基本公共服務均等化的指導原則探究

謝福和

(廣西大學，廣西 南寧 530004)

基本公共服務均等化的指導原則探究

謝福和

(廣西大學，廣西 南寧 530004)

在推進基本公共服務均等化的過程中，礙于對“均等化”在理解上的偏差，使得僅僅依靠財政投入數量，基本公共服務供給與需求的偏差，不利于基本公共服務均等化的實現。在羅爾斯第二正義原則的視角下，為基本公共服務均等化提出具體的正義指導原則有必要而且有效。在機會公正平等原則下具體強調：主體的全面、機會的平等、人均財力的均等；在差別原則下具體強調：最少受惠者的利益最大化、真實需求下的利益最大化。這些將有助于更明確基本公共服務的具體原則與方向。

基本公共服務；均等化；第二正義原則

引言

基本公共服務均等化關乎廣大人民的切身利益，體現著社會公正平等，十八大指出到2020年基本公共服務均等化總體完成。現如今，礙于對于基本公共服務均等化的理解把握不到位，基本公共服務的發展重點主要在“加大公共財政支出”、“增加公共服務”，以提供數量更多，范圍更廣的公共服務內容。這些努力在某種程度上偏離了“均等化”的目標，由于各地財力以及投入的不一，使得公共服務的總量雖然有所上升，但是地區間差距還是較大。而這些現象與對公共服務“均等化”的理解偏頗有關，又礙于沒有明確的公共服務均等化的指導原則來作為行為指導和標準。所以有必要為公共服務均等化提出具體的指導原則，以使得各方的努力不至于偏離“基本公共服務均等化”的現實目標。

1 羅爾斯的正義原則與公共服務均等化

1.1 基本公共服務均等化

我國對公共服務相關問題的研究比較晚，對于公共服務還未形成統一的概念。中國百科大詞典對公共服務的定義：由政府興辦的公共服務事業以及對社會成員的直接社會服務工作，如郵政、公共衛生、救濟、水電、公共交通等公用事業。公共服務按照不同的標準可以有不同的劃分，基本公共服務就是公共服務中的最基本部分，是為了滿足公民的基本的公共需求的服務。

公共服務均等化這一概念，學術界也未形成統一的認識。但對其內涵的普遍共識是：不以地區、民族等因素作為區分，所有公民都公正平等地享有政府提供的公共服務，公民不僅有平等的享有權利，而且實質地享受到均等的服務。由于我國人口眾多，政府的公共財政能力有限，加上我國各地區社會經濟發展的不平衡，要實現全部公共服務的均等化尚需時日。所以在我們國家正式提出的是基本公共服務的均等化。

1.2 羅爾斯的正義原則

約翰·羅爾斯(John Rawls)于1971年正式發表的《正義論》一書提出了“作為公平的正義理論”。羅爾斯提出了兩個正義原則(即有關社會的公平與正義的原則)，“它們提供了一種在社會的基本制度中分配權利和義務的辦法，確定了社會合作的利益和負擔的適當分配。”①

“一種正當的觀念是一系列這樣的原則：它們在形式上是一般性質的；在應用上是普遍適用的；它們要被公開地作為排列道德人的沖突要求之次序的最后結論來接受。”②羅爾斯論證，人們在原初狀態的“無知之幕+相互冷淡”下，只會選擇兩個正義原則。這兩個原則是：

“第一原則：每個人對與所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的類似自由體系都應有一種平等的權利。”(平等自由原則)

“第二原則：社會和經濟的不平等應該這樣安排，使它們:(1)在與正義的儲存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益(差別原則)；(2)依系于機會公平平等的條件下職務和地位向所有人開放。”③(機會的公正平等原則)

第一原則，即平等自由原則，其中的自由是指公民的基本自由，包括：政治自由(選舉與被選舉)；人身自由，財產權利等。所以第一原則主要是有關公民的政治權利的部分，要求公民平等的享有以上的自由。

第二原則是有關社會和經濟利益的部分，其又由機會的公正平等原則和差別原則組成。

它們是存在于一種“詞典式序列(lexical order)”中的，即兩個原則間存在著優先級，相當于一種順序。第一正義原則(平等自由原則)的順序排在第二正義原則(機會公正平等原則、差別原則)的前面，具有優先被考慮的地位；同時第二正義原則之中的機會公正平等原則的順序又排在差別原則之前，被優先考慮。

