小產權房的探索與治理之道

文/白永萱　浙江工商大學公共管理學院　浙江杭州　310018

小產權房的探索與治理之道

文/白永萱浙江工商大學公共管理學院浙江杭州310018

2013年11月15日，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》發布。其中《決定》指出要建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。由于這一決定的出臺，一直以來備受爭議的小產權房能否轉正的問題也受到了熱議。受到這一改革的影響，小產權房的價格也是越來越高。據估計，我國目前大約有7000萬套小產權房，對于小產權房問題的處理已經迫在眉睫。本文將從小產權房的分類、成因以及利與弊出發，提出一些相關的建議。

農村集體土地；小產權房

1、小產權房的概念和分類

“小產權房”不是指一種法律的概念，而是人們在日常生活中的一種約定俗成的說法。本文所要講述的“小產權房”指的是在集體所有土地上建設的，未經法定的征地和審批程序，未繳納土地出讓金等費用，由鄉鎮政府或村民委員會頒發產權證書而非由國家房管部門頒發產權證書的房屋。

根據集體土地性質的不同，可以將小產權房分為不同的類別：

（1）農業用地上的小產權房。首先要弄清楚的是：農業用地不僅僅指耕地，也包括林地，草地和水塘等。建于農業用地上的小產權房屬于違章建筑，其不僅在土地使用上違法，建筑施工也違法。

（2）經營性用地上的小產權房。經營性建設用地，是指以純粹盈利為目的的，進行相關建設的土地。此類小產權房，盡管土地審批合法，但是要在上面建成可以居住的房子，顯然是不允許的。

（3）宅基地上的小產權房。在我國目前的集體建設用地中，宅基地總量占了至少70%以上，而我國目前大部分小產權房都是建于宅基地上的。只要土地審批合法，宅基地本身的可以建房子的，但是根據《土地管理法》的規定，建成的房子只能農戶自己居住或者在本集體經濟組織中進行流轉，不能將其出售給集體經濟組織以外的成員。因此，城鎮居民購買此類房子，也無法得到國家的承認。

2、小產權房的成因

（1）供給方面——城鄉二元土地制度是制度根源。

土地配置機制在城鄉分了岔，這被認為的小產權房出現的制度根源，而由其產生的利益分配不平衡，是最主要的一個原因。《土地管理法》第六十三條 “農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農建設”，雖然，國家之所以這么規定，是出于對于耕地資源的保護、對農民宅基地的保護以及對國家農業產量保障，但是卻從法律的源頭就阻斷了農村集體建設用地財產權利的實現，制約了農村集體建設用地市場建設，農民的土地權益也收到了損害。城市的土地可以入市運用市場機制，而農村的土地只能通過政府征收才能參與到城市化和工業化建設當中。我國農地征用補償制度的核算方法是以該土地的原用途年產值的倍數和農民原有的生活水平為依據（土地補償和安置補助費總和不得超過被征收前三年平均年產值的 30 倍），而沒有考慮這些土地用于非農建設用地之后的市場價值。可以看出，農民并沒有得到他們心里所期望的賠償，這樣的征地補償不能被他們所接受。而政府通過低價征收土地再高價賣出的手段，為自己獲取了不少的利益，這顯然會更加引起農民集體的不滿。因此，農民通過和開發商合作從而獲取更高的收入成為順理成章的事。

此外，在農用征地補償制度上，還存在許多問題，尤其是分配不公平的問題。在一些城郊地區和旅游景點，搭了城市公共設施建設的便車，其補償標準往往高出別人很多，其中也不乏“暴發戶”的誕生。而在偏遠的農村，百來畝土地被征收，到頭來連個宅基地都買不起。很多人會想，同樣是農民，為什么差距這么大？那些城郊地區的，“搭便車者”，還能算是農民嗎？由于區位條件的差異，造成了這種天壤之別。這里面的不公正的待遇存在巨大的風險，尤其是在國家城市化加快的道路上，各種糾紛肯定在所難免。

