接入任何內容或應用服務商，或運行任何應用，網絡接入服務商承諾“盡最大努力”無歧視地傳輸所有網絡流量，但不承諾在發生網絡擁堵時數據包不被遲延或丟失；第二，“價格歧視”的服務標準，意即為支付不同費用的用戶提供不同的數據傳輸量，以及不同的連接速度；第三，中立的網絡服務標準，不要求盡最大努力提供服務，但也不允許對用戶采取歧視措施，這一服務標準的困境在于，類似郵件等普通數據傳輸即使發生幾秒遲延也不會造成實質影響，但對時間敏感型的聲音、視頻等內容，比如遠程手術視頻直播，即使短暫遲延也會帶來實質性影響。

該指南依循“透明、非歧視、合比例”原則，采取列舉的形式將流量管理行為限制在前述三種“必要的情況”，對于限制網絡接入服務商的流量管理行為意義重大，這意味著網絡接入服務商不能為了給其自己謀取競爭優勢而對競爭對手的網絡內容、應用或者服務采取降級、減速、屏蔽、封堵等歧視措施，可以確保正當的互聯網流量不會遭到不成比例的不當歧視，有利于維護互聯網的開放性和中立性。

2.2 極大限制“網絡快車道”

2.2.1 對“專業服務”的提供施加嚴格限制

根據《歐盟網絡中立條例》第3條，不僅電信提供者，而且內容、應用以及其他服務的提供者，可以自由地向特定內容、應用或者服務提供流量優化服務（所謂的“專業服務”），以便于滿足這些內容、應用或者服務對質量的較高要求。

專業服務需符合以下三個要求：①該服務并非互聯網接入服務；②該服務是對特定內容、應用或者服務的優化；③這一優化客觀上是確保對質量水平有特殊要求的內容、應用和服務的提供?！皩I服務”條款實際上為特定網絡內容、應用或者服務創設“網絡快車道”提供了可能性。比如，過去，Facebook、Google等企業理論上可以向ISP付費以獲得更好的網絡待遇，即設置“快車道”。這種做法往往對中小企業很不利，進而阻礙互聯網的創新發展。該指南對專業服務的提供進行了極大限制。

根據條例和指南的規定，專業服務的提供必須滿足三個條件：①網絡能力充足，互聯網接入服務沒有因為專業服務的提供而被降級；②不得被用于或者替代互聯網接入服務，監管機構應當評估某項服務是否實際地提供了互聯網接入的功能，但卻是以限制性的方式提供更高質量的網絡接入或者是以差異化的流量管理方式來提供；③不得損害互聯網接入服務的一般質量和可獲得性，監管機構應當評估是否存在延遲、抖動、數據包丟失等情況。

此外，更為核心的是，該指南對“專業服務”進行了極大限制。其規定，可以享受“網絡快車道”的專業服務僅限于對服務質量存在較高要求的高質量語音通話（VoLTE）、網絡電視（IPTV）、實時醫療服務（比如遠程手術）、其他關系到公共利益的服務或者一些新型的機器到機器的通信服務，對于一些新型服務是否屬于專業服務需要在個案中認定。這實際上禁止付費優先。此外，該指南提出，VPN屬于一種專業服務，但在某些情況下VPN也會提供互聯網接入的功能，此時就要遵守《歐盟網絡中立條例》對網絡接入的相應要求。

2.2.2 禁止付費優先

美國FCC于2015年出臺的《開放互聯網命令》禁止付費優先，意即寬帶網絡提供者不能收取額外費用以給予某些互聯網內容以優先待遇。換句話說，這一規則禁止創設互聯網快車道。禁止付費優先的規則之所以重要，是因為一旦允許某些服務商支付更多費用以便提高其網絡內容或應用的傳輸速度，在網絡基礎設施資源整體有限的情況下，未支付額外費用的服務商的互聯網流量必然受到歧視，互聯網接入服務商甚至可能為了給付費者創設網絡快車道而犧牲未付費者的網絡傳輸，實際上可能造成對未付費者的網絡內容或應用的降級、減速、干預等，最終結果就是造成互聯網競爭局面的失衡，因為既有的市場主體可能基于這一手段置新來者于不利的競爭地位。

在互聯網對經濟發展和技術創新的重要性日益凸顯的今天，確立禁止付費優先的規則是很有必要的。但是，出于不同的利益考量或者制度安排，不同于美國的普遍禁止，歐盟的禁止付費優先規則豁免了極個別的網絡服務，比如實時醫療服務以及其他關涉公共利益的網絡服務，但是任何出于商業目的的付費優先行為都是被禁止的。

