土地規劃與城鄉規劃協同管理的流程銜接研究

文/廖芳青　天津市國土資源和房屋管理研究中心　天津　300000

文/廖啟初　廣西壯族自治區地理國情監測院　廣西南寧　530308

土地規劃與城鄉規劃協同管理的流程銜接研究

文/廖芳青天津市國土資源和房屋管理研究中心天津300000

文/廖啟初廣西壯族自治區地理國情監測院廣西南寧530308

土地規劃和城鄉規劃（以下簡稱“兩規”）要實現有效的協同管理，必須科學調整審批流程，合理優化審批程序是實施“兩規”協同管理的關鍵環節。為了更加清晰地論述“兩規”協同管理中存在的流程問題，本文基于理論與實踐相結合的方法，采用案例分析的方式，將以建設項目前期手續辦理流程為例，剖析“兩規”審批流程中存在的問題，并提出可行的銜接方法。

“兩規”；協同管理；流程銜接

1、案例情況

以項目立項審批流程為例，工程建設項目審批流程可分為立項審批、用地審批、建設方案審批、招標審批和施工報建審批五個階段，其中立項審批是指大中型項目經過實施組織者和政府有關部門批準，并列入項目實施組織或者政府計劃的過程。發改委在受理項目立項申請時首先需對項目建議書及規劃部門出具的藍線圖進行審核，此節點為項目立項審批第一步，并未涉及土地利用總體規劃或土地部門相關事項，但是項目藍線一般為規劃局或其所屬下級單位出具，通常規劃局所繪制的藍線圖是依據所屬地塊控規或在項目藍線劃定后依據控規對其初步審核，若不符合控規則不予提供藍線成果。即項目在進行立項審批前已對城市規劃進行了初步核實，基本具備辦理選址意見書條件。而項目在報送可行性研究報告的過程中才需國土部門出具用地預審報告，此節點才涉及對土地利用總體規劃進行合法性審核，亦即實際操作過程中通常是城市規劃在先土地利用規劃滯后，一旦出現項目通過規劃選址審核，但與土地利用總體規劃不符的情況，就會導致項目難以落地和資源浪費。

項目立項審批過程中至少包含三次分支審核，而三次審核所需相關材料中僅項目選址意見書與用地預審意見就需項目單位提供兩次，在出現其它意外情況下，“拉抽屜”的次數就更多，不斷反復的申報過程嚴重導致了效率低下。

2、流程契合點分析

結合上述案例，項目立項審批過程中涉及城市規劃部門與土地規劃部門內容主要為選址意見書與用地預審意見。選址意見書是審核建設項目選址是否符合城市總體規劃，用地預審的內容包括用地選址是否符合土地利用總體規劃、是否符合國家供地政策、選址是否合理、是否符合相關用地標準等內容。

依照各自的規劃管理相關規定，城市規劃與土地利用總體規劃核查不分先后順序，項目不符合任意規劃均不能通過立項審批。但是實際運作過程中的情況卻是項目初步具備通過選址意見書資格后方才辦理用地預審意見。若項目符合土地利用總體規劃或其他用地預審條件則可順利獲得立項審批或完成其他流程，若項目不符合土地利用總體規劃，則即使項目已通過規劃選址審核，但按照相關規定國土部門依然可不予通過預審，此時因“兩規”實施層面銜接不暢的矛盾就凸現出來。通常情況下，盡管國土部門從保障全市經濟社會發展和重大項目實施建設等角度考慮，會主動啟動土地利用總體規劃程序，但依法規履行土地規劃調整程序需經過公示、聽證、論證、審批等環節，調整程序短則一個月，長則數年，依然會影響項目建設進度，而且造成土地資源的長期閑置。此外，土地規劃部門的主動作為也間接形成了“土地規劃跟著項目走”的怪圈現象，難以保證土地規劃的嚴肅性和參與宏觀調控的規劃引領作用。

因此，對該案例而言，至少存在三個“兩規”流程協同的契合點，第一個契合點是城市規劃出具用地藍線圖的節點，此時應該核實土地規劃情況，以作為參考；第二個契合點是城市規劃出具規劃選址意見書的節點，此時應該核實土地規劃合法性，如有矛盾，則應進行“三方”銜接，即土地規劃、城市規劃、項目選址的三方就布局達成一致；第三個契合點是土地規劃出具用地預審報告的節點，此時應該核實城市規劃合法性，可防止“兩規”因時間差進行了單方面的變動。

3、流程銜接方法

從上述分析不難看出，各部門之間各自為政，同一項目各環節獨立審批，項目遲遲難以落地。窺一斑而知全豹，在土地規劃、城市規劃分而治之的行政體制之下，土地資源浪費且行政效率低下的現象不會只是個案，亟需改革創新。要打破傳統的不同部門之間的障礙，普遍的思路可能是在兩個規劃部門之間設立一個規劃審核聯席機構，同時對涉及土地利用總體規劃與城市總體規劃的有關事項進行審核，不符合任意一規劃的均不能通過聯合審批，但專門抽調人員成立專門的規劃審核聯席機構的做法不符合國家精簡機構的大政方針，并不可取。鑒于此，兩個規劃部門通過協商建立一套相互認可的流程銜接運作機制，并憑借先進信息化技術手段，搭建一個協同管理平臺來處理“兩規”相關事務是當前條件下最切實可行的方法。可以從以下兩方面考慮：

⑴流程銜接方式

在立項審批流程中，“兩規”主要矛盾點在于城市規劃與土地利用總體規劃介入的時間節點和先后順序不一，且“互不往來”，造成其中某一規劃的被動尷尬局面。所以應重點考慮在合適的流程節點實現“兩規”的松耦合銜接與相互制約，結合分析的三個流程契合點，進行流程優化“兩規”各自的審批流程并不改變，只需要在出具用地藍線圖、規劃選址意見書、用地預申報告三個節點，引入相互認可的協同管理機制，進行“兩規”聯合審查，銜接過程中，一方可隨時調用另一方相關數據，對不符合己方規劃條件或相關政策的情況，暫停審批流程，同時聯系項目單位與對方規劃部門進行協商，決定如何解決問題。

⑵審批要件的統一

為了提高行政效率，優化的同時也要考慮審批要件方面的銜接統一。在立項審批之前，建設項目可提供資料有限，而前期審核主要核查項目選址是否符合土地利用總體規劃與城市規劃，不涉及項目環評、消防等內容，所以在預審查階段，需提供的報件為項目選址初步用地范圍，此數據可由城市規劃或國土部門協助項目主體確定，同時還應提供建設項目可行性研究報告、工商企業營業執照、納稅證明、規劃設計條件圖、法人授權委托書及經辦人身份證復印件等其他相關材料。“兩規”部門對同一個辦理流程各個環節的要件形成統一的標準，將大大提高行政審批效率和業務辦件質量。

［1］尹向東.“兩規”協調體系初探［J］.城市規劃，2008，（12）:29-32.

［2］唐蘭.城市總體規劃和土地利用總體規劃銜接方法研究［D］.天津.天津學，2012.

［3］王國恩，唐勇，等，關于-兩規銜接技術措施的若干探討——以廣州市為例，城市規劃學刊，2009，（05）：15-27.