由于第一正義原則主要與公民的政治權利部分有關，要求公民平等的享有基本的自由。而基本公共服務主要是與社會利益、經濟利益相關，第二正義原則正是談論經濟社會利益的部分，所以本文僅考慮將第二正義原則與基本公共服務均等化放在一起討論。

2 基于正義的基本公共服務的機會平等

現階段我國的基本公共服務還存在不均等現象，主要表現為：城鄉之間供給不平衡，城市基本公共服務水平遠高于農村；地域之間差異大，中西部地區公共服務質量和數量上遠遠不如東部沿海地區；社會階層之間不平等，不同的戶籍背景的人員所能享受的公共服務有差別。

第二正義原則其中的一個原則是：機會的公正平等原則。要求在機會的公正平等之下，“社會職務和地位向所有人開放”。亦即所有公民有平等的權利和自由進入各種社會職務和地位，以及獲得與職務和地位相關的權益。此處強調的是社會職務和地位及其相關權益的獲得機會的平等。公平機會原則應當是這樣一種機制或程序，只要這種程序被人們恰當的遵守，其相應所帶來的結果就會是公正的。

將機會的公正平等原則應用于基本公共服務的均等化，公民利用基本公共服務的機會是平等的，而不受社會地位、工作性質、階級出身、居住地、民族、性別等似是而非的因素的干擾。也就是人人平等地具有享有利用基本公共服務的權利和機會。機會的公正平等將作為一個純粹的正義程序來保證公民享受到均等的基本公共服務。在此，我們有必要進一步強調機會的公正平等的內涵下的幾點小原則：主體的全面化、機會的平等化、人均財力的均等化。

2.1 主體的全面化

這里所強調的是“機會面前人人平等”。在正義的原則下強調公民享有基本公共服務的機會的公正平等，其前提條件必須堅持主體的全面涵蓋。這是社會公平正義所應有的題中之義，也只有這樣才能使得基本公共服務均等化實至名歸。享受基本公共服務的機會不僅要公正平等，而且能享受的主體也要全面。假若有一部分的公民擁有正當的權利，卻由于某種有意或無意的因素而沒有享受基本公共服務得機會。那么基本公共服務均等化也就是名存實亡。

2.2 機會的平等化

這里所強調的是“人人享有的機會的平等”，是“機會”本身的平等。在不同的地區和公共服務領域，我們不難發現基本公共服務的提供呈現了差異性，這既是不均等的具體體現，也是公民享受的基本公共服務不均等的原因。所以強調機會不分大小人人平等，有助于實現基本公共服務的均等化。不僅人人都要有機會去享受基本公共服務，同時也要保證“機會”是同等的，沒有大小之分，不能出現不同地區或不同群體的人享有的機會的大小有別。

2.3 人均財力的均等化

政府直接或間接提供基本公共服務需要公共財政的支持。國基本公共服務的不均等的原因之一在于，央地之間的擁有的資源與承擔的任務責任的不一致，地方承擔了主要的基本公共服務的提供，然而財政大權卻主要的集中在中央，而且財政的轉移性支付制度和功能不完善，導致地方政府的“事權”大于“財權”，阻礙了均等化的實現。政府在提供基本公共服務的同時也應當考慮到群眾的公共需求，所以我們不能僅僅通過其類型和數量來作為判斷均等化的標準，那是不切實際的，也不科學。學者馬國賢就引進了西方國家的經驗，介紹了“人均財力的均等化”，指出中央政府向地方政府補貼的設置應當按每個地區人口以及每萬人應達到的公共支出標準來計算。該模式被歐盟和加拿大采用。

3 基于正義的差別性基本公共服務均等化

第二原則中的另一個原則是：差別原則(difference principle)。強調在不損害下一代利益的情況下，實現最少受惠者的利益最大化。差別原則的實行有助于消除堅持自由主義和社會分配的效率原則所帶來的社會分化。差別原則是應該結合平等自由原則以及機會公正平等原則而存在的，“我們假定存在著平等的自由和公平機會所要求的制度結構，那么，當且僅當境遇較好者的較高期望是作為提高最少獲利者的期望計劃的一部分而發揮作用時，它們是公正的。”④。

