我國土地權(quán)屬爭議調(diào)處機制的重構(gòu)
——以不動產(chǎn)統(tǒng)一登記為視角

文/周 鵬 貴州省不動產(chǎn)登記中心 貴州貴陽 550000

朱曉宇 貴州省土地整治中心 貴州貴陽 550000

我國土地權(quán)屬爭議調(diào)處機制的重構(gòu)
——以不動產(chǎn)統(tǒng)一登記為視角

文/周 鵬 貴州省不動產(chǎn)登記中心 貴州貴陽 550000

朱曉宇 貴州省土地整治中心 貴州貴陽 550000

近幾年來，我國發(fā)生的關(guān)于土地所有權(quán)的矛盾很多，給社會發(fā)展帶來的嚴重的影響。針對這種現(xiàn)象，本篇文章作出了詳細的研究，研究表明：目前我國土地權(quán)屬爭議調(diào)處機制存在很多不完善的地方，比如：存在缺乏專門的機構(gòu)﹑專門的人員以及經(jīng)費不足﹑人員素質(zhì)低等問題，我們應(yīng)該力圖從統(tǒng)一登記的方法入手，快速解決土地權(quán)屬爭議問題。

土地權(quán)屬爭議；統(tǒng)一登記；對策

什么是土地權(quán)屬爭議呢？即對土地占有﹑使用﹑收益以及處分等存在的爭議。廣義上是指因為土地歸屬問題存在的爭議；狹義上是指對土地所有權(quán)﹑使用權(quán)存在的爭議。

一、目前我國土地權(quán)屬爭議調(diào)處機制的現(xiàn)狀

（一）“土地權(quán)屬爭議”的特點

我國目前土地權(quán)屬爭議調(diào)處的制度有兩大特點：第一，行政處理前置。當(dāng)出現(xiàn)土地爭議糾紛時，當(dāng)事人不通過法院解決，而是應(yīng)該到行政機關(guān)申請?zhí)幚?。這就是所謂的行政處理前置；如果在發(fā)生土地糾紛后，當(dāng)事人到司法機關(guān)請求幫助，法院也會告知當(dāng)事人應(yīng)該先去土地管理部門調(diào)處，而不是直接受理案件。這樣做的好處是充分利用歷史上的資料，更好地維護當(dāng)事人的合法權(quán)益。第二個特點是民事糾紛轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓m紛。一起土地糾紛由行政手段調(diào)處之后，如若當(dāng)事人在某一方不滿意，則可以通過司法的途徑維護自己的合法權(quán)益。

（二）目前我國土地權(quán)屬爭議調(diào)處機制存在的問題

1.行政調(diào)處效率低，案件大量擱置

雖然我國很多省市都頒布了《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》，但是處理案件的效率不高。分析其原因，主要是由于當(dāng)事人缺乏對法律的了解，不會按照相應(yīng)程序維護自身利益[1]。國土部門也沒按照程序進行受理，而是采取直接調(diào)節(jié)的手段。第二，各級人民政府不愿意成為被告，所以對此類案件一再拖延。

2.我國缺少專門的調(diào)處機構(gòu)和調(diào)處人員

通常，土地權(quán)屬爭議調(diào)處工作同時具有行政管理和司法處理的屬性，需要工作人員既要具備較強的語言組織能力和溝通能力，還要具備一般專業(yè)知識。但是現(xiàn)階段，我國從事土地爭議調(diào)處的工作由地籍科﹑處，土地權(quán)屬登記事務(wù)所來負責(zé)，沒有設(shè)置專門處理此類問題的機構(gòu)；而且沒有專門的工作人員負責(zé)土地爭議調(diào)處工作，這些人缺乏專業(yè)背景，與司法要求的嚴謹性和科學(xué)性不符；另外，也沒有撥出專門的經(jīng)費來支持土地權(quán)屬爭議調(diào)處工作，一度造成調(diào)處工作進展緩慢。

3.調(diào)處工作級別低，權(quán)威性不足

在現(xiàn)行機制條件下，從事土地權(quán)屬爭議調(diào)處機構(gòu)大多數(shù)是登記土地部門，級別很低，權(quán)威性不足，取證難度很大，即使做出一些必要的裁決也難以施行。例如：拿北京來說，國家的中央機構(gòu)匯聚在此，一旦涉及到軍事用地﹑文物用地時，由于情況復(fù)雜，處理起來有很大難度，從級別上來說，北京國土部門級別不夠，因此發(fā)出指令得不到相應(yīng)的配合，加大了土地權(quán)屬爭議調(diào)處的難度。

