芻議政府部門“潛規(guī)則”現(xiàn)象的原因及對(duì)策

邵丹丹 中央民族大學(xué)管理學(xué)院行政管理專業(yè)

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芻議政府部門“潛規(guī)則”現(xiàn)象的原因及對(duì)策

邵丹丹 中央民族大學(xué)管理學(xué)院行政管理專業(yè)

摘 要：“潛規(guī)則”是政治系統(tǒng)中的“毒瘤”，運(yùn)用“潛規(guī)則”的政治系統(tǒng)是一個(gè)異化的政治系統(tǒng)。所以，可根據(jù)“潛規(guī)則”發(fā)生作用的四個(gè)相關(guān)因子，即“潛規(guī)則”運(yùn)用的主體、“潛規(guī)則”作用的客體、“潛規(guī)則”運(yùn)行的途徑與“潛規(guī)則”生存的歷史環(huán)境來(lái)展開原因探析，并在基礎(chǔ)上提出應(yīng)循“解構(gòu)政府部門利益集團(tuán)的權(quán)力”，“強(qiáng)化非政府部門的監(jiān)督作用”，“完善正式規(guī)則的供給”，“推進(jìn)“身份社會(huì)”向“契約社會(huì)”的轉(zhuǎn)型”之路來(lái)肅清“潛規(guī)則”的泛濫。

關(guān)鍵詞：政府部門 潛規(guī)則 利益集團(tuán) 法治

一、政府部門“潛規(guī)則”的內(nèi)涵

“潛規(guī)則”是政治生態(tài)中滋生腐敗的溫床，是腐敗行為的前期誘發(fā)因素，是政治系統(tǒng)中的“毒瘤”，其運(yùn)行是一個(gè)異化的政治系統(tǒng)，且該系統(tǒng)共分為四個(gè)維度。首先，政府部門中使用“潛規(guī)則”的利益集團(tuán)是“潛規(guī)則”運(yùn)用的主體；其次，受到政府部門“潛規(guī)則”損害的非政府部門和政府部門中運(yùn)用正式規(guī)則的其他行政部門是“潛規(guī)則”作用的客體；再次，大量隱蔽性強(qiáng)的非正式規(guī)則是連接“潛規(guī)則”主體與客體的橋梁；最后，“潛規(guī)則”所處的“身份社會(huì)”“人情社會(huì)”“關(guān)系社會(huì)”是其發(fā)生作用的歷史環(huán)境。總之，“潛規(guī)則”是在“身份社會(huì)”的窠臼下，政府部門中的利益集團(tuán)憑借穩(wěn)固的“心理契約”和強(qiáng)有力的公權(quán)力，運(yùn)用隱蔽性強(qiáng)的非正式規(guī)則，追逐個(gè)體及集團(tuán)利益最大化，嚴(yán)重?fù)p害非政府部門公共利益的病態(tài)政治系統(tǒng)。

二、政府部門“潛規(guī)則”的原因探析

（一）政府部門潛規(guī)則運(yùn)用的主體維度

政府部門“潛規(guī)則”運(yùn)用的主體權(quán)力專斷與逐利行為盛行。政府部門“潛規(guī)則”運(yùn)用的主體是政府中的利益集團(tuán)。政府部門運(yùn)用潛規(guī)則的利益集團(tuán)公權(quán)力獨(dú)大，缺乏有效制約，使得其可以獨(dú)斷專行地使用“潛規(guī)則”來(lái)謀取私利。從公共選擇理論的視角來(lái)分析，運(yùn)用“潛規(guī)則”的利益集團(tuán)亦符合“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，即以自身利益最大化為最終導(dǎo)向。所以，利益集團(tuán)會(huì)受到自利動(dòng)機(jī)的驅(qū)動(dòng)，打正式規(guī)則的擦邊球，創(chuàng)立“潛規(guī)則”實(shí)現(xiàn)自身非法利益，進(jìn)一步侵蝕公共利益，加劇公權(quán)力的異化。

