追蹤治理理論的兩重邏輯：歷史與現實

粟鋒

（湖南師范大學公共管理學院，湖南長沙410000）

追蹤治理理論的兩重邏輯：歷史與現實

粟鋒

（湖南師范大學公共管理學院，湖南長沙410000）

追蹤治理理論應當遵循歷史與現實邏輯。從歷史邏輯來看，治理理論作為公共行政科學后起的一門理論范式，在現代性引發的西方中心主義全球性政治支配背景下，具有廣泛的理論滲透力；從現實邏輯來看，自治理理論引入到國內學界以來，關于其適用性和解釋力激起了熱烈的討論，以習近平總書記為核心的黨中央在十八屆三中全會提出“全面深化改革，推進國家治理體系和治理能力現代化”以后，治理理論對中國特色的治理現代化具有重要的借鑒意義，有中國特色的現代治理體系將為治理理論的進一步揚棄和凝練提供中國樣本。

治理理論；國家治理現代化；歷史；現實

一、引言：“治理”從西方走向中國

黨的十八屆三中全會提出推進“國家治理現代化”以來，學界業已討論良久的治理理論引發了更廣泛的關注與思考。由于治理理論作為公共行政新近的理論范式，其理論內涵本身還有很多有待厘清的諸如事實與價值、行政與政治、行政與民主等理論關系。中共全面深化改革為跨越治理理論“西學東漸”后的“南橘北枳”陷阱提供了政治實踐的生動材料。有中國氣派的國家治理現代化預示著治理理論的未來，治理理論升級版將為全球治理提供中國樣本。

如圖1所示，本文將西方治理理論與實踐的互動關系標定為歷史邏輯的基本框架，力圖刻描理論與實踐的相互交織的圖景反映治理理論的產生機制。西方治理理論是資本主義國家解決福利危機提出的理論工具，也是公共行政學的一次自我救贖。中國改革開放以來，積極發展了社會主義市場經濟，取得了舉世矚目的偉大成就。但資本主義國家政府與市場失靈的實際教訓也給我們深刻警示，西方治理理論的基本概念、理論內涵對我國也有借鑒作用。后發優勢意味著，這種理論與實踐的雙重借鑒有利于中國發展出具有社會主義本質特征的現代國家治理體系和治理能力。治理理論在中國大陸本土化以后，逐步由學者的研究上升為中國特色社會主義話語體系的一部分，展現一般意義上的理論遷移和特殊功能意義上的社會主義對西方理論揚棄使之為我所用的包容性，我們把這一過程標定為治理理論的現實邏輯。

二、歷史邏輯：“治理”作為一種價值理念突出重圍

歷史從某種程度而言，可以說是理念的映射。“治理”作為一種價值理念，只有放置在歷史的視域中才能充分理解它發生的機制。如馬克思、恩格斯在《共產黨宣言》中所說:“資產階級，由于開拓了世界市場，使一切國家的生產和消費都成世界性的了”[1]。二戰后由于全球化的擴張，西方文藝復興后文明融合興起的民族國家組織形式傳播了現代性，具體體現：一是民族國家的政治觀念與法的觀念，二是高效率的社會組織機制，三是一整套以自由民主平等政治為核心的價值理念。從英國到美國，世界霸主的易位絲毫沒有減弱西方中心主義的全球政治支配，這一套價值秩序反而大大加強了。自由民主普世體系是西方現代民族國家力倡的價值之王，然而這一整套價值規范從來就不是天然有序，內里也涵蓋了一些相互排斥的價值準則。其中，國家與社會之間的關系混亂最終訴諸于不亞于馬克思·韋伯所謂“諸神之戰”的效率、民主兩大原則間的張力。治理理論的興起，就是國家與社會關系相互排斥的歷史結果，但歷史結果并不意味著“歷史終結”。20世紀末期，福利國家危機爆發，這意味著繼市場失靈后政府也失靈了。國家與市場的相繼失靈使得公共行政一系列理論范式都失效了，“治理”國家與社會應運而生，治理理論開始成為公共行政的顯學。由此，追蹤治理理論一條重要的線索，就是沿著公共行政學演進的歷史脈絡。

