“城鄉建設用地增減掛鉤”背景下土地復墾的問題與對策

康環芳

（許昌學院法政學院，河南 許昌461000）

“城鄉建設用地增減掛鉤”背景下土地復墾的問題與對策

康環芳

（許昌學院法政學院，河南 許昌461000）

將農村建設用地地塊（即拆舊地塊）整理復墾為耕地，是“城鄉建設用地增減掛鉤”政策實施過程中的一個重要環節，直接關系到耕地保護目標的實現。當前，土地復墾工作存在復墾后的耕地質量不高、復墾資金缺乏等問題。究其原因，主要是制度不完善、法律運行不暢。為此，應完善相關立法，加強執法隊伍建設，改進法律宣傳方式，以保障土地復墾工作取得成效。

土地復墾；耕地保護；法律運行

土地具有生產、社會和生態等多種用途，實現有限土地資源的合理配置和有效利用，是當今世界各國土地制度所追求的重要目標。我國地少人多，土地的稀缺性明顯，如何在堅持“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”這一基本國策的前提下，解決好城鎮化、工業化發展對土地資源的需求不斷擴大，農村建設用地閑置現象嚴重，生態保護形勢嚴峻等發展與保護問題，實現土地資源的合理配置與高效利用，是目前我國土地管理工作的一項重要任務。為解決此問題，國家對土地政策作了一系列探索和調整，“城鄉建設用地增減掛鉤”（為行文便利，下文有時簡稱為“增減掛鉤”）政策便是其中之一。

1 “城鄉建設用地增減掛鉤”的背景與要求

早在2004年，國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）在第二部分“加強土地利用總體規劃、城市總體規劃、村莊和集鎮規劃實施管理”中就指出：“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤?！?006年，根據《關于天津等五?。ㄊ校┏擎偨ㄔO用地增加與農村建設用地減少相掛鉤第一批試點的批復》（國土資函〔2006〕269號），天津市等5?。ㄊ校┏蔀槭着擎偨ㄔO用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點。2008年6月27日，國土資源部發布了《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發〔2008〕138號，以下簡稱為《掛鉤辦法》），對掛鉤試點作了比較全面和具體的規定。截至2009年，國土資源部共批復了24個試點省份。隨著土地整理工作的進一步推進，“增減掛鉤”政策成為了緩解城市建設用地需求壓力，節約集約利用農村建設用地，促進“三化協調”發展的有力舉措。

《掛鉤辦法》第2條指出：“本辦法所稱城鄉建設用地增減掛鉤（以下簡稱掛鉤）是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區（以下簡稱項目區），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。”由此可見，土地復墾是實現“增減掛鉤”的重要環節，是保障耕地占補平衡，發展現代農業，提高土地利用集約化程度的主要保障措施之一。但是，就“增減掛鉤”的實際開展情況來看，土地復墾工作仍存在一些問題，急需探究和解決。

2 “增減掛鉤”中土地復墾工作存在的問題

2.1 片面追求復墾后耕地的數量平衡，忽視對耕地質量的要求

《掛鉤辦法》第2條指出，“增減掛鉤”政策“通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標”。第5條進一步要求：“項目區內建新地塊總面積必須小于拆舊地塊總面積，拆舊地塊整理復墾耕地的數量、質量，應比建新占用耕地的數量有增加、質量有提高?！笨梢?，“增減掛鉤”項目的實施，要求復墾后的耕地在數量和質量上都要達到平衡。然而，在實際開展的掛鉤項目中，有些地方復墾后的耕地從形式上來看，在數量方面是達到了指標要求，但耕地的質量卻并不高，這不僅不符合“增加耕地有效面積，提高耕地質量”的目標，而且還在實質上減少了耕地數量。更為嚴重的是，有的地方為了得到更多的建設指標，不顧當地實際情況而增加土地整理指標，對有些項目區域內的建設用地進行重復開發，導致的后果就是將一些無法復墾的土地作為掛鉤的指標進行上報，嚴重地浪費了人力、物力和財力，最終造成土地資源的浪費和農民權益的損害。

2.2 土地復墾的資金缺乏問題突出

在“增減掛鉤”項目中，無論是拆遷安置還是土地復墾，都需要大量的資金。因此，資金的落實與到位是順利開展掛鉤項目的重要保障，也是影響土地復墾成效的主要因素之一。目前，政府撥款是“增減掛鉤”項目資金的主要來源，但由于拆遷、補償、安置、土地復墾等眾多環節都需要相應的資金支持，單一的集資方式遠遠不能滿足項目實施的資金需求。從目前情況來看，資金不足問題在各地的土地復墾工作中比較常見。例如，在河南省息縣，按照當地政府的規定，667 m2土地復耕的專項資金補貼為5 000元，但由于土地破壞的程度不盡相同，廢舊宅基地復墾涉及拆遷補償、機械費用、勞務費用等，所以，實際成本遠高于5 000元/667 m2［1］。可見，資金的不足是導致復墾工作進展緩慢和成效不高的原因之一。

