我國行政信息公開制度的構建與完善

于佳萌 北京福瑞永康科技有限公司

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我國行政信息公開制度的構建與完善

于佳萌 北京福瑞永康科技有限公司

摘 要：我國正在推行中的行政公開存在著一些不足之處。我國目前行政信息公開相關立法不到位；制度規范不科學；程序方面的保障和救濟也有諸多缺陷。針對這種現狀，我國在行政信息公開方面應當借鑒外國經驗，從修改、制定有關的法律入手，建構系統的行政信息公開制度體系。

關鍵詞：行政信息公開 行政信息公開制度 屏蔽審查程序

行政信息公開的推行與《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）的頒布，被譽為是構建和諧社會開的一扇明窗，是我國行政信息公開邁向法制化及權力在陽光下透明運行的標志。不但規范和約束政府行政公開信息的行政行為，也為社會和公眾監督政府行為提供了強有力的保障，結束了我國行政信息公開無法可依的局面。然而，即使《條例》頒布實施，并不等于說我國各級政府及其行政部門就會自動實現法治化，自覺依法行政，實現政府權力的透明化。

一、我國行政信息公開制度仍舊存在的主要問題

（一）行政信息公開制度在全國范圍內仍不統一

在《條例》出臺之前，全國有14個省、直轄市、自治區和16個較大的市都推行了行政信息公開的試點，已經制定了本地區、本部門的一些信息公開的規定?！稐l例》出臺以后，清理地方原來的規章便成為當務之急。而統一國內相關法律，直接關系到《條例》實際實施的效果。

（二）《條例》的法律位階較低，使其實施效果大打折扣

《政府信息公開條例》的立法方式是采取行政法規的形式，雖能在全國范圍內適用，但國務院作為最高行政機關來制定行政法規，違背了“自己不能做自己的法官”的原則（規章也有此問題），由自己規定自己的權利義務，只能產生沒有保障的權利和沒有監督的義務。同時，從世界各國已經頒布實施的有關信息公開立法的情況來看，在立法層級上大都由國家立法機關頒布實施的，有些甚至是作為國家的基本立法來加以規定。因此，在我國，只有由全國人大或其常委會制定《政府信息公開法》，才能真正對各級政府的信息公開活動進行監督。

（三）《條例》對主動公開范圍做出明確規定的立法方式存在問題

從國外政府信息公開的立法來看，一般都沒有規定主動公開的范圍，而只是規定了不公開的內容。除了不公開之外的，都應該公開。這就是所謂以公開為原則、以不公開為例外的原則。我們在制定政府信息公開條例的時候，雖然也體現了以公開為原則、以不公開為例外的原則。但是條例規定主動公開的基本要求和公開的內容，以及各級政府主動公開政府信息的重點，筆者認為此舉完全沒有必要，反而給《條例》制造了巨大的漏洞。《條例》規定行政機關主動公開范圍，這樣就無形的造成對非《條例》規定而應當公開內容的排除，同時也模糊了排除事項的內容，使得行政機關對公開的標準握有較大的解釋權。而行政機關具有很大的自由裁量空間，這無疑將成為行政機關躲避公開的又一“良招”，將會導致條例付之闕如，無法落實。

（四）《條例》規定的救濟手段仍有不足

行政信息公開行為是一種具體的行政行為，因而行政信息公開活動發生的有關爭議主要采用行政復議和行政訴訟兩種方式，這一點在我國頒布的《政府信息公開條例》中已經作了明確規定。

在救濟實踐中，兩種救濟手段往往只能采取非此即彼的選擇，很難發揮救濟制度的整體功效。首先，當人們遇到信息公開的爭議時，一般首先選擇裁決快、效率高的行政復議。但是，行政復議機關與被申請人之間具有行政隸屬關系和一定的利害關系，使得復議機關的獨立性和公正性大打折扣，很難令人相信其能以第三者身份和立場來裁決糾紛。其次，行政訴訟程序繁多，專業法律知識要求高、審理周期長、訴訟成本高等原因，一些民眾考慮的信息時效性、經費、時間和精力等因素，往往并不愿意加入這樣一場訴訟，尤其是信息具有時效性，一年半載的官司之后，有可能心力交瘁打贏了官司，信息也失去了“利用價值”，所以許多人往往放棄自己的訴訟權利。這樣，救濟制度設置的實際效用就難以發揮出來。

二、制定、修訂和完善相關法律法規，為行政信息公開的法治化提供充分的法律保障

制定一部專門的信息公開法已經成為我國知識界的廣泛共識，這從近年來學者們不遺余力的鼓吹中就可看出。如今，國務院《政府信息公開條例》已經正式完成。隨著條例的公布和實施，我國信息公開的改革也會日漸走上規范化的軌道，從而實現由“分散式”向“通盤式”模式的轉換。然而，信息公開法律體系的建設絕不是僅僅依靠制定一部信息公開條例就能夠實現的。可以說，這項工作在我國才剛剛開始。信息公開法律體系的建設需要著重解決好以下兩個問題：

