土地交易法律制度演變對土地違法的影響研究

文/劉洋　天津土地交易中心　天津　300042

土地交易法律制度演變對土地違法的影響研究

文/劉洋天津土地交易中心天津300042

隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，國家對土地管理工作不斷深入，在土地交易法律制度的演變過程中，出現(xiàn)了一些土地違法行為，大多數(shù)都是由于各級政府的地方官員參與土地違法行為中，地方官員可以利用職位的便利，運(yùn)用簡單的協(xié)議，來出讓土地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展，主要是處于官員的個(gè)人私利，導(dǎo)致土地違法行為昌盛，滋生“土地腐敗”。隨著相關(guān)的土地出讓法規(guī)的頒布，地方官員開始轉(zhuǎn)向違法供給土地來發(fā)展本轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)。因此，國家頒布了雙重的發(fā)展目標(biāo)，既要實(shí)現(xiàn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又要合法使用土地，需要不斷改變地方官員的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政績觀念，從源頭遏制地方官員參與土地違法行為，促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。

土地交易法律制度；土地違法；土地使用權(quán)出讓

根據(jù)我國的《憲法》和《土地管理法》中的相關(guān)法律法規(guī)，地方政府是地區(qū)的唯一土地市場供給方。隨著近年來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，建設(shè)用地需求不斷增加，地方政府沒有發(fā)揮出應(yīng)用的職能，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，表現(xiàn)出熱衷于轄區(qū)內(nèi)土地的出讓，地方官員在違法違規(guī)用地行為中擔(dān)任主角，導(dǎo)致目前的土地違法行為嚴(yán)重，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，國家也認(rèn)識到這個(gè)缺陷，開始從合謀理論中尋找解決方案，但是在當(dāng)前的財(cái)政分權(quán)和政績觀的影響下，國家并沒有找到合適的解決方案。因此，需要制定相關(guān)的土地出讓法規(guī)和土地監(jiān)管法規(guī)，來限制地方官員的土地違法行為。

一、土地交易法律制度

（一）土地出讓法律制度的變革

早在二十世紀(jì)九十年代頒布的《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中，就已經(jīng)確立了土地使用權(quán)出讓制度，再到二十世紀(jì)末期的《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》中也有土地使用權(quán)出讓制度的相關(guān)規(guī)定，再經(jīng)過二十一世紀(jì)初期進(jìn)行修訂和完善，土地使用權(quán)出讓制度的涉及面更廣泛，里面所包含的條例更具有原則性。

我國的《中華人民共和國土地管理法》在很早就確立了土地使用權(quán)出讓的相關(guān)問題，但是缺乏相應(yīng)的土地出讓程序，沒有對土地出讓的行為進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范，缺乏標(biāo)準(zhǔn)性，導(dǎo)致我國的土地資源流失嚴(yán)重，因此，我國的國土資源部頒布了《招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，在此規(guī)定中明確的對土地權(quán)出讓使用程序進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。第一，明確規(guī)定了土地使用權(quán)的出讓方式，補(bǔ)充和完善了原來的土地使用權(quán)出讓模式的缺陷。第二，對土地招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓等行為進(jìn)行了統(tǒng)一的規(guī)定，在這些行為的細(xì)節(jié)上也進(jìn)行相關(guān)的法律規(guī)定，不斷提高土地資源的利用效率，實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置。雖然這些規(guī)定對地方政府的土地出讓行為產(chǎn)生了一定的影響，但還是存在土地違法行為，地方政府可以利用這些規(guī)定的漏洞，政府可以低價(jià)出讓經(jīng)營性用地，導(dǎo)致土地違法行為的范圍不斷擴(kuò)大。