（二）政府部門潛規(guī)則作用的客體維度

政府部門潛規(guī)則作用的客體監(jiān)督力度匱乏。政府部門潛規(guī)則作用的客體分為非政府部門和政府部門中運(yùn)用正式規(guī)則的部門與公職人員，本研究重點(diǎn)以非政府部門作為客體維度來(lái)探討，非政府部門囊括公眾、社會(huì)組織、企業(yè)等多元主體。由于政府部門中運(yùn)用潛規(guī)則的利益集團(tuán)可憑借公權(quán)力的強(qiáng)制性開展行政活動(dòng)，所以其權(quán)力與權(quán)威均將非政府部門的力量覆蓋，導(dǎo)致非政府部門力量薄弱，難以形成有力的組合拳對(duì)政府部門潛規(guī)則運(yùn)用主體進(jìn)行有效監(jiān)督。此外，非政部門的公共精神有待提高。由于我國(guó)正處在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌階段，“大政府，小社會(huì)”的歷史格局尚未完全扭轉(zhuǎn)，非政府部門各主體依然在“強(qiáng)大國(guó)家”意識(shí)的主導(dǎo)下開展活動(dòng)，使得非政府部門的公共精神、自主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)等發(fā)展滯后，難以對(duì)利益集團(tuán)進(jìn)行有效監(jiān)督，助長(zhǎng)利益集團(tuán)猖獗地使用“潛規(guī)則”，踐踏公共利益。

（三）政府部門潛規(guī)則運(yùn)行的途徑

政府部門潛規(guī)則運(yùn)行的途徑：正式規(guī)則失靈，非正式規(guī)則走俏。由于當(dāng)前中國(guó)的法治建設(shè)仍在起步階段，面臨的重要問題是正式規(guī)則的缺位或失靈。因此，政府部門利益集團(tuán)在法治建設(shè)不健全的背景下，就有了使用非正式規(guī)則的機(jī)會(huì)和可能性。例如“行規(guī)”、“規(guī)矩”“不成文規(guī)定”等“潛規(guī)則”的使用。此外，在正式規(guī)則缺位、“潛規(guī)則”走俏的政治生態(tài)中，利益集團(tuán)極易憑借自身“特權(quán)”謀取自身及小團(tuán)體利益。例如，通過(guò)發(fā)布地方土政策、選擇性執(zhí)行上級(jí)政府政策、變相收取額外行政費(fèi)用、領(lǐng)導(dǎo)者過(guò)度使用行政自由裁量權(quán)、不合理使用權(quán)變思維等形式損害、侵蝕公共利益。

（四）政府部門潛規(guī)則生存的歷史環(huán)境

政府部門潛規(guī)則生存的歷史環(huán)境：正處從“身份社會(huì)”向“契約社會(huì)”的轉(zhuǎn)型時(shí)期。在依據(jù)身份特征來(lái)維系社會(huì)秩序和政治秩序的歷史環(huán)境中，就難以避免使用隱含的“潛規(guī)則”來(lái)維系血緣、姻緣、地緣及業(yè)緣等關(guān)系，遂在傳統(tǒng)的身份社會(huì)中就極易由大量的“潛規(guī)則”支配政治系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)。相反，“契約社會(huì)”強(qiáng)調(diào)的是達(dá)成合意的雙方或多方通過(guò)規(guī)則建立起來(lái)的行為規(guī)范，“從身份社會(huì)向契約社會(huì)的過(guò)渡，實(shí)質(zhì)上就是從傳統(tǒng)的非法治社會(huì)向近現(xiàn)代法治社會(huì)的轉(zhuǎn)化”，足以見之，在現(xiàn)代契約社會(huì)中是由“法治”來(lái)協(xié)調(diào)政治系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)的。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)正處在從“身份社會(huì)”向“契約社會(huì)”的轉(zhuǎn)型時(shí)期，在經(jīng)濟(jì)方面的表現(xiàn)為由“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”向“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的過(guò)渡；在政治方面的表現(xiàn)為由傳統(tǒng)的集權(quán)體制向民主憲政體制的過(guò)渡；在文化方面表現(xiàn)為由傳統(tǒng)的宗法文化向現(xiàn)代公共精神過(guò)渡。所以，政治、經(jīng)濟(jì)、文化的同時(shí)轉(zhuǎn)型，自然難以避免轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的種種矛盾，尤其是大量“潛規(guī)則”在實(shí)際支配著政治系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)尤為突出。