圖1

公共行政是一門伴隨西方中心主義的全球政治支配不斷成長的學科。18世紀末期，漢密爾頓和杰弗遜等作為美國這一現代民族國家的創建者，對民主、效率等政治原則嵌入政體有不同的價值主張。以漢密爾頓為代表強調行政機構聽從統一的指揮，具有廣泛裁量權。以杰弗遜為代表則認為需要分權，限制政府的權力，塑造成熟的政治公民。這里已經開始顯現出效率原則和民主原則分野的端倪，相對應地，也埋下了公共行政學的管理主義、憲政主義并爭的伏筆[2]34-37。行政學之父威爾遜正式把效率原則作為政府機構行動的最高準則確立起來，他認為行政權力愈加集中，越利于執行，越利于監督；行政作為一種細致的純粹的管理技術，應當從政治領域中分離出來。沿著威爾遜的道路，古德諾進一步加強了效率原則，提出公共行政的圣經即“政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行”。泰勒發現了“一種最好的方法”，這種“科學管理”的思維，把人當作機器做冷冰冰的利益算計，為行政效率準則的貫徹提供了操作化的范例。西蒙通過對行政諺語的批判把泰勒粗糙的科學管理理論上升到實證主義，主張人類理性有限，組織中的個體應當聯合起來，積極服從有效制度，做追求效率的行政人[3]1-125。

正是由于管理主義的泛濫導致“人”在制度里感到窒息，制度設計者的偏好成為制度的價值取向，效率準則似乎已經顛撲不破。而西方普世體系倡導的民主、公平、自由等信念卻被這套效率導向的官僚體系悄無聲息地遮蔽起來。20世紀40年代，憲政主義回歸的最顯著標志應當是沃爾多與西蒙的論戰，沃爾多批評“那些研究公共行政的政治學家過度偏離了傳統觀念即好政府就是有道德的人的政府，以至于達到了另一個極端，即政府與道德毫不相關，適當的制度與專業人員才是決定性的”[4]23。沃爾多主張價值與事實（效率）的結合，呼喚民主理念的回歸，但是并不排斥對效率的追求。圍繞這場論戰，又相繼引發多個理論范式，如公共政策、公共管理、新公共行政（NPA）和新公共管理（NPM）等學派。這些學派都抓住“政治與行政”二分法這一理論焦點，審慎對待“價值與效率”二準則的背離。新公共行政雖然倡導“民主”擁抱公共行政，但是缺乏一種可行的制度設計來取代傳統的等級制。而新公共管理倡導效率，用企業家精神重塑政府取得重大突破，為打破僵化的官僚機制提供了技術再造路線[5]1-25。遺憾的是新公共管理與新公共行政一樣，都沒有突破經典范式的窠臼，僅僅使效率和民主的矛盾更加隱蔽。公共行政學對一門新范式的呼喚沒有任何時候像這時這樣強烈。

治理理論應運而生。20世紀末期，世界銀行首提“治理危機”之后，聯合國推出了具有代表性和權威性的觀點，把“治理”定義為:“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或認為符合其利益的非正式的制度安排。”[6]治理理論正是在公共行政學面臨實踐和理論困境時突出重圍的。它作為一種價值理念對于實踐困境主張超越“政府失靈”與“市場失靈”，去中心化，認同并倡導等級、網絡和市場的組合及相互滲透，打破官僚制的僵化，展現一種嶄新的政治管理局面，真正實現“帕累托最優”；突破“政府”單一主體的限制，把社會、經濟（市場）組織甚至是超國家組織和跨國家組織也作為研究對象，甚受公共選擇學派“政府失敗”理論的啟發，加強公私部門和第三部門的協同合作，形成多中心的實踐格局。它繼承又超越公共行政學的理論傳統，對于當前公共行政的理論窘況，它試圖彌合“價值與效率”互相背離對公共行政學造成的撕裂，不遵循傳統的政治行政二分法，突出民主的行政功能；打破國家與社會之間的局限，強調國家與社會的合作，形成一套上下互動、左右聯通的有效機制，既依賴正式規則，也重視非正式規則。

