推進基層政府治理能力現代化的路徑探索

林映梅 中共衡陽市委黨校

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推進基層政府治理能力現代化的路徑探索

林映梅 中共衡陽市委黨校

摘 要：十八屆三中全會提出要推進國家治理體系和治理能力現代化，而當前基層政府治理能力相對不足，因此，如何推進基層政府治理能力現代化成為一個值得探討的課題。本文主要分析了導致基層政府治理能力不足的三方面原因，提出了要確立現代治理理念、健全體制機制、提升管理者素質這三個基本路徑。

關鍵詞：治理 治理能力 治理能力現代化

十八屆三中全會提出了兩個改革重心，一個是提出要使市場在資源配置中起決定性作用，另一個就是提出要推進國家治理體系和治理能力現代化。什么是國家治理體系和治理能力？國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。治理體系和治理能力相輔相成，是一個有機整體，一個國家，有了好的治理體系才能提高治理能力，而提高治理能力才能充分發揮治理體系的效能。新中國成立以來，經過幾十年的建設，我國的治理體系建設已經取得了一定成績，而治理能力則相對不足。各級政府、尤其是基層政府，治理能力不足的問題尤為凸顯。而基層政府治理能力如何，卻又直接關系人民群眾的切身利益，并最終影響到中央政權的權威。因此，積極探索推進基層政府治理能力現代化是一個有著重大理論與實踐意義的課題。

一、基層政府治理能力現狀概述

國家行政學院著名教授竹立家認為，國家治理能力的現代化，一般來說是指政府的公共政策制定能力、公共財政與預算能力和選人用人能力的現代化。具體來說，其實質主要表現在五個方面的能力建設，一是政府的公共精神或“公信力”，二是依法行政或政府履行自己職能的“責任能力”，三是政府的“執行能力”，四是政府的“監督能力”，五是政府的“服務能力”。結合這個標準，對照基層政府的現狀，可以說，基層政府在這五個方面的能力建設上均存在不足，是亟待加強的。

二、基層政府治理能力不足的原因分析

（一）管理理念較落后

中國經歷了漫長的封建專制統治，新中國成立后又經歷了長達幾十年的高度集中的計劃經濟體制，改革開放雖然帶來了國家經濟基礎的深刻變化，推動了國家的現代化進程，但是我們整個國家的管理理念、尤其是基層政府的管理理念，存在滯后性，與現代化國家的要求相距甚遠。從實踐來看，主要體現為三種意識：

1.管制意識

什么是管制？簡單說就是指政府對公民、社會、經濟組織的控制。管制思維在中國政府的管理觀念里可謂是根深蒂固，傳統中國社會里，歷代統治者都是通過對民眾和社會的管制、控制來維護政權和國家的穩定。改革開放后整個社會的理念，也包括政府的理念都在不斷更新，不斷進步。但是，政府對民眾、社會以及經濟組織的管制意識還是比較強的。管制意識最直接的表現就是政府高達幾千項的審批權。

2.人治意識

所謂人治，在工作中主要表現為人的主觀意志、主觀能動性凌駕于制度與規則之上，打破規則，不按制度、不按程序做事，或者是選擇性地執行制度。我們都知道，中國不缺法律，建國以來我們頒布了很多的法律法規，我們的法律典籍多如牛毛；中國不缺制度，各級政府、各個行業、各個單位都制定了極為詳實的制度規定。但是我們缺乏對制度、對法律的遵守和忠實執行。

3.官本位意識

所謂官本位意識就是推崇權力、崇拜權力、追逐權力，就是想當官做老爺的思維理念。當前整個社會官本位意識愈演愈烈，體現在幾個方面：一是公務員成為受人追捧的職業，社會優越感很足。這從每年公務員考試報考的人數、競爭的激烈程度就可以看出。二是政府的服務意識并沒有隨著社會的進步而提高，政府的門難進、臉難看、事難辦，索拿卡要現象依然存在，完全沒有把群眾當作自己的服務對象，在他們身上更看不到人民公仆應有的服務者形象。

管制意識排斥民治，人治意識排斥法治，官本位意識排斥民有，這些思想意識都是現代民主治理之大敵，是提高政府治理能力的思想障礙。

（二）體制機制不暢通

對于基層政府來說，體制機制的不暢通是影響治理能力的關鍵因素。體制機制的不暢通主要體現在三個方面：

1.權責不清。當前行政管理體制的最大弊端就是九龍治水，部門間職能交叉、權責不清。當前行政體制上的職能交叉、權責不清的現象比比皆是，非常普遍。就超限超載的治理來說，很多地方主要有三個部門在負責，分別是交通部門、公路部門和公安部門。盡管三個部門的管理角度有所不同，但其實三個部門的職能都包含治超，存在一個明顯的職能交叉。職能劃分不清晰，責任分割也就不可能清晰。因此當治超不力的時候，究竟應該由誰來承擔責任，表面看應該是三個部門都有責，但實際是誰都不負責，誰都不擔責。這樣的行政管理體制無疑是基層政府治理能力現代化的一個阻力。