三、肅清政府部門潛規(guī)則的對(duì)策構(gòu)想

（一）潛規(guī)則運(yùn)用的主體：解構(gòu)政府部門利益集團(tuán)的權(quán)力

一方面，將政府部門的“財(cái)權(quán)”真正回歸到同級(jí)人大及其常委會(huì)，真正發(fā)揮同級(jí)人大機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)權(quán)的決定權(quán)，落實(shí)同級(jí)人大對(duì)同級(jí)政府預(yù)算的審核權(quán)、審批權(quán)，扭轉(zhuǎn)同級(jí)人大機(jī)關(guān)“橡皮圖章”的窘境。所以，推動(dòng)人大機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)政府財(cái)權(quán)的制約，可降低利益集團(tuán)在財(cái)政方面使用“潛規(guī)則”的頻次，有助于減少利益集團(tuán)吞噬公共利益的行為。另一方面，積極推進(jìn)政務(wù)公開建設(shè)，削弱公權(quán)力的至高無(wú)上性、隱蔽性。政務(wù)公開“對(duì)于提高政府行政行為的透明度、維護(hù)社會(huì)公平正義、保障公民權(quán)利具有重要的作用”。可見，推進(jìn)政務(wù)公開可以提升政府運(yùn)行的透明度，減少運(yùn)用“潛規(guī)則”的空間。遂可以完善政務(wù)公開的制度化建設(shè)，促進(jìn)政務(wù)公開走上常規(guī)化、法治化道路。可行的政務(wù)公開制度建設(shè)有“信息公開管理制度”，為政務(wù)公開提供操作化平臺(tái)；此外，還有“政務(wù)公開監(jiān)督制度和責(zé)任追究制度”，可保障政務(wù)公開的事中執(zhí)行環(huán)節(jié)和事后效果環(huán)節(jié)都能得到可靠保障。通過(guò)上述有關(guān)政務(wù)公開制度的建設(shè)，可以減少利益集團(tuán)在政府行政行為方面“潛規(guī)則”的運(yùn)用，捍衛(wèi)公民的利益。總之，通過(guò)對(duì)政府部門利益集團(tuán)權(quán)力的解構(gòu)，可以制約利益集團(tuán)權(quán)力的專斷與逐利行為的盛行，更好地維護(hù)民眾利益。

（二）潛規(guī)則作用的客體:強(qiáng)化非政府部門的監(jiān)督作用

在互聯(lián)網(wǎng)浪潮的蓬勃發(fā)展下，迅速推動(dòng)移動(dòng)終端、新媒體、大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，人人都可以擁有麥克風(fēng)，人人都有合法的話語(yǔ)權(quán)，社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸趨向扁平化等觀念深入民心。在2015年3月5日十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議上，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中首次提出“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃，旨在推動(dòng)創(chuàng)新2.0下互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展新形態(tài)、新業(yè)態(tài)與發(fā)展的新思維。顯然，“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃已悄然走進(jìn)民眾的生活，深刻改變民眾的生活方式、思維方式。鑒于此，“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃可以延伸為“互聯(lián)網(wǎng)+治理“潛規(guī)則”=正式規(guī)則、明規(guī)則”模式。在此模式下，非政府部門有了可以聯(lián)動(dòng)的平臺(tái)，即民眾可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)：微博、微信等新媒體途徑監(jiān)督政府部門利益集團(tuán)的行為，甚至可以舉報(bào)、揭露其使用“潛規(guī)則”，侵害民眾的惡劣行為。概而總之，非政府部門在“互聯(lián)網(wǎng)+治理“潛規(guī)則”=正式規(guī)則、明規(guī)則”模式下，可以倒逼政府部門利益集團(tuán)進(jìn)行改革，通過(guò)非政府部門的組合拳倒逼利益集團(tuán)轉(zhuǎn)“潛規(guī)則”為“明規(guī)則”，減少利益集團(tuán)以權(quán)謀私的空間，最大限度維護(hù)民眾的利益。