三、現實邏輯：警惕“西學東漸”后的“南橘北枳”陷阱

現實一種客觀的事物分布，也是歷史的即時觀照。追蹤治理理論的現實邏輯是承接其以公共行政學科范式的歷史回溯，討論“西學東漸”后治理理論的基本面貌及其適應性。治理理論引入到中國大陸一度起到很積極的作用。20世紀80年代，中國大陸正處在一個廣泛、深刻、急劇變化的改革起點，以鄧小平為核心的第二代中央領導集體呼吁從以階級斗爭為主導的思維模式轉換到經濟建設的議題中來。中經“新權威主義”與“民主先行論”的衰微，其時迫切需要新的理論指導以推進經濟改革，化解社會矛盾。這意味著不僅僅關注政治領域，更關注經濟改革；不僅僅關注國家政策，更關注社會力量。“不再‘盯住上層’，而是‘眼睛向下’，關注國家之外的社會領域”。時代呼喚理論。政治學者引介一大批西方學說，諸如“市民社會反抗國家”、“法團主義”等，也借此創造了本土化的話語，如“準市民社會”、“社會中間層”理論[7]。正因為對國家與社會關系的關注興趣的增加，1992年世界銀行關于“治理”的有關報告一推出，就有學者敏銳地捕捉到了“治理”這個新鮮概念。描述國家與社會關系的理論之叢把社會力量（各類社會組織）帶入到研究視野，而“治理”卻更進一步為政府整合社會力量凝聚社會共識提供了理論工具，最重要的是把“市場”這個概念釋放了出來。

最早把西方治理理論中“Governance”一詞介紹到中國的是政治學者劉軍寧，他譯之為“治道”，并把它與當時“政治”、“管理”等極具革命色彩的話語區分開來，從而隔開濃烈的意識形態氛圍，討論權力的普遍應用而非權力的獲得、更迭、傳續。劉軍寧把治理分為兩種類型，即政策治理和制度治理的二重框架，這個框架驗證和推廣了世界銀行的結論——市場經濟的需要決定了政府存在的目的。藉此，劉軍寧還提出了本土化的治理概念，“制度創新”與“制度環境”[8]。但由于單純聚焦市場化改革，而沒有深挖根植于中國計劃經濟三十年的集體主義原則，繼而忽略了其時正熱的國家與社會間的互動關系，并沒有引發廣泛的回應。毛壽龍把“治道”帶入了眾多學者的視野，他引申了新公共管理的效率原則，認為小而精的政府是好的政府，把哈耶克等主張的新自由主義奉為圭臬，強調自由是個人與社會發展的最終動力，市場機制比政府能更好地保護人的自由。值得一提的是，毛壽龍對“治道”的理解更接近于新公共管理，引發了眾多學者沿著其所理解的西方治道構建治理工具，以便政府更好地服務市場化[9]1-59。真正把“治理”最大程度還原理論內涵并作進一步修正引發普遍關注的是俞可平等人。“治理一詞的基本含義是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益”[10]5-11。俞可平在此基礎上提出“善治”是“使公共利益最大化的社會管理過程”。“善治”的理論前提是“公民社會”，即政治上具備獨立性的“國家或政府之外的”社會力量。俞可平等人把“治理”中的“民主”傾向凸現出來，并與“公民社會”對接，主張“民主是個好東西”，“民主是人類社會不可阻擋的潮流”，預言新的公共權威將建立在政府與公民的相互合作的基礎之上。

毛澤東反思蘇東劇變曾說“掀起蓋子也容易捅下簍子”。治理理論在中國大陸的適用已經取得了前述的積極進展和成果，但也應當注意：

第一，堅決不能偏離“四項基本原則”。西方治理理論帶有普世體系的意識形態色彩，這是由于二戰以后西方中心主義的全球政治支配造就的天然正當性使然。在政治譜系中，“治理”應當屬偏右翼的理論主張。作為一門移植過來的工具性理論，必須適應中國的基本歷史條件。我們注意到西方“治理”理論看似以溫和的方式表達敏感的政治議題，但是這種“表達”正慢慢闖入它的陌生之地，自發或不自發地與馬克思主義國家政黨學說產生某種程度的分野。正如王偉光批評的，“一些‘好心人’總是認為民主比專政好，認為‘專政’這個字眼，是暴力的象征，不像‘民主’那么美妙、招人喜歡。把資產階級民主粉飾為‘至善至美’的反專制、反一黨制、超階級、超歷史的普世的民主，其實質是反對社會主義制度的人民民主專政。”[11]

第二，要不斷修繕思想基礎以適應中國文化傳統。任何理論都有其適用范圍，有其發生作用的社會和思想基礎，簡單地拿來、照搬、復制無疑是一種冒進的嘗試。即使以治理理論的模糊性、溫和性從根本上依然無法回避國家之間社會、歷史、文化背景的差異性。治理理論在西方的思想基礎是古典自由主義，要求市場保障個人的消極自由，政府則應更多地退讓，最終達到“沒有政府的治理”也可以有效運轉[12]5。中國數千年帝制傳統的“大一統”和中央集權觀念在一段時間內還對民眾心智和思想產生較大影響。傳統政治文化、民眾心態、思維模式會對人們的政治行為起作用。由此，治理理論在中國的適用需要注意到這種文化差異性，治理工具才能積極產生效用。