4.調(diào)處機制中沒有對回避﹑舉證作出詳細規(guī)定

在我國頒布的《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》中有過這樣規(guī)定，當(dāng)承辦人和爭議案件有利害關(guān)系，應(yīng)當(dāng)回避。如果當(dāng)事人認為承辦人和爭議案件有關(guān)系的，有權(quán)利要求其回避[2]。這種規(guī)定很好地保障了當(dāng)事人的權(quán)益，但是該規(guī)定當(dāng)中并沒有對如何回避的方法以及回避不當(dāng)造成的后果進行明文規(guī)定。

5.調(diào)處機制的規(guī)范性文件層級不高

我國頒布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》中指出：當(dāng)土地所有權(quán)存在爭議時，無法證明土地歸農(nóng)民集體所有時，則為國家所有。但是筆者認為這種規(guī)定本身就存在著一定的問題：首先政府部門對土地所有權(quán)進行規(guī)定，這有違《立法》相關(guān)規(guī)定；其次，把國家所有權(quán)置于集體所有權(quán)之上，違反了《物權(quán)法》中的相關(guān)規(guī)定。

二、土地權(quán)屬爭議調(diào)處機制重構(gòu)的對策

（一）建立統(tǒng)一登記要求的爭議調(diào)處平臺

我們從不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的角度上來分析，僅僅依靠土地行政管理部門進行調(diào)處已經(jīng)不能解決目前存在的問題，行政管理部門獨自處理土地權(quán)屬爭議面臨巨大的挑戰(zhàn)。所以，必須建立一個更高級別的專門機構(gòu)，主要負責(zé)土地和相關(guān)不動產(chǎn)的權(quán)屬爭議調(diào)處問題，以不斷順應(yīng)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的趨勢。我們建議各市﹑區(qū)等應(yīng)該建立土地權(quán)屬爭議調(diào)處委員會，對土地﹑房屋等不動產(chǎn)爭議起到組織﹑指導(dǎo)的作用。

（二）設(shè)置土地權(quán)屬爭議調(diào)處專門機構(gòu)

在處理森林﹑草原等不動產(chǎn)權(quán)屬爭議時，國土資源管理機構(gòu)仍然扮演著中堅力量的作用。我們建議在國土資源管理局下面設(shè)立專門的機構(gòu)來處理土地權(quán)屬爭議，然后建立層層責(zé)任制度，加強各個部門的溝通，方便其進行規(guī)范化建設(shè)以及總結(jié)經(jīng)驗。

（三）建立土地爭議調(diào)處工作人員的培訓(xùn)和監(jiān)督機制

1.切實做到提高從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)

現(xiàn)在行政管理部門缺少專職處理爭議的工作人員，目前在職的工作人員素質(zhì)也有待于進一步提高。隨著依法行政觀念的加深，對處理土地爭議提出了更好要求，此時，建立一支專業(yè)化隊伍勢在必行。

2.要加大經(jīng)費的投資力度

處理土地權(quán)屬爭議事件在法律上屬于司法行為，現(xiàn)場取證﹑現(xiàn)場勘查等工作，需要一定的資金支持，因此政府必須要加大資金的投入力度，為更好地解決土地爭議調(diào)處工作提供動力。

（四）不斷完善土地爭議調(diào)處的政策以及法規(guī)

目前，社會上土地權(quán)屬爭議調(diào)處機制上，缺少一部規(guī)范性的處理土地權(quán)屬爭議調(diào)處的法律法規(guī)。現(xiàn)有的《確定土所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》和《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》內(nèi)容并不全面。需要對證據(jù)和程序等進行細化，不斷提高法律效力。

結(jié)語：

通過上文對土地權(quán)屬爭議調(diào)處機制的分析和描述，我國土地權(quán)屬爭議調(diào)處機制要進行重組，針對目前存在的問題，在未來的工作中，需要不斷加大建設(shè)力度完善該機制。

[1]雪君.簡析處理土地權(quán)屬爭議應(yīng)守住證據(jù)認定和法規(guī)適用底線[N].新農(nóng)村商報,2013

[2]庫金娜.安娜.俄中土地法律制度比較研究[D].中國政法大學(xué),2012