（三）潛規(guī)則運(yùn)行的途徑：完善正式規(guī)則的供給

肅清政府部門利益集團(tuán)“潛規(guī)則”的正式規(guī)則有：官員問責(zé)制度、領(lǐng)導(dǎo)決策終身負(fù)責(zé)制度、權(quán)責(zé)對(duì)等制度等。其一，官員問責(zé)制。問責(zé)制可以為官員帶上“緊箍咒”，制約其肆無(wú)忌憚地使用“潛規(guī)則”。為更好地發(fā)揮對(duì)官員問責(zé)作用，官員問責(zé)制可循如下如下路徑：?jiǎn)栘?zé)主體的多元化，即要包含民眾、新聞媒體等非政府部門的多元主體參與；問責(zé)程序的公開化，即要公布問責(zé)的每一個(gè)環(huán)節(jié)的進(jìn)展，保證客觀、公平、有信服力；問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的詳細(xì)化，即要根據(jù)事態(tài)的嚴(yán)重程度，設(shè)置不同的問責(zé)等級(jí)與相應(yīng)的處理辦法；問責(zé)結(jié)果執(zhí)行的準(zhǔn)確化，即要客觀、中立地執(zhí)行問責(zé)結(jié)果。通過(guò)建立上述官員問責(zé)制度，可給官員敲響警鐘，減少“潛規(guī)則”的行為。其二，領(lǐng)導(dǎo)決策終身負(fù)責(zé)制度。“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，是法治政府建設(shè)的必然要求”此制度的建立可以破滅官員存有“事后拍屁股走人”的僥幸心理，督促官員謹(jǐn)慎、周密、全方位考慮任何行政行為的做出。領(lǐng)導(dǎo)決策終身負(fù)責(zé)制度可循如下路徑：對(duì)責(zé)任應(yīng)由已退休或調(diào)離官員承擔(dān)的，應(yīng)采取倒查機(jī)制，黨的紀(jì)委部門可聯(lián)合開展調(diào)查；應(yīng)逐步建立分級(jí)裁決的方式，依據(jù)不同的責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施不同的裁決辦法。其三，權(quán)責(zé)對(duì)等制度。管理的核心原則即是“權(quán)責(zé)對(duì)等”，“權(quán)責(zé)對(duì)等”利于科學(xué)合理地配置權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系，防止“權(quán)大責(zé)小或權(quán)小責(zé)大的不科學(xué)狀態(tài)”，權(quán)責(zé)對(duì)等制度的建立可以參照設(shè)置權(quán)力清單與責(zé)任清單，將權(quán)力和責(zé)任相匹配。概而總之，可通過(guò)建立官員問責(zé)制度、領(lǐng)導(dǎo)決策終身負(fù)責(zé)制度、權(quán)責(zé)對(duì)等制度來(lái)完善正式規(guī)則的供給，壓縮“潛規(guī)則”發(fā)生作用的空間，真正維護(hù)公共利益。

（四）“潛規(guī)則”生存的環(huán)境：穩(wěn)步推進(jìn)“身份社會(huì)”向“契約社會(huì)”的轉(zhuǎn)型

首先，在政治方面，應(yīng)著力構(gòu)建“政府—社會(huì)—市場(chǎng)—個(gè)體”均衡發(fā)展的權(quán)力結(jié)構(gòu)。中國(guó)目前的權(quán)力結(jié)構(gòu)處于失衡狀態(tài)，政府部門，尤其是政府部門中運(yùn)用“潛規(guī)則”的利益集團(tuán)通常大權(quán)在握，權(quán)力較為集中，而社會(huì)、市場(chǎng)和個(gè)人的權(quán)利相對(duì)較弱。所以，政府部門應(yīng)繼續(xù)放權(quán)于社會(huì)、市場(chǎng)和個(gè)人，繼續(xù)下放行政審批項(xiàng)目，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)、市場(chǎng)和個(gè)人的自主性，構(gòu)建較為平衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)非政府部門對(duì)利益集團(tuán)運(yùn)用“潛規(guī)則”行為的監(jiān)督力度，更好地實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。其次，在經(jīng)濟(jì)方面：努力發(fā)展真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是契約經(jīng)濟(jì)，是規(guī)則經(jīng)濟(jì)。由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。所以，契約經(jīng)濟(jì)的建立和完善可以促進(jìn)契約政治、契約社會(huì)的發(fā)展，營(yíng)造信奉“契約”與“規(guī)則”的社會(huì)氛圍，有助于更好地規(guī)范、制約政府部門利益集團(tuán)“潛規(guī)則”的使用。最后，在文化方面：激發(fā)非政府部門的公共精神。由于“契約社會(huì)”強(qiáng)調(diào)的是達(dá)成合意的雙方或多方通過(guò)規(guī)則建立起來(lái)的行為規(guī)范。所以，“契約社會(huì)”在強(qiáng)化規(guī)則意識(shí)的同時(shí)，也重視社會(huì)共識(shí)、社會(huì)合意的建立，而這種共識(shí)與合意的建立需要非政府部門的公共精神作為支撐的。所以，公共精神蘊(yùn)含的利他主義精神可促進(jìn)“契約社會(huì)”的民眾心理建設(shè)與民眾社會(huì)合意的達(dá)成，減少“傳統(tǒng)社會(huì)”背景下民眾憑借宗法人情維系社會(huì)秩序的情形，可有助于消除現(xiàn)代民主政治體制下“潛規(guī)則”生存的土壤。總之，推進(jìn)“身份社會(huì)”向“契約社會(huì)”的轉(zhuǎn)型，可肅清“潛規(guī)則”生存的不良環(huán)境，助于減少“潛規(guī)則”使用的頻次，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

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