第三，要在黨的領導下優化政府職能，突出市場在資源配置的決定性作用。政府與市場的關系是國家經濟體制改革的重點，治理理論對中國經濟改革思路的調整提供了很好的理論依據。十八大以來，對“市場”的表述從“更大程度更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用”到“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。必須認識到，這并不是“治理”理論倡導的“守夜人政府”理念使然，而是黨領導政府優化職能、完善社會主義市場經濟制度的應有之義，使政府從微觀的瑣碎的經濟活動中騰出手來，把更多精力放在制定宏觀政策，推進社會服務。因此，中國化的治理調整政府和市場關系時，政府的職能更精準了，而不是弱了。這種調整也是黨絕對領導中國社會主義事業的體現。

四、小結

習近平在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班式上強調:“中華民族是一個兼容并蓄、海納百川的民族，在漫長歷史進程中，不斷學習他人的好東西，把他人的好東西化成我們自己的東西，這才形成我們的民族特色。”[13]實現國家治理現代化，要從統治、管理到治理的過程總結經驗，吸納古代中國的傳統管理智慧，借鑒西方治理理論。推進國家治理體系和治理能力現代化從本質上講是黨領導人民深化改革，堅定不移地走社會主義道路。

一方面，國家治理現代化強調“民主”，但更呼喚“合作”。隨著改革進入深水區，問題愈加復雜，矛盾愈加突出，而“合作”治理卻不拘泥于僵化的刻板的“民主”，“合作”情境下各級政府、各個治理主體高度協調，統一按照中央部署，甚至達到默會的境界，當前中國實踐使治理正從“民主”邁向“合作”，從理論價值取向而言，這也是中國特色治理理論對西方治理的超越[14]。

另一方面，國家治理是一項總體性的體系設計，既靠制度，也靠思想。習總書記指出:“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度”[15]。國家治理依托制度，要健全社會參與、監督的系統配套制度。把權力關進制度的籠子里，扎緊制度的籠子。治理就是治“吏”，制度一定下來，關鍵就在干部。要用思想統合、引領干部，把群眾監督直接引進干部思想建設，抓住關鍵少數。“只有以提高黨的執政能力為重點，盡快把我們各級干部、各方面管理者的思想政治素質、科學文化素質、工作本領都提高起來，國家治理體系才能更加有效運轉。”[16]105

總之，全面深化改革，推進國家治理體系和治理能力現代化，這是中國共產黨“治理”的一次偉大實踐，中國特色治理理論是中國特色社會主義理論體系的一部分，正如很多學者堅信的，治理理論雖然來自西方，但其現實與未來在中國，中國共產黨有能力帶領中國人民走出一條屬于自己的路。

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[15]習近平.切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來[EB/OL].新華網，2013-12-03.

[16]習近平.習近平論治國理政[M].北京：外文出版社，2014.

Tracking the Dual Logic of Governance Theory：History and Reality

SU Feng
（Public Administration College，Hunan Normal University，Changsha，Hunan 410000）

Tracking governance theory should follow the logic of history and reality.From the perspective of historical logic，the theory of governance，as a theoretical paradigm of post-modern public administration，has extensive theoretical penetration under the background of modern Western-centered global political domination.From the perspective of the reality logic，after the theory was introduced into the domestic academia，its applicability and explanatory power aroused heated discussion.The General Secretary of CPC Xi，Jin ping，as the core of the CPC Central Committee said at the 18th Third Plenary Session that“comprehensive deepening of reform，promote the national governance system and governance capacity”.The theory of governance has important significance to the modernization of governance with Chinese characteristics，and the modern governance system with Chinese characteristics will provide Chinese samples for the further governance theory.

governance theory；national governance modernization；history；reality

D033.4

A

1671－9743（2016）12－0035－04

2016-11-03

2016年湖南省研究生科研創新項目“提高農村基層黨組織引領共享發展能力研究”（CX2016B178）。

粟 鋒，1993年生，男，侗族，湖南洪江人，碩士研究生，湖南省社科院中國農村集體經濟研究中心成員，研究方向：農村政治、科學社會主義。