我國城市軌道交通建設投融資方式綜述

孫玉恒

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運營管理

我國城市軌道交通建設投融資方式綜述

孫玉恒

文章對國外城市軌道交通建設投融資模式進行分析，并對我國城市軌道交通建設的投融資現狀及模式選擇做出技術評述，提出適合我國城市軌道交通建設環境的投融資主要模式和多元化籌資渠道，以期科學合理地解決城市軌道交通投融資的難題。

城市軌道交通；投融資；模式；評價

0　引言

城市軌道交通的建設投入和運營成本高，導致一些具有軌道交通發展需求的政府、部門和企業無法獨自承擔建設所需的高昂費用，資金的來源和籌集自始至終困擾著建設方和運營方，阻礙了我國城市軌道交通的建設和發展。借鑒世界各國城市軌道交通建設及其運營資金應用的成功經驗和策略，對建設和發展我國城市軌道交通具有十分重要的參考價值。

1　國外城市軌道交通建設投融資模式

1.1城市軌道交通建設投融資的前提條件

城市軌道交通相關部門希望緩解或克服長期以來困擾其的資金問題，需要做到以下 2 點：首先，仔細分析城市軌道交通的運營成本和客運收入的關系，找到顯著提高運行業績的對策；其次，研究城市軌道交通建設、運營新的籌集資金方式和策略。

在大多數情況下，城市軌道交通與其他交通方式的競爭以及城市人口密度的高低，決定了城市軌道交通的運營收入和成本分攤。在美國和西歐等一些發達國家，其交通方式的轉換在一定程度上反映了交通運輸技術的發展。調查顯示：高速、便捷、密集的噴氣式客機航空交通影響了城際鐵路發展進程；在道路相對擁擠、人口密集的市中心區域，地鐵、輕軌等城市軌道交通得以發展；而在優良道路、以私家汽車出行為主的城市郊區，其公共軌道交通發展步伐相對緩慢。

此外，不同的城市對輕軌、地鐵等公共交通的需求也不盡相同，作為規劃者和建設者應全面了解城市軌道交通的載客量和籌集資金的能力，并作出科學理性的分析和判斷。例如：在紐約，由于中心城區住宅密度高，市內道路異常擁擠，加上昂貴的汽車停車費，使得城市軌道交通得以發揮作用，其市場占有份額為 20% 左右，在市中心更是接近 50%；又如，法國巴黎是一個緊湊型城市，其內環公路及市區道路十分適合步行和騎自行車，加上汽油和停車費十分昂貴，使城市軌道交通得以發展，其市場占有份額已達到 24%，而且政府規定只有在郊區才能建造人口密集的高層建筑，促使大量通往市內商業區通勤列車的開行；再如，日本東京、大阪、新加坡等住宅密度高、轎車成本高的城市，其城市軌道交通市場占有份額分別達到 57%、60% 和 65%。

1.2國外城市軌道交通建設投融資模式

城市軌道交通屬于資本密集型行業，其高比例的基礎設施資產又不可回收，這在一定程度上給其建設資金籌集帶來了困難。從世界各國成功的案例來看，通過多渠道、多方式及多手段籌集其建設資金是可行的。目前，國外城市軌道交通建設投融資模式主要有以下幾種創新方式。

（1）公共部門與私人企業合作模式（PPP）。是體現各個投融資參與方“雙贏”或“多贏”基本理念的投融資方式，其典型的做法是由國家政府部門或地方政府通過政府采購的形式與中標單位組建特殊項目公司，并簽定特許建設和特許經營合同。是目前鐵路、城市軌道交通建設發展投融資的主要模式。

（2）建設-租賃-轉讓模式（BLT）。是由私人投入建設資金，并在項目建成后租賃給政府，由政府進行經營和管理的投融資方式。在租賃期內，政府按年支付投資人租金回報，租賃期結束后，項目產權歸政府所有。

（3）租賃-運營-轉讓模式（LOT）。是由政府承擔公益性建設資金、由私人承擔剩余建設資金的項目投融資方式。項目建成后，由私人經營，政府僅向經營人收取一定比例的租賃金，租賃到期后，項目產權歸政府所有。