2.3 限制零費率服務

2.3.1 指南明確禁止兩類零費率行為

根據《歐盟網絡中立條例》第3條，互聯網接入服務提供商與終端用戶之間的協議，包括收費等商業性條款、數據容量和網絡接入速度等技術性條款以及服務商的單邊行為等其他商業行為，不得實質性地損害終端用戶的選擇等權利。

該指南對互聯網接入服務商的三類商業行為進行了分析。一是互聯網服務提供商將互聯網接入服務與某一應用捆綁提供（也即捆綁銷售）。如果提供商并未因此對該應用提供流量優先或者價格優惠待遇，那么這一商業行為就不會被認為限制了終端用戶的權利。

二是價格歧視待遇。如果對不同的應用實施了價格差別待遇，那么就很有可能限制了終端用戶的權利。

三是零費率（zero-rating）行為。對于某一特定應用或者某一類別的應用產生的流量不收取流量費。該指南明確兩類零費率行為是被禁止的。第一種被禁止的零費率服務是，當用戶的流量達到使用上限時（即在當月流量已經用完的情況下），向特定應用提供零費率服務；此時，除了零費率應用，其他所有應用的流量都被屏蔽。比如，當用戶當月流量用完的情況下，運營商不能再讓其免流量地使用Facebook、spotify、YouTube等服務。第二種被禁止的零費率服務是，互聯網接入商向特定應用（比如其自己的應用或者服務）提供零費率服務，此時，雖然其他應用沒有被屏蔽或者減速，但是卻會激勵用戶使用免流量的應用，這最終會損害終端用戶的權利。[5]當然，是否屬于被禁止的零費率服務，需要在個案中具體評估，但是任何引導或者誘導用戶放棄使用競爭性服務的做法都屬于有害于網絡中立原則的零費率服務。

2.3.2 限制零費率服務的必要性

零費率服務在世界各國引發了較大爭議，尤以Facebook的免費互聯網工程為甚。社交網絡巨頭Facebook攜手當地電信運營商向欠發達國家推出免費的無線互聯網服務Free Basics，使用者無需支付數據費（流量費）就可以免費獲得通訊、醫療、教育、招聘、農業信息等方面的服務。Free Basics捆綁著Facebook自己提供的即時通訊服務，并包含一些經Facebook批準、認可的應用、網站和內容。這一零費率服務最終因為被認為為Facebook謀取不正當競爭優勢且違反網絡中立原則，而被印度等國家取締。顯然，出于樸素的正義理念，如果有人可以不加限制地向網絡用戶提供免流量的服務，這將鼓勵、唆使更多用戶使用其網絡服務，結果就是置其他網絡服務商于不利的競爭地位，這和禁止不正當低價銷售和反傾銷是同樣的道理。歐盟此次指南對零費率服務的細化，基本上堵死了網絡接入商以及網絡服務商通過零費率服務為其謀取競爭優勢的路子，有利于維護互聯網的開放性和競爭性，是值得肯定和學習的。

3 網絡中立原則的國際趨勢

一般而言，一國網絡中立規則的確立受到多重因素的影響。一是國家電信和互聯網兩大行業不同的發展程度決定了網絡中立規則的走向。一般來說，傳統的電信運營商都反對網絡中立，而像Facebook、Twitter這樣的互聯網企業或者消費者則是網絡中立的堅定擁護者，互聯網企業希望獲得開放的管道來保證自己服務的提供，新興的互聯網企業也可以在平等的條件下與互聯網巨頭相競爭。在美國，互聯網產業業已成為國家經濟發展的重要驅動力量，因此有足夠的能力與AT&T、Verizon、Comcast等電信運營商相抗衡，來游說立法機構，推動網絡中立規則的出臺。[6]二是與行業監管機構的執法經驗有密切關系。有學者指出，美國網絡中立規則之嚴格很大程度上取決于美國聯邦通信委員會豐富的監管經驗，面對大型電信運營商仍然可以采取強硬態度，一般而言，監管機構會在自己權力行使的范圍內，綜合衡量兩大產業發展情況、對創新的影響、雙方利益的博弈等因素，以互聯網開放和創新為目標出臺符合電信和互聯網行業發展利益的適度的網絡中立規則。

