整體性治理框架下農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給

摘要：農(nóng)村公共服務(wù)供給的有效性關(guān)乎到社會(huì)治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。通過對(duì)當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)碎片化供給的歷史演變考察，提出農(nóng)村公共服務(wù)供給整體性治理的應(yīng)然性。進(jìn)而建構(gòu)出農(nóng)村公共服務(wù)供給的整體性治理框架，梳理了整體性治理的三大機(jī)制，探求并分析影響農(nóng)村公共服務(wù)供給中整體性治理機(jī)制的變量關(guān)系。借助于樣本區(qū)域的調(diào)研數(shù)據(jù)，詮釋了整體性治理機(jī)制與農(nóng)村公共服務(wù)供給的關(guān)系模型。同時(shí)結(jié)合非結(jié)構(gòu)訪談的實(shí)踐內(nèi)容，厘清了農(nóng)村公共服務(wù)供給在整體性治理理念下的現(xiàn)實(shí)盲區(qū)，通過提出農(nóng)村公共服務(wù)供給路徑的建議，進(jìn)一步提升我國農(nóng)村公共服務(wù)供給的有效性。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共服務(wù)；碎片化供給；整體性治理；治理機(jī)制

中圖分類號(hào)：C912.82文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2016）03-0040-11

前言

隨著我國改革開放與創(chuàng)新政策的進(jìn)一步推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度在全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇進(jìn)程緩慢的大環(huán)境下，還是取得了國際社會(huì)的眾多好評(píng)與肯定。2014年我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值已然達(dá)到46 600元，這個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)反映了社會(huì)發(fā)展從傳統(tǒng)的生存型演變?yōu)榘l(fā)展型。社會(huì)發(fā)展是以公共服務(wù)的供給與社會(huì)價(jià)值的建設(shè)作為主題性的內(nèi)容，這既是傳統(tǒng)社會(huì)走向現(xiàn)代社會(huì)的必然，又是對(duì)未知領(lǐng)域的挑戰(zhàn)。同時(shí)社會(huì)發(fā)展也是促進(jìn)人類社會(huì)福利的有效途徑，既能提供社會(huì)質(zhì)量與生活水平，又能解決扭曲的發(fā)展困境[1]。緣起于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的不均衡，勢(shì)必衍生出新的問題以及新的困境，一是基于政府為供給主體的公共服務(wù)與公共物品已然不能有效滿足日益增長(zhǎng)的社會(huì)需求，同時(shí)社會(huì)矛盾的表現(xiàn)形式在新階段的“質(zhì)”和“量”都具有與傳統(tǒng)社會(huì)不同的時(shí)代特征，表現(xiàn)為：基本公共服務(wù)的缺失、城鄉(xiāng)二元發(fā)展的非均衡、征地拆遷矛盾激化、社會(huì)資源短缺與生態(tài)環(huán)境的約束等。二是基于“GDP”為導(dǎo)向的改革背景下，中央和地方政府一定程度上仍然施行偏向性政策，包括以城市為主的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等，基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)二元體制上的差距加大，農(nóng)村公共服務(wù)的水準(zhǔn)及供給力度逐漸偏離于城鄉(xiāng)均等化、城鄉(xiāng)一體化的命題之外，農(nóng)村勢(shì)必不能均等地享受與城市同水平的公共服務(wù)，并且這種城鄉(xiāng)差距也可能會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。

從2005年黨的十六屆五中全會(huì)提出“公共服務(wù)均等化”改革的新命題，再到2013年十八屆三中全會(huì)明確“不斷完善城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機(jī)制，持續(xù)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”的目標(biāo)，2014年中央農(nóng)村工作會(huì)議更是提出從“物的新農(nóng)村”到“人的新農(nóng)村”建設(shè)目標(biāo)，直接指向“建立健全農(nóng)村基本公共服務(wù)、關(guān)愛農(nóng)村‘三留守’群體、留住鄉(xiāng)土文化和建設(shè)農(nóng)村的生態(tài)文明”等現(xiàn)實(shí)目標(biāo)。從中央以及地方政府所頒布和執(zhí)行政策的實(shí)踐來看，如何突破城鄉(xiāng)二元痼疾以期實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)供給的均等化，這是當(dāng)前乃至今后關(guān)于鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)的恒久課題。

整體性治理著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門的整體性運(yùn)作，主張管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合，為我們?nèi)绾未龠M(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)的有效性提供了較為適當(dāng)?shù)墓┙o視角。整體性治理作為一種公共服務(wù)的供給方式，且伴隨著政府職能如何以更便民利民的改革思路出發(fā)，如“一站式”或“聯(lián)動(dòng)式”的政務(wù)中心在城市社區(qū)治理中不斷出現(xiàn)。與此相對(duì)應(yīng)的是農(nóng)村公共服務(wù)中心，或者說村級(jí)公共事務(wù)中心的建立與完善是否一定程度適應(yīng)了農(nóng)村居民對(duì)公共服務(wù)的需求？村莊公共服務(wù)中心的有效運(yùn)轉(zhuǎn)在什么樣的機(jī)制下才能獲得更好的發(fā)展？本文以此為出發(fā)點(diǎn)，通過梳理農(nóng)村公共服務(wù)供給碎片化的歷史演變，進(jìn)而基于整體性治理視角的分析框架，研究整體性治理機(jī)制中所存在的不同變量，實(shí)證分析農(nóng)村公共服務(wù)供給中的“塌陷”區(qū)域，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給提供路徑選擇的建議。