（4）區域大公交融合經營模式。是由政府軌道交通建設專項基金承擔項目投資及債務償還的投融資方式，以實現公交、國鐵、地鐵和市域鐵路等多種公共交通的統一經營。即以贏利的公共交通項目彌補虧損的軌道交通項目，以實現總體財務的收支平衡。

（5）法定投融資模式。是由政府制訂法律法規，明確軌道交通建設投融資具體規定的方式。例如，短程公交財政區域分配法，規定了每年分配給地方的固定建設資金；又如，地方交通財政資助法，規定了市郊軌道交通建設的投資比例；再如，鐵路公司資助法、鐵路擴建法等法規，對城市軌道交通建設投資及規模均作出了相關規定。

（6）多元化渠道投融資模式。是政府補貼、利用者和收益者共同承擔、債券、貸款等多元化渠道籌集投融資的方式。也就是說，項目建設主體由政府部門、地方團體和民間企業組成，成立公私合營的軌道交通企業，以實現自負盈虧、共同發展的經營模式。

2　我國城市軌道交通建設投融資模式

2.1我國城市軌道交通建設投融資模式的選擇

我國城市軌道交通建設正在努力擺脫以往僅僅依靠政府投資的單一投融資模式，逐漸開始向由政府主導、多元化運作、多渠道籌資的市場化方向邁進。然而，由于城市軌道交通的建設和運營長期以來處于封閉式環境，無論是人們的思想理念和投資行為，還是法律法規和經營環境，都無法完全符合軌道交通建設投融資市場化的實施要求。對于城市軌道交通投融資的資本市場而言，其開放性和成熟度的健全都需要一個符合客觀發展規律的過程，應該在認真了解和分析國外各種城市軌道交通投融資的歷史背景、市場環境等基礎上，結合我國城市軌道交通建設投融資的實踐經驗，選擇或創新適合本地區的投融資模式。

對于初次建設軌道交通的城市，由于得不到既有線路運營收入的支持，不具備相應的盈利能力，在其他投融資方式尚不成熟的條件下，近期采用政府財政投資仍是城市軌道交通建設的主要投融資方式。對于北京、上海、廣州、深圳、大連等已建成規模化軌道交通網絡的城市，新建項目能夠得到既有線路運營收入的有力支持，具備一定盈利的可能性，可以采用相應的市場化投融資模式。

實踐證明，我國已有數個城市在軌道交通建設投融資模式上實現突破。

（1）北京地鐵復八線和八通線建設嘗試了由市政府、國開行、國外特別貸款和固定投資參與的投融資方式，并由政府信用作擔保；地鐵 4 號線的建設開啟了國內首次采用 PPP 模式的投融資之門；地鐵 9 號線采用了設計-建設-融資-運營模式（DBFO），由社會投資人在特許期內負責項目的設計、建設、融資和運營。

（2）上海是國內較早實施多種城市軌道交通投融資方式的城市，早在 20 世紀 90 年代地鐵 1 號線的建設中，就引進了國外投資 3.94 億美元；隨后的地鐵 2 號線、明珠線一期的建設，也都引進了國外貸款、國內銀行借貸、債券和資產折價等多種投融資方式。作為政府管理方的申通地鐵股份有限公司于 2001 年 8 月正式上市，成為國內“借殼上市”進入資本市場的第一家地鐵公司。

由此可見，隨著我國城市軌道交通建設的迅猛發展，其投融資模式也在不斷地改革和創新。從國外成功的投融資模式中不難看出，各種投融資模式都是基于公共部門與私人企業合作模式（PPP）基礎上發展而來的，可以說 PPP 模式是新型投融資模式的核心，也是當今世界各國城市軌道交通建設投融資的主流模式。因此，我國城市軌道交通建設部門應首先以 PPP 為主要發展方向，結合本地區實情融會貫通、有計劃地實施 PPP 模式，并在此基礎上不斷創新和拓展其他籌資渠道，最終解決好城市軌道交通建設投融資的難題。

