關于依法加強農村土地經營權流轉監督管理的思考

劉艷秋 宋建坡 劉 洋

關于依法加強農村土地經營權流轉監督管理的思考

劉艷秋 宋建坡 劉 洋

近年來，我市高度重視土地流轉工作，在全省率先建立了市、縣、鄉、村四級土地流轉體系，為正確引導和規范土地流轉做了大量工作，發揮了重要作用。當前，我市土地流轉總體形勢良好，土地流轉行為比較規范，土地流轉發展健康平穩。但是隨著土地流轉規模擴大、速度加快、流轉對象和利益關系日趨多元化，因為土地流轉合同不夠規范、合同簽訂率和備案率不夠高，出現了個別土地規模主體涉嫌打政策“擦邊球”的現象。針對目前土地流轉工作面臨的新常態，土地流轉工作既要重視進度，更要重視規范運作，保證質量，注重效果。因此，當前加強土地流轉監管非常必要，以確保土地流轉行為規范，推動土地流轉健康有序發展。

一、嚴格堅持土地流轉監管的原則

1、依法監管的原則。嚴格按照《中華人民共和國農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》、《河北省農村土地承包條例》等法律法規的規定，確保土地流轉監管的權威性、嚴肅性、強制性和一貫性。

2、分類監管的原則。實行科學監管，分類指導，按照土地流轉面積、經營范圍、受讓主體類型等條件，對監管對象進行綜合分析，科學分類監管，加強土地流轉監管的針對性。

3、公開監管的原則。強化土地流轉監管的公開性和透明性，通過網絡平臺將土地流轉監管工作的有關情況公開發布，接受公眾監督，拓寬土地流轉監管渠道。

4、公平對待的原則。在開展土地流轉監管工作過程中，堅持執法必嚴、違法必究，嚴格按照有關法律法規辦事，做到一視同仁，公平對待每一個監管對象。

二、明確土地流轉監管的內容

一是對土地流轉行為的監管。檢查土地流轉是否堅持依法自愿有償的原則，流轉價格的確定、流轉形式的選擇是否由承包農戶自主決定，流轉收益是否歸承包農戶所有，流轉期限是否由流轉雙方在法律規定的范圍內協商確定；合同簽訂是否規范，是否使用全省統一的土地流轉合同示范文本；涉及委托流轉的，是否簽訂書面的土地流轉委托書；土地流轉合同是否按照規定進行登記備案；對流轉的土地涉及養殖、設施農業等方面用地的，是否辦理審批備案相關手續；是否存在破壞耕地及非法占用基本農田的情況。重點檢查土地流轉后改變農業用途、借土地流轉之名違規搞非農建設、以租代征等問題。

二是對土地流轉規模的監管。檢查是否存在指標流轉，人為歸大堆、壘大戶的現象；著重檢查土地規模流轉項目是否存在脫離實際、違背農民意愿，片面追求超大規模經營，造成土地資源浪費等情況。

三是對土地流轉工作的監管。檢查各級土地流轉機構的履職情況，是否有專職人員從事土地流轉工作，是否依法按照程序辦理土地流轉業務，是否按照規定履行土地流轉管理服務及監管職能；監督地方政府、有關部門是否存在通過定任務、下指標或將流轉面積、流轉比例納入績效考核等方式推動土地流轉的現象；農村基層組織是否存在未經農戶書面委托，擅自決定流轉農戶承包地的現象；是否存在以少數服從多數的名義，將整村整組農戶承包地集中對外招商經營；是否有基層干部私相授受，謀取私利。

三、建立健全土地流轉監管體系

1、政府負責，明確職責，上下配合。建立健全市、縣、鄉、村四級土地流轉監管體系，上下配合，聯動監管。市政府負責組織指導土地流轉監管工作的開展，協調相關部門開展檢查工作；縣級政府要按照市政府的安排，做好土地流轉監管工作的組織協調，適時開展土地流轉執法檢查；鄉級政府負責組織相關部門，落實責任分工，依法開展土地流轉監管具體工作，加強信息收集，及時將土地流轉違法違規問題報告有關部門；村民委員會要依法監督受讓方按照合同約定的用途合理利用和保護土地，制止損害承包地和農業資源的行為，并及時提請有關部門處理。

2、部門聯動，齊抓共管，形成合力。各級農牧（農經）、國土、紀檢、監察、司法、信訪等部門要建立土地流轉監管的聯動機制，明確職責，各司其職，相互聯動，通力合作，齊抓共管，形成合力，進一步完善農村土地突出問題專項治理工作機制，建立聯合執法監督長效機制，構建耕地保護共同責任機制，重點糾正和查處嚴重侵害農民土地承包權益和改變流轉土地農業用途等問題。一是各級農牧（農經）部門要加強對土地流轉的監督管理。指導合同簽訂，落實登記備案制度，強化合同履行情況的監督；加強流轉平臺管理服務，優化流轉市場環境；做好土地流轉信息搜集，發現問題報告有關部門；加強對工商企業租賃農戶承包地的監管和風險防范，建立健全資格審查、項目審核、風險保障金制度。嚴格準入門檻，加強事中事后監管，防止浪費農地資源、損害農民土地權益，防范承包農戶因流入方違約或經營不善遭受損失。定期對租賃土地企業的農業經營能力、土地用途和風險防范能力等開展監督檢查，查驗土地利用、合同履行等情況，及時查處糾正違法違規行為。二是各級國土資源管理部門，要嚴格執行《基本農田保護條例》和國土資源部《關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》（國土資發〔2014〕18號）等政策法規，加強土地流轉用途的管制。嚴禁借土地流轉之名違規搞非農建設。嚴禁在流轉農地上建設或變相建設旅游度假村、高爾夫球場、別墅、私人會所等。嚴禁占用基本農田挖塘栽樹及其他毀壞種植條件的行為。嚴禁破壞、污染、圈占閑置耕地和損毀農田基礎設施。堅決查處通過“以租代征”違法違規進行非農建設的行為，堅決禁止擅自將耕地“非農化”。三是紀檢、監察等部門對土地流轉工作中涉嫌違規違紀問題的工作人員進行處理。四是司法部門要做好相關法律支持，并對土地流轉違法案件進行依法處理。五是財政部門要加大扶持力度，設立土地流轉監管工作專項資金，保障工作經費。六是信訪等其他部門要按照各自職能做好土地流轉監管的相關工作。