一、農(nóng)村公共服務(wù)的碎片化供給——整體性治理的背景

（一）公社統(tǒng)治：制度隔離型碎片化

制度隔離型碎片化是指鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給在人民公社體制的限制下，使得公社之間在農(nóng)村公共服務(wù)供給過程中很難實(shí)現(xiàn)資源流動(dòng)與優(yōu)化配置。在人民公社時(shí)期，整個(gè)社會(huì)形態(tài)是“強(qiáng)國家，弱社會(huì)”，國家權(quán)力已然觸及到每個(gè)社會(huì)角落，政府對(duì)公民的庇護(hù)性控制達(dá)到了頂點(diǎn)。基層政府（縣級(jí)政府、人民公社）作為農(nóng)村公共服務(wù)供給的應(yīng)然主體，但是基于當(dāng)時(shí)國家財(cái)政的現(xiàn)實(shí)以及“重工輕農(nóng)”“重城抑鄉(xiāng)”的發(fā)展次序，由于所供給財(cái)政資源的有限性，農(nóng)村居民所獲得的公共服務(wù)是一種低水平的覆蓋。同時(shí)緣起于當(dāng)時(shí)“農(nóng)業(yè)哺育工業(yè)”的制度設(shè)計(jì)，致使了農(nóng)村公共服務(wù)的供給在兩種不同的制度環(huán)境下低度發(fā)展。但是必須看到的是，對(duì)村民而言，涉及公共服務(wù)供給成本的分?jǐn)傊饕窃诟鱾€(gè)村集體內(nèi)部預(yù)先配置，縣鄉(xiāng)級(jí)政府再通過制度外的途徑進(jìn)行資源的例外劃撥，人民公社的集體生活與生產(chǎn)方式造就了農(nóng)民對(duì)可支配收入的剝離。這種公共服務(wù)供給成本分?jǐn)偟默F(xiàn)實(shí)，限制了農(nóng)民個(gè)體收入使用與配置的自由度，進(jìn)而降低了農(nóng)村參與公共服務(wù)供給的積極性[2]。需要注意的是，農(nóng)村公共服務(wù)供給成本的分?jǐn)倷C(jī)制是比較隱性的，這種隱性機(jī)制有可能逐步發(fā)展和衍化為供給機(jī)制的核心。其實(shí)踐的反饋表明，人民公社時(shí)期農(nóng)村公共服務(wù)最終的供給水平稍顯低下，僅僅能達(dá)到建國之前傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)中的“自給自足”狀況。人民公社時(shí)期對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯與傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)相比并無明顯的差異化，其微小的差異僅僅只是體現(xiàn)在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)是以個(gè)體家庭為單位，而在人民公社時(shí)期主要以公社為單位。這種公社集合體只是把村落內(nèi)部的各個(gè)家庭整合為農(nóng)村共同體，進(jìn)而將原子化的農(nóng)村家庭通過小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的集體規(guī)模化發(fā)展，其最重要的成就體現(xiàn)在那個(gè)時(shí)期對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施，如水利工程、土地整治、村級(jí)交通、農(nóng)技推廣等方面的重視，其下設(shè)的各個(gè)生產(chǎn)隊(duì)在農(nóng)村區(qū)域中執(zhí)行公共服務(wù)供給事務(wù)時(shí)，也需要得到上級(jí)人民公社的批準(zhǔn)。這些范圍的局限性客觀反映出農(nóng)村公共服務(wù)供給在公社體制下的內(nèi)部消化，其并不需要借助于外部協(xié)作與整合。這種公社內(nèi)部的自主性供給模式是通過對(duì)原子化或分散化的個(gè)體單位進(jìn)行資源整合并得以實(shí)現(xiàn)供給，造成了人民公社時(shí)期農(nóng)村公共服務(wù)供給的碎片化現(xiàn)實(shí)，同時(shí)這種供給碎片化處于比較低的水平。

（二）攤派籌資： 財(cái)政資源匱乏型碎片化

資源匱乏型碎片化是指農(nóng)村公共服務(wù)的供給資源獲取渠道局限于財(cái)政支出（國家與縣鄉(xiāng)財(cái)政）的有限性，致使農(nóng)村公共服務(wù)供給只能依靠于農(nóng)村家庭為單元化的攤派籌資供給模式。從1981年初開始全國范圍內(nèi)實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”的財(cái)政新體制，某種程度上明確劃分和界定了中央與地方政府的財(cái)政收支范圍。而在農(nóng)村區(qū)域主要是執(zhí)行“核定收支、收支掛鉤、定額上交或定額補(bǔ)貼、超收分成、一定三年”的農(nóng)村基層財(cái)政管理體制。這種財(cái)政管理體制（在社會(huì)中或稱為“分灶吃飯”），實(shí)現(xiàn)了固有人民公社體制的統(tǒng)收統(tǒng)支，從這可以有效實(shí)現(xiàn)和調(diào)動(dòng)農(nóng)村區(qū)域基層財(cái)政收入的積極性[3]。改革開放以后為了有效拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，激活財(cái)政增收的地方積極性，采取財(cái)政包干體制，一方面增加了地方政府的財(cái)政收入，換句話說，“包活了地方政府”，而另一方面卻“包死了中央政府”，中央政府的財(cái)政收入日趨緊張，造成農(nóng)村公共服務(wù)供給經(jīng)費(fèi)在逐漸減少，見圖1。

圖1中反映出了，從1981年國家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)支出比重的9.9%降低1993年的8.4%。不僅如此，在改革開放初期內(nèi)施行“財(cái)政包干體制”一定程度上激發(fā)了農(nóng)村區(qū)域基層政府財(cái)政增收的有效活力，但從實(shí)踐中所反饋的是這部分基層政府的財(cái)政增收值也僅能夠維持基層政府的日常開支與人員工資，其財(cái)政收入余額投入到農(nóng)村公共服務(wù)的供給徒有形式，勢(shì)單力薄。同時(shí)農(nóng)村區(qū)域的基層政府幾乎是以“一事一議”的攤派籌資供給模式實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)的及時(shí)供給[4]。在這階段時(shí)期內(nèi)基層政府的財(cái)政對(duì)其自籌資金的依賴度也表現(xiàn)為遞增趨勢(shì)。隨后家庭聯(lián)產(chǎn)承包制在全國范圍內(nèi)普遍實(shí)行，旨在有效調(diào)動(dòng)農(nóng)民與公共服務(wù)供給參與的積極性。但是必須看到的是，包產(chǎn)到戶的直接后果使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營回歸到傳統(tǒng)小農(nóng)的“自給自足”發(fā)展模式，其生產(chǎn)經(jīng)營的原子化與分散化特征，加劇了基層政府在統(tǒng)籌資金上的難度[5]。

由此可見，在分稅制改革之前階段，施行財(cái)政包干體制下國家財(cái)政支農(nóng)表現(xiàn)為“有心無力”狀態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府對(duì)農(nóng)村區(qū)域公共服務(wù)供給已然是無暇顧及，同時(shí)又基于籌資的難度，進(jìn)一步加劇了農(nóng)村區(qū)域內(nèi)部的資源匱乏。而這種匱乏勢(shì)必又會(huì)引致農(nóng)村公共服務(wù)供給過度依賴于基層政府的“攤派籌資”。其內(nèi)部供給張力的不足、非制度化以及不確定性、隨機(jī)性和外部農(nóng)村環(huán)境復(fù)雜性等都造成了農(nóng)村公共服務(wù)供給呈現(xiàn)出分散化和碎片化的形態(tài)。

（三）轉(zhuǎn)移支付：府際競(jìng)爭(zhēng)型碎片化

府際競(jìng)爭(zhēng)型碎片化是指經(jīng)過1994分稅制和2003年農(nóng)業(yè)稅的改革，財(cái)權(quán)上移至中央政府，地方省份的財(cái)政收入日趨緊張，進(jìn)而引致了“財(cái)權(quán)與事權(quán)”的非均衡化匹配，并且這種趨勢(shì)隨著時(shí)間的推移越發(fā)嚴(yán)重。省級(jí)以下政府，尤其是縣鄉(xiāng)基層政府在供給農(nóng)村公共服務(wù)過程中相當(dāng)程度上依托于以項(xiàng)目為實(shí)踐載體的轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)有效供給。在這種供給模式中，農(nóng)村公共服務(wù)是有限稀缺項(xiàng)目，易造成各地方政府特別是縣鄉(xiāng)政府為項(xiàng)目相互競(jìng)爭(zhēng)。政府間競(jìng)爭(zhēng)的效應(yīng)引致了府際合作的缺失性，最終致使了農(nóng)村公共服務(wù)在基層供給的碎片化。