3 “增減掛鉤”中土地復墾工作存在問題的原因

3.1 相關制度不健全

我國現行的法律法規有很多都涉及土地復墾，如《土地管理法》《土地管理法實施條例》《土地復墾條例》《土地復墾條例實施辦法》和《礦產資源法實施細則》等，在這些法律法規中，除了《土地復墾條例》（以下簡稱為《復墾條例》）及《土地復墾條例實施辦法》（以下簡稱為《實施辦法》）屬于針對土地復墾的通則性規定外，并無其他專門的關于土地復墾的法律。其他相關的法律、法規中只有對不同的損毀土地復墾的零星規定，這些規定相對比較簡單，難以在較高層次上解決土地復墾問題。此外，有的地方依據中央立法作出了一些原則性規定，但未能充分結合本地區的地質、地形條件。盡管現行《復墾條例》及其《實施辦法》在內容上來說相對比較全面，明確界定了土地復墾的內涵，并對土地復墾的驗收、激勵措施及法律責任等作了規定。但是，相對于環節眾多、專業性和技術性比較強的土地復墾工作來說，現行制度在監管機制、資金籌集、配套制度等方面不夠完善，在實踐中可操作性不強，無法提供有力的保障。例如，《復墾條例》第四章“土地復墾驗收”僅有4條規定，內容比較宏觀，未能形成長期有效的監督機制，以致復墾主體缺乏積極性，土地復墾的質量不高。

3.2 相關法律運行不暢

法律的制定是為了法律的運行，只有實際運行的法律才是法律，廣義的法律運行包括法律的形成、法律的執行和法律的遵守，但通常所說的法律運行是狹義的，不考察法律的形成，而專注于法律形成后的執行和遵守的實際情況［2］。因此，該文此處所指的“相關法律運行不暢”中的“法律運行”也是從狹義的角度來考察的。就土地復墾而言，有的地方的一些土地復墾義務人不切實履行義務，而只顧追求利潤最大化，尤其是在監管不力時，降低復墾土地的質量標準、逃避復墾義務的現象時有發生。同時，個別地方政府及管理部門重視指標而忽視復墾質量，對復墾方案的審查嚴把關，但對后期的監督檢查和驗收不夠重視。此外，一些地方的管理部門人員少、任務重，在復墾監管工作方面力不從心，致使《復墾條例》《實施辦法》中規定的監督檢查、驗收等制度未落到實處。

4 解決“增減掛鉤”中土地復墾工作存在問題的對策

4.1 完善相關立法，為土地復墾提供制度保障

如前所述，《復墾條例》和《實施辦法》確實能在一定程度上彌補法律規范不足的現狀，但是僅僅依靠他們來作為法律上的有力支撐是不夠的。在現有的制度基礎上，還需要保障制度能夠被全面的貫徹落實，監督管理制度和追責制度便應運而生，用以督促義務人履行其土地復墾義務，同時也要確保相應的資金能夠到位，建立和完善資金保證制度。在不斷完善《復墾條例》相關規定的基礎上，建議針對資金籌集、驗收標準、監督機制等方面出臺一些專門的規定，進一步完善土地復墾的技術指標和驗收標準，加強對土地復墾技術標準的要求；建立健全有效的監督機制，對復墾后土地在一定時期內的生產能力和生態效益進行督查，確保土地復墾真正達到預期的效果，尤其是要注重生態環境的保護。并允許各地方在不違反相關法律法規的情況下，根據當地的實際情況探索具體的操作方式。