3、公眾參與，社會監督，公開透明。一方面建立廣大群眾參與的社會化監督體系，通過農民舉報、媒體曝光等方式，拓寬對土地流轉行為的監督途徑，依法維護農民的合法權益，切實保護土地資源。探索建立對土地流轉違法違規行為舉報的獎勵機制，提高公眾參與的積極性，形成行政監管與社會監督的有效結合。另一方面加強對土地流轉監管工作的公開化和透明化，將土地流轉違法規規案件的查處過程及結果向社會公布，接受公眾監督。對公眾舉報的案件，有關部門要及時依法進行調查和處理，并將處理結果或調查進展反饋舉報人。

四、強化土地流轉監管的手段

1、建立土地流轉動態巡查監管制度

各級農牧（農經）部門要切實加強對土地流轉情況的監管，定期進行土地流轉巡查，并加強與相關部門密切合作，切實杜絕以土地流轉之名改變農用地性質的現象發生。市級每年不定期組織開展土地流轉違法違規情況的抽查，尤其是對規模較大的土地流轉項目進行重點監督；縣（市）區農牧（農經）部門每季度要組織開展一次土地流轉情況的巡查，建立巡查記錄；鄉（鎮）要對土地流轉進行實時監控，及時掌握土地流轉項目的運行動態，糾正違規流轉行為，確保土地有效利用。各級農牧（農經）部門對于檢查發現的問題，要及時報告有關部門依法進行處理。

2、加強土地流轉執法檢查工作力度

加強農牧（農經）、國土、紀檢、監察、司法、信訪等部門的聯合執法，加大對涉嫌違法違規流轉土地案件進行執法檢查的力度。針對群眾舉報或排查出的土地流轉違法違規現象，開展聯合執法檢查，對于土地流轉行為不規范、涉嫌打政策“擦邊球”的現象，要及時糾正，落實整改；對于借土地流轉之名違規搞非農業建設，在流轉土地上建設旅游度假村、高爾夫球場、別墅、農家樂、私人會所等行為由國土部門進行依法處理，對涉嫌犯罪的依法由司法機關追究刑事責任。

3、建立土地流轉整改落實回訪制度

各級農牧（農經）部門要加強對土地流轉不規范問題整改落實的督導工作，對于監管檢查出的土地流轉合同不規范、沒有備案、沒有委托書、養殖和設施用地手續不全等問題，要及時提出整改意見并嚴格抓好整改落實。要建立土地流轉行為不規范項目的花名冊，建立健全回訪制度，落實責任到人，不定期開展回訪檢查，切實加強整改督導工作，確保整改到位，土地流轉行為規范達標。

五、強化土地流轉監管的保障措施

1、加強組織領導，明確責任分工。各級政府要全面領會《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（中辦發〔2014〕61號）精神，把土地流轉監管工作擺上重要議事日程，按照農牧（農經）部門主抓、有關部門各負其責的要求，建立職能明確、權責一致、運轉協調的工作機制。各級政府要組織協調有關部門從維護農民利益和保護耕地出發，履行好對土地流轉監督管理的職責，建立健全土地流轉監控體系，保障土地流轉健康有序發展。

2、強化宣傳教育，引導規范流轉。各級農牧（農經）部門要充分利用廣播、電視、報紙、網絡等媒體，加強對土地流轉法律法規、典型案例等內容的宣傳報道。正確引導新型農業經營主體依法規范流轉土地，開展適度規模經營，切實增強耕地保護意識，杜絕違法違規流轉土地的現象。引導廣大農民增強法律意識和自我保護意識，避免口頭流轉和私下流轉的現象，維護自身的合法權益。

3、保證流轉質量，注重工作效果。各級農牧（農經）部門在推進土地流轉工作時，一方面要采取有力措施，積極推動土地流轉的進度，發展適度規模經營，促進現代農業發展；另一方面要加強土地流轉監管工作，規范流轉行為，保證流轉質量，確保土地流轉平穩健康發展。

4、保障人員經費，確保工作到位。各級政府要高度重視土地流轉監管工作，加強土地流轉隊伍建設，落實工作人員，加大財政支持力度，保障土地流轉監管工作經費，研究制定配套措施，切實將土地流轉監管工作落到實處。

5、建立通報制度，落實責任追究。各級農牧（農經）部門要建立對土地流轉違法違規行為的通報制度，及時將土地流轉監管檢查情況通報有關單位，并責令落實整改。對于土地流轉違法違規行為，相關部門要嚴肅依法處理，發現一起，處理一起，絕不能姑息包庇。

（作者單位：唐山市農村土地經營權流轉交易中心）