為此，中央政府為了重新有效配置中央與地方的財(cái)權(quán)，扭轉(zhuǎn)“財(cái)權(quán)與事權(quán)”的均衡配置，啟動(dòng)分稅制改革。從1994到2010年間，中央與地方財(cái)政收入之比演變趨勢(shì)見圖2。

數(shù)據(jù)顯示，1994年央地之間的財(cái)政收入比為1.261，此后中央政府的財(cái)政收入一直超過地方政府，直至2010年中央與地方財(cái)政收入之比達(dá)到 1.051，再加之自2003年農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之后，取消了“三提五統(tǒng)”，農(nóng)村區(qū)域發(fā)展失去了財(cái)力資源的保障，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府儼然成了“懸浮型政權(quán)”。基層政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）的行政結(jié)構(gòu)的不完備性，同時(shí)再加之財(cái)政獨(dú)立性的喪失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的施政能力和方略設(shè)計(jì)都有待考究[6]。取消農(nóng)業(yè)稅使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入大幅度減少，政府的社會(huì)職能進(jìn)一步縮減，本當(dāng)建立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊農(nóng)民之間的信任機(jī)制也在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消進(jìn)程中被瓦解。在農(nóng)村區(qū)域，村莊內(nèi)部所面臨的公共服務(wù)現(xiàn)實(shí)供給問題是依托于政府層面的“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付”來化解的，具體供給載體主要是通過項(xiàng)目來實(shí)現(xiàn)財(cái)政經(jīng)費(fèi)的轉(zhuǎn)移支付。以全國農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目為例，其公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)一直處于主導(dǎo)地位，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)項(xiàng)目的總投入比例始終要高于自籌經(jīng)費(fèi)，隨著時(shí)間的推移這二者之間差距呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)張之趨勢(shì)，項(xiàng)目工程對(duì)各層級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)的依賴度越發(fā)強(qiáng)烈。依托于“項(xiàng)目制”為主的公共服務(wù)項(xiàng)目，是一種由中央政府的項(xiàng)目發(fā)包至基層政府，并經(jīng)過各層級(jí)政府的項(xiàng)目“流轉(zhuǎn)與截留”以及轉(zhuǎn)包，其經(jīng)費(fèi)也是有限的。而在“績(jī)效考核”為核心的壓力型體制下，為了獲取“有限的項(xiàng)目”，形成了非良性化的“府際競(jìng)爭(zhēng)”，諸如“向上層級(jí)跑項(xiàng)目、跑項(xiàng)爭(zhēng)資”等相互競(jìng)爭(zhēng)樣態(tài)，以期實(shí)現(xiàn)地方政府政績(jī)工程的快速化完成，同時(shí)也為政府官員晉升創(chuàng)造了考核基礎(chǔ)。

從縱向?qū)蛹?jí)維度來看，在農(nóng)村區(qū)域相互競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)環(huán)境中各村莊為了實(shí)現(xiàn)村莊個(gè)體的有效發(fā)展，以及應(yīng)付和緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的績(jī)效考核壓力，縣鄉(xiāng)政府將“項(xiàng)目分包”到各個(gè)村莊[7]，但是這部分項(xiàng)目資金呈現(xiàn)出分散化以及細(xì)碎化的特征。而從橫向職能維度來看，項(xiàng)目抓包和發(fā)包是依據(jù)項(xiàng)目屬性分散于政府內(nèi)部的相關(guān)職能部門。在壓力型的考核體制下各村莊也必然會(huì)向縣級(jí)政府的相關(guān)職能部門申請(qǐng)項(xiàng)目，以此來獲取農(nóng)村公共服務(wù)供給所需的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。但是必須看到的是向上級(jí)政府申請(qǐng)項(xiàng)目過程是一種自下而上的態(tài)勢(shì)，也容易造成“重復(fù)立項(xiàng)”的浪費(fèi)現(xiàn)象。

（四）公共財(cái)政：支農(nóng)資金使用與管理的碎片化

在公共財(cái)政體制下，支農(nóng)資金是當(dāng)前化解“三農(nóng)”問題的經(jīng)費(fèi)保障。但支農(nóng)預(yù)算管理是以既往前一年的實(shí)際支出為核算基準(zhǔn)，并沒有以農(nóng)村區(qū)域和農(nóng)村居民客觀真實(shí)的意愿需求為根據(jù)來確定支農(nóng)范圍和資金比例，最終導(dǎo)致了中央以及地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)費(fèi)投入無法構(gòu)成支農(nóng)資金的現(xiàn)實(shí)整合力量。在對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給過程中，供給資金主要是依托于專項(xiàng)性資金，但是這部分資金從中央到地方政府呈現(xiàn)出規(guī)模化流轉(zhuǎn)，勢(shì)必會(huì)形成“條塊化”，進(jìn)而引致財(cái)政支農(nóng)資金未能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌與整合[8]。一旦到達(dá)縣鄉(xiāng)政府層級(jí)，支農(nóng)項(xiàng)目資金被條塊分割嚴(yán)重，易發(fā)生支農(nóng)資金使用和流轉(zhuǎn)的分散化。支農(nóng)資金專項(xiàng)分配過細(xì)以及各項(xiàng)專項(xiàng)之間未能形成整合，使得支農(nóng)資金未能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)供給的實(shí)效。比如邊遠(yuǎn)山區(qū)的教育機(jī)構(gòu)，設(shè)立了小學(xué)和學(xué)前幼兒園的專項(xiàng)資金，但是當(dāng)建成之后往往又發(fā)現(xiàn)未能建立教師培育的專項(xiàng)資金，故此整體上改善農(nóng)村區(qū)域?qū)W前和小學(xué)教育的目標(biāo)很難實(shí)現(xiàn)。不僅如此，在對(duì)支農(nóng)資金的使用過程中還存在“資金部門化”問題。例如，支農(nóng)財(cái)政資金下發(fā)到A部門的資金可能用不完，而B部門可能資金不夠用，但A部門的資金不可能調(diào)劑給B部門使用，更不能有效回應(yīng)農(nóng)村公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求，也由此降低了支農(nóng)資金的使用效能。從中央來看，參與支農(nóng)資金分配與管理的部門有國家發(fā)改委、民政部、農(nóng)業(yè)部、水利部、國土部、扶貧辦等十部門，以及其他涉及支農(nóng)業(yè)務(wù)的部門，總數(shù)多達(dá)近20個(gè)。其中支農(nóng)專項(xiàng)和投入資金配置表現(xiàn)為嚴(yán)重的“條塊分割”現(xiàn)象，造成支農(nóng)資金的部門分散化和碎片化。