在經濟社會發展成熟和完全實現城市化的國家中，一些城市如新西蘭的奧克蘭、澳大利亞的墨爾本等可以找尋到類似土地不再增值的情形。在土地不再增值的條件下，少數土地占有者為取得土地使用權而墊付的初始投入中，已包含了非該土地占有者所無法享有的效用或便利性等的對價，所以不存在以犧牲廣大社會公眾的利益為代價的問題。在土地存在增值的條件下，土地占有者的所得過程，其實是一種在社會財富總量沒有任何增進的條件下重新分配財富和博弈游戲——財富向富人集中，拉大貧富差距。因此，有必要通過稅收等手段對少數土地占有者獲取的財富實行再分配，讓“土地漲價歸公”。著名的“亨利·喬治定理”說的就是這個道理。諾貝爾獎得主斯蒂格利茨在他的《總地租、公共物品支出和最優城市規模》一文中有條件地證明了這一定理的成立性。孫中山受這一定理的啟發，提出了“土地漲價歸公”的民生主義主張。因此，在這種情況下，“漲價歸公”的思想有必要引起重視。

（2）需求方面——商品房價格過高是推動因素

目前，商品房的價格持續上漲，對于相當一部分的城鎮居民，他們的收入水平不足以讓他們在城里購買一套商品房。而政府的經濟適用房、保障房等也無法滿足大部分人的需求。2013年全國保障性住房基本建成544萬套，投資額達到11200億元，但是仍然面臨“僧多粥少”的境遇。而政府作為保障性住房的主體，融資能力不足，開發積極性不高，加上保障性住房分配制度不完善，是當前的客觀現狀。小產權房因為不用繳納土地出讓金和相關的稅費，價格相對低廉，因而受到很多人的親睞。剛畢業的大學生、外來打工者、城市中低收入者，太多渴望過上穩定生活的人愿意購買小產權房來實現他們的住房夢想。即使他們可能知道，小產權房存在諸多的風險和安全隱患，但是較低的房價讓他們敢于去冒這個險。

（3）政府監管不力是重要原因

大多數購買小產權房的人會有同樣的想法，就是法不責眾，而政府這些年來的做法也讓人們更加深信了這個道理。在小產權房剛剛興起之時，政府的態度是睜一只眼閉一只眼，政府低價買入土地高價賣給開發商，從中就賺取了很大的利益，而且更不乏官商勾結的事情，使得小產權房的規模和趨勢在各地擴大和蔓延。而現在小產權房的問題已經非常嚴重，其中更牽涉到諸多利益糾紛，處理起來更加困難。

3、小產權房的利與弊及其存在的風險

（1）小產權房的出現滿足了很多人的住房需求并且有效抑制了商品房價格的上漲。

筆者有在小產權房出現較多的“城中村”居住的經歷，這里面的房子都是農民房，以低廉的價格出租給學生、打工者等經濟情況較差的一群人。這些房子解決了一部分人的落腳問題，也確實是小產權房給我們城市化建設帶來的有利方面，如果沒有農民提供的住所，很多人可能要過著居無定所的生活，還有更大一部分人不會來到城市，參與城市化建設。而這些房子的擁有者，他們通過出租自己的房屋獲得了可觀的收入，而他們獲得的這些收入可供他們用于投資，從而也推動了城市化建設。而更多的城郊的房子被城鎮的居民購買，他們不用為買不起高額的商品房而發愁，并且小產權房市場的擴大，使得商品房的需求大大降低，從而有效地抑制了商品房價格的上漲。

（2）小產權房占用了自然資源并使得資源浪費

很多小產權房都違反了土地利用規劃，如農業用地尤其是建在耕地上的小產權房，占用了我國為數不多的耕地資源。

（3）小產權房的違法性質損害了法律和政府的權威

小產權房是違法的，這是不容置疑的。小產權房的購買者享受了其中的利益，在其他人看來，可以通過這樣的渠道來獲取自己的利益，其示范效應惡劣，會造成一種“守法的人吃虧，違法的人贏利”這樣的心理暗示，這種風氣對于社會顯然會產生不利的影響。而國家和政府對于小產權房的模糊的態度也會損害自身的權威，造成小產權房無人管的錯誤認識。

（4）小產權房存在法律風險和政策風險

小產權房在使用性質和普通商品房相同，在法律性質上并不相同，不是真正法律意義上的商品房。所以國家的有關法律法規，對商品房的相關規定和制度對小產權房是無效的，人民法院處理涉及小產權房的案件時也不能適用商品房買賣的法律規定及司法解釋，購買人的權利將無法得到保障。

