河南省新型城鎮化發展資金保障機制

□ 河南洛陽 王曉燕

河南省新型城鎮化發展資金保障機制

□ 河南洛陽 王曉燕

河南省是農產品生產大省，目前正著力于建設具有河南特色的新型城鎮體系，其建設路線是要在打造中心城市的基礎上建設統籌規劃的城鎮體系和村鎮體系。過去的幾年是河南城鎮化發展速度最快、質量最高、城鄉面貌變化最大的時期。截止2014年末，河南省的城鎮化率為45.2%，全省常住人口為9436萬人。在城鎮化發展中雖然取得了一定的進展，但是相對于全國54.77%的城鎮化率還有很大的發展潛力。根據河南省城鎮化發展的目標，未來六年省內的城鎮化率還將大幅提高，預計將實現農村轉移人口1100萬左右。

一、 河南省城鎮化發展的金融需求狀況

1.資金需求總規模增加。新型城鎮化過程中大量的農村人口轉移至城鎮，這必將為城鎮帶來一定的固定資產投資和消費需求。同時，為支持城鎮化發展，主導產業的發展和產業集聚區的設立均會導致城市人口規模增長。從鄭汴新區規劃的實施可以看到，以現在的發展狀況，到2015年末鄭汴一體化區域城鎮人口就將超過600萬，并在2020年達到800-1000萬。有研究表明，以2萬人的小城鎮規模為例，基礎設施建設將達到人均約1萬元，如果按照河南省城鎮化發展目標中所述的2020年河南省新增城鎮人口1100萬計算，河南省城鎮基礎設施投資到2020年的資金需求就將達到1100萬，由此增加的資金需求相當可觀。

2.資金需求結構發生變化。首先，在城鎮化建設中，公共事業方面的建設資金需求不斷增加。公共事業建設作為城鎮化建設的重要組成部分，資金需求大、經濟收益有限，建設周期長等特點非常突出。其次，新型城鎮化發展中由于城鎮人口的增加而導致的房地產開發資金需求大幅增加。人的城鎮化是新型城鎮化的關鍵內容，大量人口進入城鎮必然需要解決居住問題。再其次，農業產業化發展形成新的資金需求。以河南省新野縣為例，截止2013年8月，各類農民專業合作社已發展到222家，注冊資本總計9518萬元。新野的農業產業化實踐證明，新型城鎮化發展必須依靠農業產業化發展。最后，新型城鎮化居民的資金需求結構發生改變。農村轉移人口的個人生產經營型需求將有所增加，同時消費需求將大幅增加。以消費需求為例：新型城鎮化新增的城鎮居民在居住、交通、娛樂、教育方面的需求都將增長，進而在個人住房及裝修貸款、耐用消費品貸款、以及汽車消費貸款等方面的需求將大大增加。

二、 河南省新型城鎮化發展的資金供給狀況

1.投資主體單一。目前，河南省各地區新型城鎮化資金來源主要依靠土地財政和銀行信貸。土地財政始于20世紀90年代中后期，自土地有償使用制度推廣以來，各地經濟發展模式均轉換為以土地財政為主，具體而言是由土地開發與市政建設帶動土地升值，然后轉讓或拍賣土地獲取大量資金，而城市建設的資金多來源于此。土地財政實行多年，由于土地資源的稀缺性，致使土地收入不斷下滑，政府的財力也逐步被削弱。與此同時，城鎮化建設中諸如基礎設施建設一類的公用性項目由于投資回收期比較長，經濟效益又比較低，加上盈利模式受到政府制約，使得其他資本的引入較為困難。因此，如何搭建投融資平臺，解決城鎮化建設的投融資問題并未真正得到解決。

2.地方政府融資受限。地方政府是河南省城鎮化建設進程中的主要投資主體，但是政府的可支配財力有限，面對龐大的城鎮化發展資金需求，必須通過外部融資來解決資金需求。目前，融資的現狀是：第一，隨著金融機構對地方融資平臺貸款的收緊以及國家宏觀調控的持續加碼，政府的融資渠道受到一定的影響；第二，河南省不屬于地方債的發行試點，地方債融資發展受到法律和政策的限制；第三，由于目前我國實行的是土地國有化，因此，民間資本進入城鎮化建設領域受限。綜上所述，地方政府目前城鎮化發展的資金來源主要包括：銀行信貸、中央財政代地方發債、城投公司發債等，這遠遠不能滿足需求。