2.2我國城市軌道交通建設 PPP 模式的實施條件

PPP 模式的組織形式復雜多樣，既可以包括私人營利性企業、私人非營利性組織，也可以包括諸如政府部門、國有企業、社團等公共非營利或營利性組織。因此，在具體實施時各合作方必需具備一定的條件，以形成相互合作的機制，在求同存異的前提下完成項目目標，實現社會效益最大化。

（1）建立科學的風險評估、分配體系。由于基礎設施建設具有投資大、周期長、項目龐大復雜、設計要素眾多等特點，因此必須要建立一個科學的風險評估、分配體系。也就是說，要對基礎設施建設項目的投融資風險進行科學分析，且根據不同的 PPP 運作方式以及每個參與者的具體情況，將各類風險合理地分配給每一個參與者，從而使項目的整體滿意度達到最佳。例如，可以采用項目完工擔保、資金缺額擔保；又如，可以將建設工程全部風險（CAR）、預期利潤損失風險（ALOP）、第三者責任風險（TPL）等一些風險事項進行投保；再如，可以將某些涉外私有資金參與的項目、對無法轉移的外匯和東道國政府違約等風險，通過國際金融公司、世界銀行、亞洲開發銀行等機構進行擔保。

（2）明確政府部門對投融資的市場化職能。為了打破以往公用事業基礎建設項目投融資的壟斷格局，引入適應當前市場經濟需求的競爭機制是必不可少的。因此，政府部門轉變投融資管理職能并有效地履行責職，是實施基礎設施建設 PPP 投融資的關鍵性因素。這是因為對于私人投資者而言，其最關心的是政府對投融資協議的監管職能。例如，特許權招投標的透明度、協議運價方案的執行、私人投資者自主運營權的落實、政府財政撥款的兌現率等。

（3）提供基礎設施建設 PPP 投融資的政策和法律保障。公用事業基礎設施建設的定價不能完全遵循市場化的原則，并且基礎設施建設項目的流動性及其風險性都比較大。因此，政府部門不僅要制定諸如稅收優惠、低息貸款、擔保貸款、土地開發優先權等一系列政策，還要明確項目設計、融資、運營、管理和維護等各個階段政府與企業各自承擔的責任、義務和風險，并制訂與基礎設施項目 PPP 投融資運作相關的法律法規。

3　我國城市軌道交通建設多元化籌資渠道

3.1多渠道籌集建設資金

從世界各國的成功案例來看，除了 PPP 模式之外，各地區可依據資本市場環境和地方政府法規，作出以下合理選擇。

（1）公私合營或特許經營。讓私營企業在建設或運營中充分發揮其獨特的優勢。諸如設備制造商、建設工程咨詢設計公司和施工承包商等企業都可能成為城市軌道交通建設運營的主要投資者。這些企業可以采取建設-經營-轉讓（BOT）的特許經營方式，即從他們提前支付的用于城市軌道交通建設業務的資金中借款，繼而給予其一定期限的經營權，使其在經營期限中獲取贏利收入的增值利益，并且政府給予這些企業一定的優惠政策或經濟補貼。

（2）稅收政策。政府制定相關稅收政策，并將這部分收入用于擴充城市軌道交通的建設資金或補貼資金。例如，對受益于城市軌道交通地塊的地產開發商征收較高的物業稅或建立稅收增額融資制度，隨著城市軌道交通周邊物業的升值，其稅收也要同步提高；政府征收城市道路交通擁堵費、燃油稅等相關稅費也是城市軌道交通建設資金籌集的一個行之有效的方法，它不僅可以支撐運營開支，還可以促使更多市民放棄駕車轉而乘坐地鐵、輕軌等軌道交通工具。

（3）預算轉移。因為國家和民眾都充分認識到，擴大城市軌道交通的使用范圍對于城區地面道路網有益，可以減少城市地面道路施工和維護費用，政府可以將節省下來的預算開支劃撥給城市軌道交通開發商或運營商，以支持其發展，也讓城市軌道交通相關企業因此獲得所需的資金。