在過去的“十二五”期間，盡管各地方政府進(jìn)行了支農(nóng)資金的統(tǒng)籌與整合工作，實(shí)踐收獲效果甚微。具體的政策落地是以縣級(jí)政府為整合平臺(tái)實(shí)現(xiàn)支農(nóng)資金的統(tǒng)籌管理，然則各地做法有諸多相似之處，“各炒一盤菜，同辦一桌席，各敬各的神”，這種縣級(jí)整合模式仍然受到上級(jí)垂直部門的制約，整合工作難以進(jìn)行。即便是支農(nóng)資金的整合工作，在部門利己主義驅(qū)使下都愿意整合其他部門，而不愿意犧牲自我部門。以2014年國務(wù)院審計(jì)工作報(bào)告中的以“農(nóng)林水事務(wù)”類專項(xiàng)為例，其中66個(gè)專項(xiàng)在中央本級(jí)由9個(gè)主管部門的50個(gè)司局、114個(gè)處室參與分配管理；下達(dá)到地方后僅省一級(jí)就涉及近20個(gè)主管部門，省以下也需層層審批，足見中央自上而下在對(duì)“支農(nóng)事務(wù)”管理上的碎片化。這種“碎片化”的狀況倘若不加以整體性治理，既不利于支農(nóng)部門的績(jī)效管理，更不利于從國家整體利益上發(fā)揮支農(nóng)資金的合力規(guī)模效益，最終造成農(nóng)村公共服務(wù)供給的非有效性。

至此，基于上述對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給碎片化的歷史考察，客觀要求要用整體性治理理念來審視農(nóng)村公共品和農(nóng)村公共服務(wù)的供給。

二、分析框架——整體性治理的理論及機(jī)制

對(duì)整體性治理的詮釋在學(xué)術(shù)研究層面是伴隨著對(duì)公共組織改革中有關(guān)“大部制”策略的推進(jìn)，并由此引發(fā)“社會(huì)治理（social governance）”這一不同于“社會(huì)管理（social administration）”運(yùn)行方式的觀點(diǎn)梳理。整體性治理是一種運(yùn)用“整體政府”方法（如聯(lián)合、協(xié)調(diào)、整合等方式促使公共服務(wù)主體協(xié)同工作），以此來為民眾提供無縫隙公共服務(wù)的范式[9]。不過我們也要看到，多機(jī)構(gòu)的合作伙伴關(guān)系是整體性治理的基本工具，其功能的相互整合則是整合性公共服務(wù)的本質(zhì)所在[10]。而其治理邏輯具體體現(xiàn)在“協(xié)調(diào)與整合的”工具理性和以“以公民為中心回歸”的價(jià)值理性[11]。其通過組織建構(gòu)層面的層級(jí)整合、從結(jié)果到結(jié)果的過程探求、責(zé)任感與制度化的工具契合、信息技術(shù)的深層應(yīng)用，詮釋了“逆碎片化”的“整體性主張”[12]。但是有學(xué)者對(duì)整體性治理在中國的實(shí)踐也持有批判性意見，例如：在組織結(jié)構(gòu)方面，整體性下的網(wǎng)絡(luò)扁平組織與現(xiàn)實(shí)科層制組織之間的矛盾，再加之整體性治理的完全成功實(shí)踐案例還尚未出現(xiàn)，因此這是有待檢驗(yàn)的一個(gè)命題[13]；整體性治理仍然是基于科層官僚制的，必然附帶了科層官僚制的痼疾[14]；由于科層制權(quán)威性供給的長(zhǎng)期影響，我國在城鄉(xiāng)公共服務(wù)的供給方面，呈現(xiàn)出具有依附性特征的“碎片化”供給態(tài)勢(shì)[15]。盡管對(duì)整體性治理理論評(píng)價(jià)的褒貶不一，整體性治理也發(fā)揮出其應(yīng)然的治理成效，如涌現(xiàn)在浙江的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”、“上杭模式”等都是整體性治理成功的典型范例。一定程度上而言，隨著政府層面的“大部制”以及在政社關(guān)系層面的分權(quán)、放權(quán)的繼續(xù)推進(jìn)，作為一種強(qiáng)調(diào)信任、協(xié)調(diào)、整合的治理理論，整體性治理是破解當(dāng)前對(duì)公共服務(wù)供給過程中“碎片化”現(xiàn)象的一種有效之道。

學(xué)界對(duì)作為思維范式的整體性治理形成了這樣的共識(shí)性理解，即整體性治理是一種合作互動(dòng)協(xié)調(diào)型的治理范式，在諸多供給主體的參與下，以協(xié)調(diào)合作參與的方式來有效供給公共服務(wù)和社會(huì)治理，最終實(shí)現(xiàn)轄區(qū)范圍內(nèi)公共事務(wù)的有機(jī)運(yùn)行。從治理內(nèi)涵的闡述可知，基于協(xié)同合作化的多方關(guān)系，公共服務(wù)供給主體已然不局限于政府，社會(huì)與市場(chǎng)力量必然會(huì)充實(shí)于公共服務(wù)供給的實(shí)踐中，社會(huì)現(xiàn)實(shí)也要求政府不能只是作為農(nóng)村公共服務(wù)供給的壟斷者，而是要與社會(huì)、市場(chǎng)企業(yè)等尋求供給中的合作，以此來提升公共服務(wù)供給的有效性。因而要從整體性治理理論去剖析農(nóng)村公共服務(wù)供給問題，當(dāng)務(wù)之急在于梳理整體性治理的核心要素，以及理順各要素機(jī)制間的良性互動(dòng)關(guān)系。

本研究所理解的整體性治理框架見圖3所示，主要包括信任機(jī)制（trust mechanism）、協(xié)調(diào)機(jī)制（coordination mechanisms）以及整合與維護(hù)機(jī)制（integration with maintenance mechanism），三者之間彼此共存與發(fā)展。

（一）信任機(jī)制

要促成整理性治理發(fā)揮出實(shí)效，核心在于信任機(jī)制的建立。社會(huì)事務(wù)的不確定性和復(fù)雜性勢(shì)必要求治理主體之間相互信任合作，以此來消解各方主體間的溝通障礙，進(jìn)而有效實(shí)現(xiàn)治理社會(huì)事務(wù)之效，正如市場(chǎng)的核心是價(jià)格機(jī)制，科層制的核心是權(quán)威。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代下復(fù)雜多變的社會(huì)特征，客觀上也要求治理組織在結(jié)構(gòu)上的多樣化和個(gè)性化，信任的嵌入是其必然的要素。而信任是建立多方治理主體的社會(huì)銜接橋梁和紐帶，客觀要求了信任必須嵌入到不同非正式化組織運(yùn)行規(guī)則和組織歸屬感等維度，可見其兼具了非韌性和脆弱之特質(zhì)[16]。但是必須看到的是，要實(shí)現(xiàn)治理之成效，競(jìng)爭(zhēng)與合作相繼并存與此。治理主體間基于公共服務(wù)資源的稀缺、信息不對(duì)稱、甚至鄉(xiāng)規(guī)民約的缺失都可能造成治理監(jiān)督的缺位，因而能促成多方主體并且得以有效協(xié)作依托于信任機(jī)制的有效完善。