（二）土地交易監(jiān)管法律制度的變革

地方政府和地方官員進(jìn)行合謀參與到土地違法行為中，嚴(yán)重的影響了土地交易監(jiān)管法律制度的執(zhí)行。在《招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》中，對土地違法行為的相關(guān)規(guī)定很少，也沒有明確指出違法了要如何進(jìn)行處罰，從而導(dǎo)致土地交易監(jiān)管法律制度在執(zhí)行的過程中，監(jiān)管職能很難最大限度的發(fā)揮出來。主要的缺陷在于：第一，在違法行為處罰的細(xì)節(jié)上缺乏必要的規(guī)定，不能明確相關(guān)責(zé)任人應(yīng)該擔(dān)負(fù)那些責(zé)任，也沒有建立起相關(guān)的監(jiān)督執(zhí)行機(jī)制，導(dǎo)致執(zhí)行的可操作性差；第二，對土地違法交易的主體缺乏相應(yīng)的監(jiān)督，對那些私下土地使用權(quán)出讓交易的人員，沒有進(jìn)行明確的規(guī)定，無法確定監(jiān)督的形式和交易者所應(yīng)該擔(dān)負(fù)法律責(zé)任；第三，沒有對土地違法行為中的政府部門進(jìn)行明確的法律規(guī)章，出現(xiàn)了“法律位階”，導(dǎo)致土地交易監(jiān)管職能的弱化，影響監(jiān)督執(zhí)行的效果。

隨后又不斷出臺了《國務(wù)院關(guān)于加大工作力度，進(jìn)一步治理整頓土地市場秩序的緊急通知》、《土地市場治理整頓嚴(yán)格土地管理的緊急通知》等等，都對土地使用權(quán)出讓方式等方面做了相關(guān)的監(jiān)督規(guī)定，卻沒有制度出一條具有很強(qiáng)執(zhí)行力的監(jiān)督制度。因此，在2006年，國務(wù)院制度了一套完整的土地督察制度，增強(qiáng)了土地交易監(jiān)督的職權(quán)，為制定一條完善的具有很強(qiáng)執(zhí)行力的土地監(jiān)督制度提供了理論支持。國務(wù)院制定的國家土地督察制度對監(jiān)督的主體進(jìn)行明確的規(guī)定，也明確了主體的主要職責(zé)，同時(shí)還加強(qiáng)了對地方土地使用權(quán)出讓進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督，在地方設(shè)置不同的國家土地監(jiān)督局，來監(jiān)督地方的土地使用行為，對從事監(jiān)督工作的人員進(jìn)行正式編制，為監(jiān)督人員提供法律保障，制定出執(zhí)行力強(qiáng)的監(jiān)督制度，提高了監(jiān)督的實(shí)際效果，確立了法律制度的公信力。

二、針對土地違法行為給出的意見和建議

隨著土地違法行為的不斷出現(xiàn)，中央政府需要從多個(gè)方面進(jìn)行嚴(yán)格控制，在保護(hù)耕地的基礎(chǔ)上，要嚴(yán)格控制每個(gè)省的新增建設(shè)用地指標(biāo)，頒布具有高效力的政策法規(guī)。此外，還不能忽略地方政府在土地違法行為中所承擔(dān)的主體角色，很多地方政府官員為了謀求個(gè)人的私利和實(shí)現(xiàn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的雙重目標(biāo)的驅(qū)使下，去參與土地違法行為，滋生“土地腐敗”。實(shí)施合謀參與土地違法行為，不僅發(fā)展了轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)，還躲避了中央政府的法律處罰。因此，需要對中央政府頒布的發(fā)展經(jīng)濟(jì)和合法使用土地的雙重目標(biāo)進(jìn)行轉(zhuǎn)變，在這個(gè)雙重目標(biāo)中，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是地方政府發(fā)展的主要目標(biāo)，只會讓地方政府為了實(shí)現(xiàn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，而參與到土地違法活動(dòng)中，導(dǎo)致“土地腐敗”情況越來越嚴(yán)重。

結(jié)語：

現(xiàn)階段出現(xiàn)的土地違法行為，主要是由于中央政府推行的以地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為重心的財(cái)政觀和政績觀，導(dǎo)致地方官員熱衷于參與土地違法活動(dòng)，在土地資源的利用中，形成了“土地腐敗”的情況，需要中央政府從源頭上遏制“土地腐敗”的產(chǎn)生，確保國家土地資源的良性使用，做到合理配置。

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劉洋，1983年06月15日，籍貫天津，畢業(yè)院校太原科技大學(xué)，本科，工作單位天津土地交易中心。