前已述及，在“增減掛鉤”中，不少地方過于重視耕地數量的平衡，卻忽視了所補充的耕地質量。因此，要真正解決此類耕地占補不平衡的問題，應構建科學合理化的耕地質量評價體系，不斷完善土地復墾驗收程序、驗收標準，保障土地復墾效果?！稄蛪l例》第6條第1款規定：“編制土地復墾方案、實施土地復墾工程、進行土地復墾驗收等活動，應當遵守土地復墾國家標準；沒有國家標準的，應當遵守土地復墾行業標準?！钡?款進一步提出：“制定土地復墾國家標準和行業標準，應當根據土地損毀的類型、程度、自然地理條件和復墾的可行性等因素，分類確定不同類型損毀土地的復墾方式、目標和要求等。”2011年5月4日，國土資源部發布了《關于發布〈土地復墾方案編制規程第1部分：通則〉等7項推薦性行業標準的公告》（國土資源部公告2011年第17號），對不同情形下的土地復墾方案編制的行業標準作出了相關要求。2014年10月23日，國土資源部發布了《關于發布〈生產項目土地復墾驗收規程〉等3項行業標準的公告》（國土資源部公告2014年第24號），于2014年12月30日起實施。其中，《生產項目土地復墾驗收規程》對年度土地復墾驗收、階段土地復墾驗收、總體土地復墾驗收、土地復墾驗收方法及驗收組組織要求等作出了規定。隨著實踐的發展，還應不斷完善技術標準，構建土地復墾技術標準體系，規范土地復墾義務人和政府實施的復墾行為，保證土地復墾的效果。

4.2 加強執法隊伍建設，保障法律運行

土地復墾是一項專業性、技術性、綜合性很強的工作，涉及土地、農業、林業、水利、礦產資源和生態等多個領域，因此，需要專門的機構來管理，但截至目前，有關土地復墾的工作基本都是由國土資源管理部門的耕地保護部門負責，如國土資源部的耕地保護司組織擬訂土地整理、復墾、開發政策措施、技術規程和標準，負責管理和監督檢查工作。在各級耕地保護部門缺乏有關土地復墾的專業技術人員的情況下，《土地管理法》《復墾條例》《實施辦法》等法律法規的有關規定難以落到實處，這就需要加強執法機構和人員建設，吸納、培養有土地復墾專業知識的管理、技術型人才，待時機成熟時，可考慮在國土資源管理部門設置專門的土地復墾管理機構。當然，現階段可以依托長期從事土地復墾科研工作的高等院校和科研院所的中堅力量，充分發揮和調動現有各級土地整理機構作用，并加大自身隊伍人員綜合管理和技術能力的培養，通過專題調研、以審代訓、業務培訓、研究合作等方式，培養和建立起高素質的土地復墾專門管理和技術隊伍，以促進土地復墾工作有序開展［3］。此外，還應構建切實可行的監督和激勵機制，明確具體的獎懲辦法，各地方可結合當地實際情況作出具體的規定。例如，河南省禹州市在土地復墾工作中，提出了具體的考核獎懲辦法，“對工作完成情況較好的鄉（鎮、街道），優先安排用地指標并對其前期實施舊房拆遷和復墾整治費用進行補助：土地等級為6級的，667 m2獎8萬～10萬元；土地等級為7級的，667 m2獎7萬～8萬元；土地等級為8級的，667 m2獎5萬～7萬元。項目驗收合格率低于50%的鄉（鎮、街道），不享受資金補助，并核減其相應的用地指標，下年度不再安排土地復墾整治項目?！保?］

4.3 加大普法宣傳力度，改進法律宣傳方式

“徒法不足以自行?！惫妼Ψ晒δ艿恼J知程度及使用能力是影響法律功能實現的社會因素之一。即使法律自身設定了完備的功能，也安排了完善的實現步驟，如果社會公眾無動于衷，法律則仍舊游離于社會機體之外，難以發揮任何作用［5］。從實際情況來看，社會公眾對土地復墾的意義、實施模式、相關規定等不夠了解，甚至是比較陌生，這也導致在具體的工作中，個利益相關人缺乏熱情，積極性不高。原因之一在于縣、鄉、村法律宣傳的力度不夠，宣傳的渠道比較少。所以，可以在不同地區，針對不同的人群，采取普法知識講座、編寫宣傳讀物、制作宣傳片、典型案例講解等多種方式來加強土地復墾知識的宣傳和普及，增強社會公眾依法進行土地復墾、保護耕地、節約集約利用土地的法律意識，以有利于土地復墾工作的全面開展。

［1］劉云濤，田家華.農村土地復墾困境及解決路徑——以河南息縣為例［J］.農村金融研究，2012（6）：54-57.

［2］趙震江.法律社會學［M］.北京大學出版社，1998：238-239.

［3］劉喜韜.讓廢地變桑田——關于做好土地復墾工作的兩點想法［J］.中國土地，2012（8）：38-40.

［4］張延偉.禹州市切實加強土地復墾整治工作［J］.資源導刊，2015（11）：34.

［5］趙震江.法律社會學［M］.北京大學出版社，1998：225.

F301

A

1674-7909（2016）30-67-3

2014年度河南省教育廳人文社會科學研究項目（2014-QN-010）。

康環芳（1980-），女，碩士，講師，研究方向：土地法學、民法學。