如果購買的是正在建設的小產權房，購房人只有向開發商交付房款后，才能簽訂購房合同，當然這樣的合同是無效合同。在簽完合同，還沒有交房之前，如遇政府有關部門整頓小產權房的建設項目，可能就會導致小產權房停建甚至被強迫拆除。那么結果是購房者就可能面臨無法取得房屋，只能是購房人找開發商索要購房款。開發商以小產權房停建被強迫拆除為理由拒絕賠款，購房者損失更是慘重。另外，由于小產權房沒有國家承認的合法產權，購房人并非合法的產權人，購房后如果遇到國家征地拆遷，購房者只能得到實際使用人所得到的拆遷補償，很有可能無法得到對產權進行的拆遷補償，實際使用人所得到的拆遷補償與產權補償相比差距是相當大的。

4、對于小產權房問題的相關建議及對策

對于如何處理小產權房問題，目前普遍存在的共識是分類處理，即按照集體土地的不同類別分別來處理。

（1）對于農業用地上的小產權房，其中大部分都不符合質量監管，應將其拆除。2013年12月23日舉行的中央農村工作會議中9次提到食品安全，提出要用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。會議還提出要確保糧食安全，堅守18億畝耕地紅線。國家統計局公布的數據顯示，2013年中國糧食總產量達到60193.5萬噸，同比增長2.1%，實現“十連增”。 但是在“十連增”的背后，中國卻面臨著糧食需求迅速增長、生產成本居高不下、產量提升空間日益收窄、耕地利用粗放、三大主糧凈進口等多重困難的挑戰。可見，基于13億人口的糧食安全和經濟社會的穩定發展的考慮，耕地紅線必須保持。而對于一部分具備規范的基本設施并不存在安全隱患的小產權房，政府可以考慮將其按照當初的建造成本贖買過來，作為公租房或者廉租房。但是必須要從集體土地中劃出一部分，改造成耕地，以保證耕地的數量不會減少。

（2）對于宅基地上的小產權房，可以采取適當的保護政策。我國《土地管理法》規定：“農村農民出賣、出租房屋后，再申請宅基地的，不予批準。”實際上，法律并未禁止宅基地的交易，明確禁止農民向本集體外的成員尤其是向城鎮居民出售住宅的主要是國務院和土地行政管理部門的行政命令和政策以及最高人民法院的會談紀要，并在此之上禁止了宅基地上的房屋的流轉。事實上，此類小產權房，其宅基地是合法取得的，也辦理了相關的審批手續，符合土地利用總體規劃和用途管制，只是在出售給城鎮居民這個環節上，違反了規定。

對于這類小產權房的合法化問題，也是目前爭論的焦點，由于土地性質的限制和社會的壓力，要單獨將這類小產權房合法化，享受和商品房一樣的待遇，現在而言可能性似乎較低。但是考慮到目前保障性住房供應不足，為了減輕政府的財政壓力，緩解保障性住房的需求，筆者認為，對于符合質量監管的這批小產權房，可以通過補交土地出讓金和相關稅費，給予其產權證明，并將其納入保障性住房體系。

（3）經營性建設用地上的小產權房。十八屆三中全會提出了在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。但是這似乎和小產權房關系不大，因為國家并沒有允許在農村集體經營性建設用地上建設商品房。因此，在經營性建設用地上建的房子本身就違反了土地利用規劃，這類小產權房也很難將其合法化。而且，從各地方先期實踐經驗來看，各地也大多禁止此類行為。

結語：

筆者認為，小產權房的問題涉及到多方面的利益，是一個亟待解決的大問題，而政府聽之任之的態度和局部的小范圍的治理顯然無法抑制其上漲的趨勢。當然，小產權房問題的形成是一個長期的過程，是多種因素綜合作用的結果，解決這一問題不可能一蹴而就。應該在健全法律、完善制度的基礎上，循序漸進地進行，既要考慮到人民群眾的根本利益、保證社會的穩定，又要維護法律和政府的權威，統籌兼顧，才能有效解決小產權房的問題。

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