依據(jù)契約論的觀點(diǎn)，社會(huì)公眾與基層政府之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)歸屬為一種委托—代理的關(guān)系[17]，倘若農(nóng)村社會(huì)公眾對(duì)基層政府（縣鄉(xiāng)政府）的政府信任的下降，那么農(nóng)村社會(huì)公眾公民對(duì)基層政府所供給基本公共服務(wù)制度的滿意度不高。而農(nóng)村社會(huì)公眾將行政權(quán)委托給基層政府部門來行使，同時(shí)農(nóng)村社會(huì)公眾是期望基層政府能有一個(gè)滿足農(nóng)村公共服務(wù)之需的積極回應(yīng)，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)公眾的公共利益。而基層政府僅僅只是作為社會(huì)公眾的代理人角色，代理農(nóng)村社會(huì)公眾來行使行政權(quán)以及管理和有效配置公共資源，并通過政府相關(guān)職責(zé)的履行，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村區(qū)域公共利益和社會(huì)利益的最大化。由此可見，政府公信力是委托代理關(guān)系之間不可或缺的必要性因素。而農(nóng)村公共服務(wù)整體性治理是依托于基層政府、農(nóng)村社會(huì)公眾等進(jìn)行整合與協(xié)同工作。一旦基層政府與農(nóng)村社會(huì)公眾之間的信任缺失，勢(shì)必會(huì)影響公共服務(wù)的協(xié)同治理與整合。這種信任危機(jī)的存在，會(huì)引致農(nóng)村社會(huì)公眾對(duì)基層政府的公信力的流失，從而造成農(nóng)村公共服務(wù)整體性治理主體的缺位。

同時(shí)農(nóng)村社會(huì)資本仍然是以村民人際信任為核心，這就包括了農(nóng)村社會(huì)公眾參與的網(wǎng)絡(luò)及互惠互利的規(guī)范的同一種資源共同體（resource community）[18]。在一個(gè)共同體中，農(nóng)村居民對(duì)農(nóng)村公共事務(wù)的參與熱情越高漲，所參與事務(wù)和行為網(wǎng)絡(luò)交叉就會(huì)越密集，因而農(nóng)村社會(huì)公眾在基于村莊與個(gè)體利益共同體下勢(shì)必會(huì)形成以整合與合作的行為與決策。但是農(nóng)村社會(huì)公眾的村莊事務(wù)參與網(wǎng)絡(luò)的擴(kuò)散，增加了部分公眾在集體行動(dòng)中的外部性問題與交易成本，故需要通過農(nóng)村公共服務(wù)的整體性治理，實(shí)現(xiàn)供給主體與農(nóng)村社會(huì)公眾互惠規(guī)范（credit swap）的有效培育，旨在進(jìn)一步拓展社會(huì)資本，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)公眾之間的人際交往。社會(huì)信任的增加無形之中有助于整體性供給的有效形成，實(shí)現(xiàn)供給主體的整合性，使得社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)合作態(tài)勢(shì)的形成，以期形成農(nóng)村公共服務(wù)供給整體性治理的基礎(chǔ)。

（二）協(xié)調(diào)機(jī)制

協(xié)調(diào)機(jī)制主要扮演整體性治理中各要素間的中間角色，即“潤(rùn)滑劑”之成效，協(xié)調(diào)并使得另外兩大機(jī)制之間進(jìn)行有效嫁接。這不僅僅是基于治理本質(zhì)特征所決定的，同時(shí)治理主體間的多元性和平等性，都在權(quán)利和治理地位上有所訴求。同時(shí)面對(duì)主體內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的非正式化，因而以治理價(jià)值觀念、社會(huì)有效信息以及社會(huì)動(dòng)員等促成治理主體的外在表現(xiàn)，最終達(dá)到減少不穩(wěn)定之風(fēng)險(xiǎn)。

協(xié)調(diào)機(jī)制的有效運(yùn)行得益于初始設(shè)定“目的性作為（finality action）”，主要囊括了價(jià)值協(xié)同（value of synergy）、信息共享（information sharing）、組織動(dòng)員（organization mobilization），涉及多方利益主體的有機(jī)協(xié)調(diào)，同時(shí)還進(jìn)行多方的資源整合。治理過程中必然觸及多方利益，也會(huì)有相應(yīng)的社會(huì)價(jià)值和精神訴求，協(xié)調(diào)是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的全局化，同時(shí)擴(kuò)大社會(huì)福利的輻射面。整體性治理中協(xié)調(diào)機(jī)制的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)在于要合理有效地增強(qiáng)治理主體的互動(dòng)頻率，從而最大程度實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量的提升以及農(nóng)村公共服務(wù)供給信息的應(yīng)有分享，保障農(nóng)村公共資源的合理分配[19]。既然要獲取應(yīng)有信息的分享，勢(shì)必要求公共服務(wù)供給主體之間探尋出公共信息的層次性以及質(zhì)量差別。

農(nóng)村公共服務(wù)供給主體基于本地保護(hù)主義的自利性驅(qū)使，同時(shí)再加之權(quán)力的有償化行使都會(huì)造成應(yīng)有信息資源的缺失，因而協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行過程中農(nóng)村公共服務(wù)供給存在信息“失真”的現(xiàn)象[20]。協(xié)調(diào)機(jī)制要求治理組織中社會(huì)動(dòng)員的“主體能動(dòng)性”的發(fā)揮，以便其多元主體對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給以“承諾要約”形式得以明晰化，選擇合理而又有效的農(nóng)村公共服務(wù)的供給方式以及供給者，同時(shí)以社會(huì)動(dòng)員方式促成農(nóng)村公共服務(wù)所涉及的基礎(chǔ)要素，諸如資本、土地、信息、技術(shù)、人才等要素有機(jī)運(yùn)行。

（三）整合與維護(hù)機(jī)制

要實(shí)現(xiàn)整體性治理機(jī)制的有效運(yùn)行，勢(shì)必需要整合與維護(hù)機(jī)制的外在保障，其重點(diǎn)在于達(dá)到治理效應(yīng)的充分發(fā)揮。資源整合與維護(hù)機(jī)制是整體性治理不可或缺之一環(huán)，極大地保障了農(nóng)村公共服務(wù)供給的長(zhǎng)期有序運(yùn)轉(zhuǎn)。在希克斯看來，整合指的是通過確立共同的組織結(jié)構(gòu)和合并在一起的專業(yè)實(shí)踐來貫徹這些想法[21]。整合要求基層政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給過程中扮演著“政策傳播者”的角色，以及將供給決策得以實(shí)施。整合機(jī)制要求中央政府“頂層設(shè)計(jì)式”的宏觀政策加以整合、細(xì)化、分類等，并以“項(xiàng)目包裝”的方式傳遞到基層政府，尤其是縣鄉(xiāng)級(jí)政府。