2.協作不夠。職能交叉、權責不清的行政管理體制要求部門之間一定互相協作，才能提高行政效能。但現實工作中，部門之間由于利益的局限往往難以協作，常常出現互相推諉、牽制的現象，從而形成管理上的缺位、錯位與越位。為了提高行政效能，基層政府常常需要搞部門聯合辦公，通過這種方式來增強部門之間的協作。但是，這種工作機制畢竟不是常態。

3.監督不力。當前行政體制內部的監督主要有兩個方面：一個是包括行政監察、審計監督等在內的專門監督，另一個是上下級監督。實際工作中，行政監察機關由于監督任務重、監督力量不足，從而導致問題發現不及時，或者發現不了，使監督缺位。而上下級之間雖然比較容易發現問題，但系統內部出于維護系統利益和整體形象，往往不會主動揭短。所以可以說，目前來自政府自身的監督明顯不力。

（三）管理者素質待提高

好的制度體系要發揮效能，管理者的素質也是一個決定性的因素。當前基層管理者的素質主要存在三個問題：

1.責任心不強。當前部分基層管理者缺乏對崗位職責的正確認識，做一天和尚撞一天鐘，缺乏主人翁精神、奉獻精神與犧牲精神。部分干部甚至不按規定、不按程序履行崗位職責，選擇性執行制度，或者鉆政策的空子為自己謀私利，在群眾中產生極不好的影響。

2.業務水平較低。一是對制度理解力較低。現在基層政府對制度的理解存在不到位的現象。比如立法中，為什么要賦予管理部門行政處罰的權力？處罰的目的是什么？其實，制度設計的目的是想通過處罰起到警戒作用，促使違規者不再違規。但是遺憾的是，很多部門認識不到在這一點，相反會覺得這是制度賦予自己的權力，把這樣一個制度規定當成了部門創收的政策保障。甚至部分工作人員利用制度中飽私囊。二是制度執行力較低。制度執行力低有兩個原因，一方面是客觀上對制度理解不到位影響對制度的執行，另一個是利益驅動，主觀上不按程序認真執行，或選擇性地執行，從而導致執行無效。就基層政府情況來看，這兩種原因是兼而有之。三是工作創新力較低。社會發展之快以及現實情況的復雜讓國家制度有時會出現滯后性。當制度不能充分指導現實問題的時候，就要求基層干部能夠根據制度、法律的基本精神，結合實際情況創新性地開展工作。從現實情況看，基層干部目前普遍是缺乏這種能力的。

3.管理方式落后。一是手段單一。當前很多主管部門的管理就是簡單地下達指標、布置任務，至于指標下達是否合理，基層部門完成指標的動機、過程、手段和效果怎樣，都不在其管理中。二是技術落后。當前基層政府的辦公沒有適應現代化、信息化的時代要求，部分甚至還停留在手工操作的階段。這種現象在鄉鎮一級尤其普遍，很多鄉鎮電腦沒有普及，工作人員對電腦的掌握也不夠。

三、推進基層政府治理能力現代化的路徑探索

管理理念較落后、體制機制不暢通、管理者素質待提高，對于這些問題，我們應該怎么做呢？

（一）確立現代治理理念

從世界國家發展歷程來看，人類政治發展經歷了國家統治、國家管理和國家治理三個階段。從“統治”到“管理”再到“治理”，體現了人類政治文明的不斷進步。與統治、管理相比，治理理念究竟有哪些不同呢？著名政治學家俞可平總結了五個方面的區別。其一，權力主體不同，統治與管理的主體是單一的，就是政府或其他國家公共權力；治理的主體則是多元的，除了政府外，市場和社會組織也是治理主體。其二，權力的性質不同，統治與管理是強制性的；治理可以是強制的，但更多是協商的。其三，權力來源不同，統治與管理權力的來源就是強制性的國家法律；治理的來源除了法律外，還包括各種非國家強制的契約。其四，權力運行向度不同，統治與管理的權力運行是自上而下的，治理的權力運行可以是自上而下的，但更多是平行的。平行具有靈活性，可以減少管理成本，降低管理風險。其五，作用所及的范圍不同，統治與管理所及的范圍以政府權力所及領域為邊界，而治理所及的范圍則以公共領域為邊界，后者比前者要寬廣得多。