三、 創新河南省新型城鎮化發展的資金保障機制

1.進一步改革財稅體制。財稅體制改革的首要任務是完善地方稅體系，重點在于建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，同時逐步建立地方主體稅種。這兩項制度的逐步完善對于地方政府的財權和財力增強意義重大，可以提高地方政府事權與財力的匹配度，有了充足的資金，政府便可以更好的履行公共服務職責。就地方稅改革而言，原有地方稅體系的第一大稅—營業稅隨著“營改增”進程的推進收入將逐步減少，隨之而來的問題是，什么稅種能夠成地方主體稅種。就河南省目前的狀況而言，加快房地產稅改革迫在眉睫，如何對新型城鎮化建設中不斷增值的房地產和土地征收財產稅成為必須要解決的問題。長遠來說，如何圍繞房地產稅解決政府的資金來源，替代原有的以土地出讓金收入為主的融資模式是不得不考慮的問題。另外，還應積極探索資源稅的改革方向，將資源稅的征收范圍擴展到占用各種自然生態空間。只有這樣才能更好的構建科學合理的地方稅體系，增強地方政府提供基本公共服務的能力。

2.推進城市資源的資本化。從國內外的成功經驗看，城市資源資本化是解決城鎮化資金短缺不錯的出路。城市資源目前主要有：土地、特許經營、無形資產等。在土地資源的資本化方面，可以盤活土地資本存量，以土地生財為城市建設提供資金；探索建立土地收購儲備制度，在經營性用地招標拍賣制度方面進行嘗試，以期達到土地收益最大化目標。在特許經營方面，主要是盤活城市基礎設施存量資產，具體而言，可以將公共道路、綠地等的保潔權以及公共停車場、垃圾處理中心、城市公交線路、公共廁所等公共基礎設施的經營權進行公開拍賣，讓個人或企業取得經營權。在無形資產管理方面，可以將街道、文體場館、橋梁、公交站牌以及標志性建筑等的冠名權進行公開招標或者拍賣，在城市舉行重大活動時，將活動的廣告發布權和贊助權等進行拍賣或者公開招標，這些均可以為新型城鎮化建設增加資金來源。

3.創新基礎設施建設和公共服務籌資渠道。在基礎設施建設方面，可以積極推動城市基礎設施建設單位改制，將原有的事業單位組織形式逐步轉變為企業化經營模式。在經營性的城市基礎設施項目建設中吸引各類投資主體用于解決單純依靠市場無法實施的、單純依靠政府財力不足的公共服務項目，例如：地下管網建設和改造、城市污水處理、采暖地區集中供熱老舊管網改造、棚戶區改造配套設施等。此外，政府可購買社會組織的公共服務，包括養老、公共衛生、教育、殘疾人康復等，購買的資金也應納入公共預算統一管理。

4.建立政府、社會和金融機構合理分工的籌資機制。（1）嘗試發行市政債券。目前，河南省的新型城鎮化發展主要依靠政府動員財政性資源來滿足基礎設施的資金需求，因此，財政制度亟待創新，其方向主要有兩個：一方面是要擴大城市政府的財權，這樣才能保證政府在資金充足的情況下對城市基礎設施建設進行合理安排，從而更高效地配置城市社會資源；另一方面是要允許地方政府發行債券，市政債券與城鎮化建設融資特點相匹配，在期限上可以與城鎮化建設項目的期限配合，從而比其他融資方式或融資工具更有優勢，在融資安排和風險防范上也更易于操作。（2）改革城市投融資模式。 在改革城市投融資模式方面，河南省已經進行了有益地探索，例如：河南省新型城鎮化發展基金的設立，它是由省政府聯合幾家銀行 在 2014年12月26日設立的，這個基金的設立旨在確保政府性債務在可控的前提下，在新型城鎮化建設中吸引更多的金融和社會資本投入，總規模預計將達到3000億元。（3）充分發揮金融機構特別是農業銀行的作用。正確發揮金融機構在推進城鎮化建設中的作用至關重要，無論是對于政府、小城鎮金融消費者還是金融機構本身的發展都具有重要的現實意義。

5.改革對農戶的土地政策。就河南省實際情況而言，如何結合國家土地政策推進土地改革是新型城鎮化發展資金保障的重要環節。在農村土地承包政策方面，可以允許以向金融機構抵押承包土地的經營權進行融資。在引導農村集體經營性建設用地入市方面，可以探索農村集體經營性建設用地的出讓、租賃、入股等融資方式，在符合國家相關政策和法規的基礎上，加快農村集體經營性建設用地的產權流轉和增值收益分配制度的建立。在農村宅基地管理制度方面，可以選擇若干試點，逐步推進農民住房財產權的抵押、擔保、轉讓等融資行為，需注意前提是要保障農戶宅基地用益物權。在征地制度改革方面，重點在于如何保障農民在土地增值收益分配中的權益，確保其權益的長期性。此外，河南省新型城鎮化發展的資金保障機制建設離不開完善的信用體系。因此，要加強政府主導作用，將社會信用體系、銀行等金融機構的信用評級體系和企業、個人信用管理體系相結合，不斷完善信用體系建設，為河南省新型城鎮化發展資金保障機制提供良好的信用環境，同時促進各個主體在城鎮化發展資金保障機制更好地發揮自身的作用。［本文系以下課題階段性成果：國家自科基金項目（項目編號：U1304707）；河南省哲學社會科學規劃決策咨詢項目（項目編號：2015JC13）］

（作者單位：河南科技大學經濟學院）