維護(hù)機(jī)制的核心要點(diǎn)在于普遍意義下保障農(nóng)村公共服務(wù)所輻射的公共利益，進(jìn)而惠及轄區(qū)內(nèi)社會(huì)民眾，其重點(diǎn)在于降低農(nóng)村公共服務(wù)供給環(huán)節(jié)中發(fā)生不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的可能性，最終促成農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給。維護(hù)機(jī)制的本意是要設(shè)置農(nóng)村公共服務(wù)供給流程的規(guī)范，進(jìn)而多方利益主體都能實(shí)現(xiàn)互惠，對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的供給而言，由于作為供給方的治理主體存在多變性、不確定性以及非穩(wěn)定性，因此就勢(shì)必需要靈活調(diào)整偏差，以便有序且又因地施行農(nóng)村公共服務(wù)。達(dá)成上述之實(shí)效，關(guān)鍵在于法治責(zé)任的確定、行為的準(zhǔn)確規(guī)范，同時(shí)加強(qiáng)并健全農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，促使農(nóng)村公共服務(wù)供給資源的有效配置，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)供給的整體性態(tài)勢(shì)。

三、個(gè)案解釋——西團(tuán)村的實(shí)證分析

為了有效探討整體性治理的三大機(jī)制變量與農(nóng)村公共服務(wù)供給之間的量化關(guān)系，需要再細(xì)化信任機(jī)制的因子。基于組織行為學(xué)中要達(dá)成信任機(jī)制的構(gòu)建，關(guān)鍵點(diǎn)著眼于先期的認(rèn)知以及期望。因而對(duì)整體性治理中信任機(jī)制需要分解，實(shí)證檢驗(yàn)部分可以認(rèn)知因子和期望因子作為考量參數(shù)。能否實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)供給有效性的體現(xiàn)，核心在于要合理理順三大機(jī)制的各影響因子在農(nóng)村公共服務(wù)供給過程中多方主體的合作關(guān)系。

本文所選取的樣本來自于江蘇省，選取的實(shí)證對(duì)象是江蘇省A市西團(tuán)村。西團(tuán)村位于江蘇省內(nèi)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的蘇北區(qū)域，并屬于地方政府認(rèn)定的扶貧攻堅(jiān)對(duì)象（需注明的是，江蘇省屬于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的區(qū)域，對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定高于全國平均水平）。西團(tuán)村下轄7個(gè)村民小組，520戶村民，資源稟賦一般，區(qū)位優(yōu)勢(shì)不明顯，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)條件并不突出。近3年來，政府及對(duì)口扶貧的相關(guān)部門通過多種扶貧方案和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，推進(jìn)西團(tuán)村的公共服務(wù)供給和經(jīng)濟(jì)建設(shè)，使得村容村貌發(fā)生了很大變化，農(nóng)民生活水平有了顯著提高。

數(shù)據(jù)資料來源于筆者2014年10月-12月份實(shí)施的個(gè)案訪談和問卷調(diào)查。實(shí)證研究的目的在于理順農(nóng)村公共服務(wù)供給主體之間各機(jī)制因子的合作關(guān)系狀況。本次調(diào)查的訪談對(duì)象主要是西團(tuán)村的往屆及現(xiàn)任村干部、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)專業(yè)合作社成員、村里相對(duì)有名望或有權(quán)威的老人、經(jīng)濟(jì)能人等。本次調(diào)查發(fā)放問卷220份，由于采取入戶調(diào)查方式，便于一對(duì)一的指導(dǎo)和交流，有效問卷回收199份，回收率達(dá)到了 90%。在2015年3月初，對(duì)訪談資料進(jìn)行整理歸納，對(duì)有效問卷數(shù)據(jù)統(tǒng)一進(jìn)行整理、編碼并錄入SPSS軟件，進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，見表1。

（一）相關(guān)性分析

理順農(nóng)村公共服務(wù)供給主體合作的相關(guān)性，勢(shì)必就需要基于前文所論證的三大機(jī)制作為分析因子，以此來探尋出個(gè)案對(duì)象是否存在良性互動(dòng)的整體性治理。供給主體與機(jī)制因子間相關(guān)關(guān)系的強(qiáng)弱額度主要是依靠二者相關(guān)系數(shù)（correlation coefficient，CC）的數(shù)值大小來判定，一般意義來說0

筆者在對(duì)A、B進(jìn)行相關(guān)性分析之時(shí)主要采納的是Pearson的積矩相關(guān)系數(shù)（ProductMoment Correlation Coefficient）方法來進(jìn)行測(cè)量。因此，基于數(shù)據(jù)CC=0.684>0.000，在整體性治理下農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給新模式中，A、B之間是存在著正相關(guān)關(guān)系。而Sig.=0.000<0.01，顯現(xiàn)出在1%置信水平A、B二者之間且有顯著相關(guān)。

（二）回歸分析

為了從整體性治理的實(shí)質(zhì)維度上測(cè)度出三大機(jī)制因子與農(nóng)村公共服務(wù)供給主體之間相關(guān)作用關(guān)系，筆者主要采納多元回歸分析法（multiple regression analysis，MRA），以此來剖析A、B之間的相關(guān)關(guān)系，以便對(duì)后續(xù)路徑選擇提供一定參考價(jià)值。因而將整體性治理的機(jī)制因子（維護(hù)機(jī)制因子a1、協(xié)調(diào)機(jī)制因子a2、認(rèn)知因子a3、期望因子a4）等作為回歸分析過程中的自變量，而農(nóng)村公共服務(wù)供給主體則是作為因變量，最終得出多元回歸結(jié)果。數(shù)據(jù)結(jié)果顯示的調(diào)整R2=0.632 7，反映出A對(duì)B的相關(guān)關(guān)系解釋度可以集聚到63.27%，客觀真實(shí)表明了整體性治理機(jī)制對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給有著較大程度的影響。可以看出其F值為92.541，Sig.值視為0.000，其回歸自由度df=4，已然反應(yīng)出初始設(shè)定整體性治理機(jī)制對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給的關(guān)系模型在此方面達(dá)到了較為明顯的顯著水平。具體的回歸分析結(jié)果見表2中。

從表2中回歸分析的數(shù)據(jù)結(jié)果，得出其最終的回歸方程關(guān)系模型即為：

y=1.984 6+0.183 5a1+0.142 9a2+0.092 3a3+0.052 1a4

以表2數(shù)據(jù)，比較其各個(gè)因子的標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)關(guān)系為，具體系數(shù)大小用a1>a2>a3>a4 所表示，整合與維護(hù)機(jī)制因子的影響程度最高。同時(shí)這四類因子對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給總量也呈現(xiàn)出相互影響之成效。另外一點(diǎn)，整體性治理機(jī)制因子A對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給B的回歸標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)a均大于零，可見四類因子均對(duì)供給主體有著顯著性正相關(guān)關(guān)系。

（三）半結(jié)構(gòu)化訪談

農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給關(guān)乎村民對(duì)政府以及村級(jí)治理行為的認(rèn)知。此次調(diào)研的訪談對(duì)象主要集中在西團(tuán)村的往屆村干部（A1）及現(xiàn)任村干部（A2）、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)專業(yè)合作社成員（A3）、村里相對(duì)有名望或有權(quán)威的村民（A4）、經(jīng)濟(jì)能人（A5）等五類群體。