（一）立法進路

在信息公開立法中由相關立法機關制定《政府信息公開法》的方法，應當為我國所汲取。同時也應注意到，雖然作為行政法規的《政府信息公開條例》已經出臺，但有關信息公開的地方性法規或規章的制定和修改仍然十分必要。當各地的信息公開改革都有了基本的規范依據并積累了眾多經驗之后，全國性的統一立法工作的開展既會是水到渠成，又會更加科學。

（二）法律之間的協調

信息公開法律體系的建立涉及到多部相關法律的制定與修改，因而必須做好彼此之間的銜接。在我國，除了要制定專門的《行政公共信息公開法》以外，還要制定《隱私權保護法》、《新聞法》等配套的法律。同時，還必須與未來的《行政程序法》中有關行政公開的規定保持和諧。此外，還必須對現有的《保守國家秘密法》、《檔案法》、《統計法》等與信息公開有關的法律進行修訂，刪除其中某些不合時代潮流的規定。

三、增設新的救濟機制，即信息公開委員會的申訴制度

鑒于我國行政復議和行政訴訟兩種救濟途徑存在的不足與缺陷，參照國外（主要是日本）的救濟制度，根據我國行政信息活動、信息資源管理和信息公開的現實情況，我國行政信息公開救濟制度中還應該增設一種程序簡潔、裁決公正科學的救濟機制，即信息公開委員會的申訴制度。用此一制度配合行政復議和行政訴訟制度，來提高整個行政信息公開救濟制度系統的效用和力度。筆者認為信息公開委員會的組織及審理活動應有以下內容：

（一）組成與性質

參照日本《信息公開法》第23條第一款，信息公開委員會委員需從信息公開領導機構選出，并經國務院總理任命。該委員會的性質應屬于行政系統內部獨立的具有指導性、咨詢性和裁決性的機構，是獨立于擁有信息的行政機構之外。一級政府只設立一個信息委員會。信息委員會超脫于一般的行政職能機構，直接隸屬于各級政府信息化工作領導機構。

（二）植入屏蔽審查程序

由于篇幅限制，筆者不能完全詳細羅列信息公開委員會受理、處置申訴的程序和步驟，只能突出一點進行論述。所謂“屏蔽審查程序”，是美國《情報自由法》第1條第4款第2目的規定，即法院在此類案件中“可以秘密查閱該機關記錄的內容，以確定該記錄或其中任何部分是否屬于第2條所規定的不應向公眾公開的記錄”。這種不公開審查在法律術語上稱為法官私人辦公室內審查（in camera review），是指法官對機密的文件或可能具有機密性質的文件，可以在當事人不在場時私下對文件的內容進行查看檢驗并判斷其是否具有機密性質。需要指出的是，信息公開審查委員會植入的屏蔽審查程序與美國的“屏蔽審查程序”不盡相同，正如日本《信息公開法》第二十七條第一、二款規定，信息公開審查會“認為必要時，可以要求咨詢提出機關出示公開等決定所涉及到的行政文件”，咨詢提出機關不得拒絕審查會的該要求。委員對該行政文件進行實際的審查之后做出該行政文件是否應該予以公開的結論。同時作為這制度的保障，第二十七條第一款和第三十二條規定“任何人不得要求審查會公開該被出示的行政文件”，并且“審查會的調查審議程序不公開”。

信息公開審查委員會事先屏蔽審查制度的存在，不但能夠保障可能真正具有秘密的行政文件，而且能夠在事實上引導法院的裁判，如果申訴人對委員會的處理決定不服，最后也可向人民法院提起行政訴訟。我國現行《行政訴訟法》第6條確立了行政審判公開原則，顯然不能適應信息公開案件審理的需要。鑒于我國行政復議制度現實糾紛解決功能的梗阻，需要建立專業的信息公開審查委員會制度。

四、結語

陽光是最好的防腐劑，行政信息公開是中國所需要的。所幸的是，以建立行政信息公開制度的改革已經開始啟動，雖步履維艱，但畢竟已經“姍姍學步”。伴隨著公民權利意識的覺醒、知識界和社會輿論的大力推動以及外部壓力的日益增強，行政信息公開也將獲得強有力的制度保障，而我國的法治化進程也必將因此大大加快！

參考文獻：

[1]李真，黃瑞華，陳園：《政府信息公開的立法研究》，西安交通大學學報（社會科學版）；

[2]王名揚著：《美國行政法》，中國法制出版社，2005年5月第二版；

[3]朱芒：《功能視角中的行政法》，北京大學出版社2004年版；

[4]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》 ，北京大學出版社與高等教育出版社 ，2005年1月第二版。

作者簡介：于佳萌（1985.1-），男，籍貫：北京，學歷：大學本科。