3.2利用城軌資產籌集建設資金

從長遠利益來看，諸如政府投資和經費補貼等資金來源都有一定的不確定因素和問題，經過長期觀察和研究，金融學家及經濟學者提出了一個切實可行的長久籌集資金的方案，即充分利用城市軌道交通自身擁有的資產，通過改造、整合、開發等經濟技術手段，走出一條既符合現代商業、服務業潮流又滿足人們需求的增值吸資之路。

傳統的城市軌道交通不僅擁有龐大的資產，而且通常擁有比經營需要還要多的土地和其他建筑物。例如，地鐵、輕軌車站周邊土地、站內空間及附屬建筑，高架線路下方的土地，地面線路上方的空間，以及為滿足乘客需要提供的交通服務設施等。在許多國家，開發這些城市軌道交通資產獲取其潛在收入已獲得明顯的成效，不少國外城軌運營公司為此得到極其豐厚的盈利回報，其具體操作有以下幾種方式。

（1）在中轉換乘樞紐車站或較大型的城軌車站開發各種商業服務項目，包括酒店、零售商店以及地下停車庫等。例如，在日本，很多城軌車站都是重要的購物中心，其中大多數百貨公司都是城市軌道交通公司的資產，阪神電氣鐵道株式會社甚至還擁有一支超級聯賽棒球隊，從車站到比賽體育場步行僅需 2 min，因此即便是在非上下班高峰時期，仍可有豐厚的票款收入；又如，在歐洲，諸如德國鐵路股份公司（DB）、瑞士聯邦鐵路公司（SBB）、法國國家鐵路公司（SNCF）等軌道交通企業都計劃在主要車站開發購物中心，以增加資金來源。

（2）對于較小型的城軌車站而言，可以開設小型超市、咖啡吧、書吧或便利店，也可以增設鐵路車票、演出或比賽門票等便利化服務，讓城軌車站商業模式成為人們日常生活的一部分。也就是說，人們選擇城市軌道交通除了乘車出行的目的之外，還能在車站享受購物、用餐或休閑的樂趣。

（3）大力開發周邊物業，尤其是在城市新區修建城軌時同步規劃進行。在日本、香港、紐約、洛杉磯和倫敦，這種前瞻性的物業開發為城軌建設提供了巨額資金。實踐證明，這種方式使城市軌道交通建設資金籌集從被動應付局面轉變為主動應對。例如，當香港政府決定修建MTR地鐵時，由主管部門牽頭成立了一家授權經營填筑港口的運營公司，該公司將填筑的土地用于修建地鐵車站、維修工廠和存車廠庫，還借助車站線路上空的使用權，在地鐵場址上修建了 20 幢高層公寓，這些物業的開發收入為第一期 MTR 地鐵路網工程提供了大部分的建設資金，其后 MTR 地鐵的一些配套及輔助工程的建設資金，也是通過其物業開發收入提供的。目前，物業開發收入占 MTR 地鐵收入的 48%，車票收入占 31%，車站商業收入占 11%，物業管理收入占 10%。

4　結束語

綜上所述，研究和分析各個城市軌道交通市場實際需求、居民出行交通成本和喜好，以及政府政策導向等主客觀條件，是優化城市軌道交通建設成本與資金籌集的重要前提。要解決城市軌道交通建設發展的資金籌集問題，必須建立一支善于市場資本運作的專業人才隊伍，改變以往只重視城市軌道交通自身建設運營而忽視市場資本經營的局面，改變僅僅依靠政府投資、銀行貸款和發行債券的集資理念，加速多元化資金籌集的進程，在建設和運營城市軌道交通領域中開辟新天地。

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Comments on Investment and Financing Methods for Construction of Transit in China

Sun Yuheng

The paper makes an analysis on the investment and fi nancing methods for the construction of urban rail transit in other countries, and makes technical comments on the current investment and fi nancing situation and the modes selection for urban rail transit in China. It puts forward the main mode of investment and financing for the construction of urban rail transit in China and the diversified financing channels for the purpose of tackling the diffi culties in investment and fi nancing for urban rail transit construction in a scientifi c and reasonable way. Keywords: urban rail transit, investment and fi nancing, mode, evaluation

U231

孫玉恒：中鐵電氣化局集團有限公司，工程師，北京 100036

2015-07-03責任編輯 凌晨