正因為有上述五個不同，就要求作為國家治理主體核心的政府，也要轉變思想觀念，要確立全新的治理理念。具體來說，政府要強調三種理念：

1.培養共治理念。共治是治理現代化的基本構架。2.樹立法治理念。法治是治理現代化的基本特征。現代國家必須是法治國家，依法治國是世界政治發展的潮流。3.化服務理念。服務是治理現代化的本質要求。

（二）健全體制機制

1.明晰權責。要解決行政體制上的職能交叉、權責不清的問題，就是要深化行政體制改革，尤其是要推進政府機構大部制改革，要按照一件事情盡量由一個部門負責的原則，整合、歸并相同、相關、相近的職能，綜合設置政府機構，使政府部門逐步向“寬職能、少機構”方向發展。

2.加強協作。大部制改革也不可能解決所有問題，有些事項確實需要由多個部門管理，對于這種情況，首先就要分清主次，明確牽頭部門。比如這次關于不動產登記職責的整合，中央就明確提出由國土資源部牽頭負責，會同林業部、農業部、海洋局，負責全國的不動產登記工作。其次就是要建立部門聯席會議制度。通過聯席會議及時交流情況，加強部門間的協調，共同研究解決問題，提高行政效能。

3.要強化監督。當前行政監督不能停留在開會、下文這些形式上，一定要增強程序的剛性，要完善兩個“為重點”的監督管理機制。一是完善以考核為重點的監督管理機制，要將治理的效果納入部門管理考核中。二是完善以問責為重點的監督管理機制，要把治理的效果納入對部門管理的問責中，對不嚴格履職的部門和領導要進行問責。

（三）提升管理者素質

1.嚴把入口關。基層管理隊伍之所以素質不高，與縣鄉一級行政機關尤其是事業單位進人程序不太規范，近親繁殖現象嚴重有很大關系。目前基層公務員通過招考錄用的人數占總數的比例不到10%，這樣就從客觀上造成管理者素質不高。因此，要進一步完善并大力推進公開招考，通過公開招考為基層選拔優秀人才，逐步改變基層人才結構。

2.抓好教育培訓。一要加大培訓的力度。基層管理者是個龐大的隊伍，但他們的培訓教育機會很少。因此，我們一要加大培訓的力度，為基層管理者提供更多培訓與學習的機會。二要合理設置培訓內容：要突出職業道德教育和理想信念教育，通過加強職業道德教育和理想信念教育，培養他們的責任心，增強他們的責任能力；要結合崗位、分類按需進行能力和技術培訓，切實幫助基層管理人員提升業務水平，創新管理方式，增強他們的執行能力和服務能力。三要將培訓和使用掛鉤。當前干部教育培訓的效果不是很理想，主要原因是缺乏政策導向性。如果能將干部的學習培訓與提拔使用進行掛鉤，那干部的學習積極性一定會大大提高，培訓的效果也會增強的。

3.打通上升通道。客觀來講，目前基層工作平臺低，條件艱苦，壓力大，待遇也低，所以基層干部容易喪失責任心和學習動力。如何解決這個問題？要改革干部人事制度，為基層干部打通上升通道。一是推進分類管理，按職位類別設置職務系列，讓不同類別的公務員有其自身的職業發展空間。二是推行職務與職級并行，職級與待遇掛鉤。推行職務與職級并行制度，就是要將現在職務與職級對應的單軌制分離為職務與職級兩條并行的晉升通道,基層公務員即使得不到職務的提升，但是可以根據級別、任職年限、能力、業績等條件晉升職級，提高待遇。

確立現代治理理念、健全體制機制、提升管理者素質，是我們從理論層面探索出的基層政府治理能力現代化的努力方向。基層政府不是國家制度的制定者，只是國家制度的執行者，而中國當前很多問題的治理都是需要通過國家制度的頂層設計來推動。但是，基層政府不能坐等治理體系的頂層設計，一方面，要結合制度的執行實踐向上級提出修改建議，同時要在職權范圍內健全體制機制、提升管理者素質，以此推進治理能力現代化。當未來國家治理體系有了頂層設計，基層政府治理能力也得到了提升，那時中國很多問題都將迎刃而解，國家治理也將走向善治。

參考文獻：

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[4]竹立家.國家治理體系重構與治理能力現代化[J].中共杭州市委黨校學報.2014年第1 期