因此，FCC于2015年確立的網絡中立新規可謂史上最嚴格，包括流量屏蔽、流量調控、付費優先等在內的有損網絡中立原則的行為統統被禁止。此前，由于YouTube、Netflix等流視頻服務占據了很大部分的互聯網流量，電信運營商往往會采取流量減速措施減緩此類互聯網服務的載入速度，從而影響用戶使用此類服務，進而迫使此類OTT服務商向其付費。當然，OTT服務商為了取得競爭優勢，亦可能通過支付更多費用獲取“網絡快車道”或者向其用戶提供免流量的零費率服務。最為典型的零費率服務是Facebook的Free Basics應用。這一服務在全世界引發了廣泛的網絡中立爭議，以印度的抗議活動最為激烈，抗議活動最終迫使印度當局取締該服務，并出臺互聯網中立規則，明令規定付費優先、流量調控、零費率服務等有違網絡中立原則。

BEREC此次出臺網絡中立實施指南，對《歐盟網絡中立條例》中可能被濫用的規則進行了進一步限制，使得歐盟的網絡中立規則趨于嚴格，更接近于美國的網絡中立新規，表明世界兩大主要經濟體對網絡中立的認知開始趨同。不同于此前的《歐盟網絡中立條例》，該指南的出臺受到了互聯網企業的普遍贊譽，認為該指南是歐盟推動互聯網向著開放、自由、競爭發展邁出的重要一步。如何讓在互聯網產業中處于上游的基礎管道等服務保持中立，是這場關于網絡中立的革命的最重要的使命，也關乎互聯網發展的未來方向。當然，在歐盟，要在各成員國實施網絡中立仍然面臨重重阻力，根據條例和該指南的規定，自規定生效之日到2016年12月31日為一個過渡期，其國內相關規定、監管機制在過渡期內仍然有效，按照條例要求，在2016年4月30日之前，各成員國應當已經將本國現有措施通知委員會。然而，對于歐盟成員國而言，如何在該指南的指導下，在遵循該指南的框架的同時，兼顧本國電信和互聯網兩大產業發展走向，推進網絡中立的國內立法，這是歐盟實施網絡中立不容忽視的問題，也在一定程度上決定了網絡中立規則的未來。

[1] EU.Regulation (EU) 2015/2120[EB/OL]. (2015-11-26)[2016-07-02].http:// eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2015.310.01.0001.01. ENG&toc=OJ:L:2015:310:TOC.

[2] FCC.FCC Adopts Strong, Sustainable Rules to Protect the Open Internet[EB/OL].(2015-02-26)[ 2016-07-02].https://apps.fcc.gov/edocs_ public/attachmatch/DOC-332260A1.pdf.

[3] 蔡雄山，李思羽，羅志兵.歐盟立法確立“網絡中立”原則[EB/OL].（2015-11-03）[2016-07-03].http://www.tencentresearch. com/4282.

[4] 騰訊研究院.互聯網+時代的立法與公共政策[M].北京：法律出版社，2016:420.

[5] BEREC.BEREC Guidelines on the Implementation by National Regulators of European Net Neutrality Rules[EB/OL].(2016-08-30)[ 2016-07-03].http://berec.europa.eu/ eng/document_register/subject_matter/berec/ regulatory_best_practices/guidelines/6160-berec-guidelines-on-the-implementationby-national-regulators-of-european-netneutrality-rules.

[6] 沈玲.塵埃落定，和而不同——美歐網絡中立立法結論解讀[EB/OL].（2016-01-27）[2016-07-04].http://www.cnii.com.cn/ internation/2016-01/27/content_1686518.htm.

曹建峰，碩士，騰訊研究院研究員，主要研究方向為網絡安全、網絡知識產權等；

李正，碩士，騰訊研究院助理研究員，主要研究方向為網絡安全。

EU Network Neutrality Regulation—An Even More Opening EU Internet CAO Jian-feng1, LI Zheng2

(1.Tencent Research Institute, Tencent, Shenzhen Guangdong 518057, China; 2.Law Department, China Youth University of Political Studies, Beijing 100089, China)

In November 2015, the EU legislative organization officially passed the EU Cyber Neutrality Regulations, and after less a year the EU Telecom Supervision & Control Committee hatched out an execution guidance of these regulations, thus further promoted their implementions. And all this woud bring far-reaching influence to EU telecom and Internet industry. This paper discussed and analyzes whole changes of the specific rules in the EU Cyber Neutrality Regulations, and their policy trends of cyber neutrality principles, and thus tries to provide certain reference for China’s formulation of the Internet opening laws and regulations.

cyber neutrality; flow control; pay first; zero fee-rate

D99

A

1009-8054(2016)12-0060-07