眾所周知，損人利己的事情是有違公平正義的，要實現利益的最大化并不代表要損害較有利者的利益。最低底線是在至少不損害任何人利益的同時實現最少受惠者的利益最大化。

差別原則簡要地說就是強調“最少受惠者的利益最大化”，這就必須正視兩個問題：最少受惠者的界定；利益的如何最大化。堅持差別原則就要特別注意：基本公共服務向最少受惠者的傾斜、真實需求之下的利益最大化。

3.1 基本公共服務向最少受惠者的傾斜

在羅爾斯看來，差別原則與效率原則是相容的。按照“帕累托最優”原則，如果經濟中沒有任何一個人可以在不使他人境況變壞的同時使自己的情況變得更好，那么這種情況就實現了資源最優化配置，同時也就最具有效率。如果一個人可以在不損害他人利益的同時能改善自己的處境，他就在資源配置方面實現了帕累托改進，就證明還有改進的空間，資源的配置沒有最優化。

差別原則并不表示一定就是讓現在處于地位較有利者利益受損。而是要在沒有損害社會任何人的基礎上，實現最少受惠者的利益最大化。“這樣差別原則就提供了一個公平的基礎，在這一基礎上，那些天賦較高者，社會條件較幸運者能夠期待別人在所有人的利益都要求某種可行安排的條件下與他們一起合作。”⑤

基本公共服務的不均等一定程度存在，地區差距、城鄉差距、人群差距的客觀存在使得最少受惠者普遍存在。在地區上，中西部邊遠地區的公民屬于最少受惠者；在城鄉上，農村居民、城市中的農村流動人口屬于最少受惠者；在不同人群中，一些老弱孤寡病殘群體就屬于最少受惠者。基本公共服務的提供就應當向這類人群傾斜。

3.2 真實需求之下的利益最大化

如何才是最少受惠者的利益的最大化呢？答案在于了解最少受惠者的切身利益，迫切利益之所在。在幅員遼闊的中國，由于主觀因素和客觀環境的限制，不同的最少受惠者是具有不同方面、不同程度的基本公共服務需求的，我們要認清這一點。基本公共服務的本質就在于滿足人民的需求，實現人民生活水平的提高。但是假如公共服務供給與公民最想要得到滿足的需求相偏離，那么公民的滿意度和幸福感從何而來，這也就背離了基本公共服務供給的本質初衷。

因此想要實現最少受惠者的利益最大化，還必須結合實際弄清楚不同的地區、不同的人群的內在的、潛在的真實公共需求。政府在直接或間接提供基本公共服務和時候才能“以供補需”，實現最少受惠者的利益最大化。

4 結論

近年來，基本公共服務的均等化也在有序的推進，在各方的努力之下，基本公共服務的不均等有日益減小的趨勢。但是現實的問題還是存在的，我們要在正確的理念、原則的指導下推進基本公共服務的均等化，才能事半功倍。堅持機會的公正平等原則以及差別原則，有助于把握正確的方式方法，有助于基本公共服務均等化的早日實現。

注釋：

① 約翰·羅爾斯,正義論.[M]中國社會科學出版社 2009.第2-3頁.

② 約翰·羅爾斯,正義論.[M]中國社會科學出版社 2009.第130頁.

③ 約翰·羅爾斯,正義論.[M]中國社會科學出版社 2009.第292頁.

④ 約翰·羅爾斯,正義論.[M]中國社會科學出版社 2009.第75頁.

⑤ 約翰·羅爾斯,正義論.[M]中國社會科學出版社 2009.第98頁.

[1] 陳第華.基本公共服務均等化的正義性探析——基于羅爾斯正義第二原則的視角[J].山東大學學報,2008.

[2] 陳第華.正義第二原則論域下的基本公共服務均等化[J].集美大學學報,2009.

[3] 約翰·羅爾斯.正義論[M].中國社會科學出版社,2009.

[4] 安體富.完善公共財政制度逐步實現公共服務均等化[J].東北師大學報,2007.

[5] 馬國賢.基本公共服務均等化的公共財政政策研究[J].財政研究,2007,(10).

[6] 郭小聰,代凱.供需結構失衡：基本公共服務均等化進程中的突出問題[J].中山大學學報,2012.

謝福和(1992—)，男，壯族，廣西南寧人，碩士研究生，廣西大學公共管理學院行政管理專業，研究方向：公共組織與人力資源。

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1671-1602(2016)24-0065-02