對(duì)村級(jí)公共服務(wù)所持的信任態(tài)度是促成有效供給的關(guān)鍵。在問及村民對(duì)政府所推行的公共服務(wù)項(xiàng)目上，多元主體間表現(xiàn)為非信任態(tài)勢(shì)，后果必然無助于相互合作機(jī)制的形成。而鄉(xiāng)村公共服務(wù)整體性供給在農(nóng)村基層要求微觀行為主體之間的互動(dòng)，主體之間的互動(dòng)影響了相互之間信任機(jī)制的建立，對(duì)西團(tuán)村的訪談?dòng)腥缦碌幕貞?yīng)。

A2：最近我們村準(zhǔn)備在村東頭搞一個(gè)水利工程小項(xiàng)目，這種項(xiàng)目?jī)H僅依靠我們自己村里籌錢也是不可能獨(dú)立搞定的，所以就需要通過拉到政府一起來解決，但是在操作過程還是比較麻煩的事。因?yàn)楝F(xiàn)在跑項(xiàng)目和拉贊助都是費(fèi)力不討好的事，我們需要向縣城水利局打報(bào)告，寫審批書。往往這個(gè)時(shí)候局里部門還不給積極配合，需要幾個(gè)月時(shí)間，而且需要通過別的手段，我們就利用村里一點(diǎn)閑置資金來向局部門以活動(dòng)經(jīng)費(fèi)名義跑來項(xiàng)目，盡量把工程項(xiàng)目建設(shè)的時(shí)間縮短。

A3：現(xiàn)在這個(gè)社會(huì)每個(gè)人都自私，我們鄉(xiāng)下更是如此。搞農(nóng)村環(huán)境建設(shè)，我們村里發(fā)放清潔劑和清潔桶，本來應(yīng)該是各家各戶就一個(gè)農(nóng)村清潔劑和桶。結(jié)果在排隊(duì)過程中，只要有一人私自多拿這些，接下來就會(huì)造成多數(shù)人都這么干。過去那種夜不閉戶的時(shí)代已經(jīng)過去了，現(xiàn)在村里（各戶）都是各自顧好自己家的自營地、莊稼等，還教育自己家孩子不要輕易管人家的事。

信任機(jī)制不完善致使了合作供給意識(shí)的削弱。政府在推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)的過程中，多元主體合作供給的訴求意識(shí)較為良好，但信任要素處于相對(duì)明顯的缺位。很明顯，要實(shí)現(xiàn)合作治理的首要前提，必然需要依賴于協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)，而當(dāng)前對(duì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域的農(nóng)村進(jìn)行扶貧，或者基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大部分都是依靠科層體系所依附的資源，通過“跑項(xiàng)目、等項(xiàng)目、靠項(xiàng)目”的方式進(jìn)行供給[22]。公共項(xiàng)目在層次上的分割性，勢(shì)必影響了治理主體間的信任度高低。之所以出現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)滿意度不高的局面，原因在于供給的溝通渠道不通暢引致外部供給主體的缺位，削弱了農(nóng)村公共服務(wù)的供給總量，降低了農(nóng)村公共服務(wù)供給的有效性。

此外，農(nóng)村治理機(jī)制的信任要素主要建立在傳統(tǒng)社會(huì)的人情基礎(chǔ)層面，在當(dāng)前資源流動(dòng)性和市場(chǎng)化意識(shí)加速的時(shí)代，倘若其被破壞，諸如A3所說的“自家管自家”和“農(nóng)村公共秩序與信任”喪失，信任機(jī)制就會(huì)被瓦解。基于農(nóng)村公共服務(wù)整體性治理需要建構(gòu)出多方主體的合作與銜接，因此就需要強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本的有效運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)歸屬的合理兼容。

A2：前幾年我們村里修公路、小學(xué)校舍危房等改造工程都是被村里的幾個(gè)“經(jīng)濟(jì)能人”和“村霸”主導(dǎo)了，他們或多數(shù)情況是通過向上層面“打通關(guān)系”，然后通過縣鄉(xiāng)政府部門以及相關(guān)科局來行政壓迫我們村委會(huì)，以這種“非民主”的形式完成工程承接或者項(xiàng)目招標(biāo)。村委會(huì)、別的村民和關(guān)心村莊政治的村民也無濟(jì)于事。而一部分村民為了生存和個(gè)體發(fā)展，還得從他們手上再次承接高成本的小項(xiàng)目。

A5：在這些工程中，我們也是為了讓自己生活得好一些，也不讓自己那么累的干活，就會(huì)選擇以一種輕松方式去競(jìng)標(biāo)，但是競(jìng)標(biāo)是存在潛在風(fēng)險(xiǎn)的，所以有些時(shí)候我們還是采取一種名義拉到上層級(jí)政府，已有利于我們這方，實(shí)現(xiàn)我方中標(biāo)。

A4：在以前的時(shí)候我們村里的工程和小項(xiàng)目建設(shè)，絕大多數(shù)機(jī)會(huì)下還是會(huì)聽從我們幾個(gè)老人的想法和意見。現(xiàn)在的話，直接將我們放在一邊，愛理不理的。我們有時(shí)候多說幾句公正的話，還會(huì)遭到那部分人的嘲諷。

農(nóng)村協(xié)調(diào)機(jī)制的保障性較為薄弱，非真實(shí)性的整體性治理有所呈現(xiàn)。調(diào)研轄區(qū)內(nèi)一部分基本公共服務(wù)項(xiàng)目，諸如農(nóng)村小學(xué)校舍的改造，農(nóng)村公共道路的修整以及基礎(chǔ)性農(nóng)林水灌溉的水利基礎(chǔ)建設(shè)等，有了初步的整體性治理成效，但也存在著如何化解“最后一公里”的協(xié)調(diào)困局[23]。而且一旦供給主體在遭遇到外部力量損壞之時(shí)，不能依靠村莊內(nèi)生的維護(hù)機(jī)制，求助于個(gè)體能人的維權(quán)特征較為明顯；另外一點(diǎn)即為農(nóng)村社會(huì)參與服務(wù)供給的助推力不足，使得農(nóng)村公共服務(wù)供給市場(chǎng)缺乏一定的競(jìng)爭(zhēng)力度。例如調(diào)研區(qū)域內(nèi)有對(duì)農(nóng)村小學(xué)校舍的改造，投標(biāo)企業(yè)具有“暗箱”操作，此外學(xué)生的免費(fèi)午餐供應(yīng)也具有這樣的訪談反映。這一定程度上使得農(nóng)村公共服務(wù)的最終成效出現(xiàn)低下，服務(wù)質(zhì)量有待增強(qiáng)。

在實(shí)踐中農(nóng)村公共服務(wù)供給的治理過程中必涉及到多方力量，那么這部分力量必然有其社會(huì)價(jià)值訴求，對(duì)農(nóng)村社會(huì)的利益協(xié)調(diào)有助于村莊公共利益的全場(chǎng)域?qū)崿F(xiàn)[24]。整體性治理內(nèi)在要求其多元主體的社會(huì)互動(dòng)，而村莊內(nèi)部的協(xié)調(diào)機(jī)制的完善能進(jìn)一步地增強(qiáng)互動(dòng)頻率，以期在最大程度上實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的資源配置合理性以及農(nóng)村公共服務(wù)供給信息的應(yīng)有分享，保障農(nóng)村公共服務(wù)有效性供給的發(fā)揮。

A1：“以前生產(chǎn)隊(duì)時(shí)候，我們村里小項(xiàng)目小工程建設(shè)，鎮(zhèn)上的公社還直接接手和管理。現(xiàn)在村里為了完成村民的基本項(xiàng)目建設(shè)意愿，三天兩頭去縣鄉(xiāng)政府跑項(xiàng)目，而且到縣城拉這種項(xiàng)目資助和經(jīng)費(fèi)還是比較困難。而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)府又不管事的額，也不幫忙打交道，一副事不關(guān)己的姿態(tài)。更有甚者，還將縣級(jí)以上專項(xiàng)資金部分截留，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政支配資金。”

A2：“鎮(zhèn)政府不直接對(duì)我們村的基礎(chǔ)建設(shè)所負(fù)責(zé)，或?qū)⑦@部分事務(wù)管理放在一邊，再或是直接讓我們村干部去縣城相關(guān)科局，造成村里的工程項(xiàng)目被一直長(zhǎng)時(shí)間擱置。你說擱置不要緊，問題在于損害了我們村干部在村里的威信，看著天天去縣城跑項(xiàng)目，實(shí)質(zhì)沒進(jìn)展，那以后在村里辦起事來或者動(dòng)員村民就比較困難，也不利于村莊項(xiàng)目的進(jìn)行。”

資源整合與維護(hù)機(jī)制的不健全進(jìn)一步虛化了有效供給主體的外部承諾。農(nóng)村公共服務(wù)供給的資源獲取渠道主要來自于政府間的轉(zhuǎn)移支付，如何有機(jī)整合供給資源并旨在削弱“碎片化”所依附的影響是當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)整體性治理的治理攻堅(jiān)石，但是有機(jī)資源整合必然涉及到農(nóng)村公共服務(wù)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，現(xiàn)實(shí)中存在的難點(diǎn)在于對(duì)鄉(xiāng)村治理負(fù)有重要責(zé)任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力供給能力和執(zhí)政能力逐漸下降。改制后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)既不能為農(nóng)民提供必需的公共品，也不能有效充當(dāng)國家與農(nóng)民關(guān)系的緩沖器和安全閥作用，還空耗了國家大量的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金[25]。

縣鄉(xiāng)政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給過程中扮演著“政策傳播者”的角色，同時(shí)也是供給決策的有效實(shí)施者。需要降低農(nóng)村公共服務(wù)供給環(huán)節(jié)中發(fā)生不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的可能性，最終促成農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給[26]。對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給流程設(shè)置必要性規(guī)范，實(shí)現(xiàn)多方利益主體的互惠互利，重點(diǎn)在于突破作為整體性治理主體的縣鄉(xiāng)政府的多變性、不確定性以及非穩(wěn)定性。

四、結(jié)論及反思

農(nóng)村公共服務(wù)供給碎片化從“制度隔離型”“資源匱乏型”“府際競(jìng)爭(zhēng)型”再到“支農(nóng)資金使用與管理”的歷史演變表明，制度、資源和行動(dòng)者在建國之后的不同歷史階段構(gòu)成了“碎片化”的影響因素。如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理的現(xiàn)代化進(jìn)程，重點(diǎn)在于建構(gòu)出整體性治理框架下公共服務(wù)的有效供給機(jī)制，以此來提升農(nóng)村公共品的質(zhì)量和農(nóng)村居民的社會(huì)滿意度。蘇北西團(tuán)村的個(gè)案反映出，農(nóng)村公共服務(wù)供給的整體性治理框架在部分區(qū)域尚未形成，且仍然存在一定的現(xiàn)實(shí)盲區(qū)，為此通過推進(jìn)治理路徑的創(chuàng)新，改善農(nóng)村公共服務(wù)供給的非有效性問題。

1.要重塑資源整合與維護(hù)機(jī)制，關(guān)鍵著眼點(diǎn)在于如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)供給主體間的協(xié)同承諾：一是基于治理主體間趨利性動(dòng)機(jī)的驅(qū)使，以外部強(qiáng)制性政策法規(guī)來規(guī)范治理主體的供給行為，從而保障農(nóng)村公共服務(wù)供給過程中公共精神的體現(xiàn)；二是建立整體性財(cái)政保障機(jī)制，助推外部力量來補(bǔ)缺基層政府，以此來強(qiáng)化供給主體的資源整合力度[27]；三是優(yōu)化農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)的維護(hù)與建設(shè)工作，增強(qiáng)治理信息對(duì)于協(xié)同承諾的約束力。

2.深化農(nóng)村公共服務(wù)供給的協(xié)調(diào)機(jī)制，使得各方主體所兼具自身優(yōu)勢(shì)得以發(fā)揮、功能優(yōu)勢(shì)的耦合性互補(bǔ)，首先在于確定多元治理主體的權(quán)責(zé)對(duì)等一致，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)在從生產(chǎn)、提供、安排等環(huán)節(jié)不斷進(jìn)行角色互換[28]。其次要尊重合作者的利益訴求，盡量整體性實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)碎片化的化解。最后要通過創(chuàng)設(shè)供給主體的協(xié)調(diào)雙方間相互對(duì)話機(jī)制，以此來重組出農(nóng)村公共服務(wù)供給的“聯(lián)合體（common wealth）”。

3.要肯定供給過程中各方主體的博弈現(xiàn)實(shí)，需要平衡多方關(guān)系的合作性，實(shí)現(xiàn)治理的有效運(yùn)作，而這些都有賴于信任機(jī)制的進(jìn)一步完善。一方面在基于供給主體角色的確定下，需要通過增大利己行為的交易成本，有效約束主體的自利性行為，確保利他機(jī)制的形成，以及對(duì)公共服務(wù)精神的體現(xiàn)來強(qiáng)化信任機(jī)制[29]。另一方面，建構(gòu)以“法治化為基點(diǎn)，德治維權(quán)為輔助”的保障機(jī)制，確保以信任為導(dǎo)向的供給主體在公平性法則下相互監(jiān)督與制約，明晰供給方在農(nóng)村居民中的合法性認(rèn)同，進(jìn)而有效形成農(nóng)村公共服務(wù)供給的整體性治理體系。

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Abstract：The effectiveness of rural public service provision relates to the goal of social governance modernization. Based on the case study of the current rural public service supply in Jiangsu province， the article summarizes three mechanisms of integrated governance， thereby explores the balance between the integrated governance and rural public service supply. Aided by survey data， it interprets the relationship model between the rural governance and rural public service supply， which clarifies the blinding area of rural public services supply under the concept of integrated governance. For furthering the effectiveness of rural public service supply， three factors should be enhanced in the governance reform.

Key words：rural public service； fragmented supply； holistic governance； governance mechanism