分析土地整治中新增耕地所有權確認中存在的問題及解決措施

文/陳學能 海南省土地儲備整理交易中心 海南海口 570100

分析土地整治中新增耕地所有權確認中存在的問題及解決措施

文/陳學能 海南省土地儲備整理交易中心 海南海口 570100

自古以來，土地就是我國的基礎性資源，也是關系到國計民生的重大問題。土地整治中，需要對新增耕地所有權進行重新調整和確認，增加了新增耕地所有權管理難度。本文對土地整治中新增耕地所有權確認中存在的問題進行分析，并提出具體的解決措施，以期達到良好的土地整治效果。

土地整治；新增耕地；所有權確認；解決措施

1、前言

土地整治主要對應用不合理或者應用效果不佳的土地進行統籌安排田、水、路、林、村的綜合整治，以實現土地資源的充分規劃和利用，提高我國土地資源應用質量。土地整治中的新增耕地是指經過整治之后，土地的原有性質發生轉變，土地整治項目新增耕地主要從荒草地、未利用地、廢棄的園地來得到。新增耕地的所有權確認是一項多邊利益問題。政府和相關部門要對新增耕地所有權進行合理劃分，將土地整治中新增耕地分配使中矛盾降到最低。

2、土地整治中新增耕地來源

土地整治涵蓋的范圍很廣，包括土地整理、復墾和開發。新增耕地來源主要包括以下三個方面。

2.1 荒草地

這一類型的土地整治對象在全部未經利用的土地中土壤質量是相對較好的一種。這類型土地是農林牧生產的重要后備土地資源類型，在我國建國初期發揮了較大作用。

2.2 未利用空地

將未利用空地整治成新增耕地，在土地整治中應用比較普遍。（1）傳統模式下的村莊，規劃不合理。集體所有土地以農用地、宅基地和其他集體建設用地為主，土地利用率不足，閑置空地比較多，可以將其作為耕地進行開發。（2）農用地中，耕地比較分散，并夾雜田埂和溝渠。土地整治過程中，對分散的小地塊進行合并，將田埂和溝渠等轉化為新增耕地[1］。

2.3 廢棄園地、低產用地

該類地塊整治之前為農用地，整治效率比較低。整治之后，對其耕地條件進行改善，以達到良好的農作物耕種效果。

3、土地整治中新增耕地所有權確認中存在的問題

3.1 村民小組的集體土地所有權受到侵害

（1）如果新增耕地屬于單個村民小組，被村集體其他成員主張所有權。以安徽某地為例，某村民小組認為新增耕地為其所有，其他村民小組則認為應歸全村集體所有。該地塊荒廢多年，屬于無主地。隨著水利基礎設施的建設，該地塊的原始條件也有所改善，該村民小組開始耕種，迄今已有三十多年的耕種歷史。經過復墾改造之后，該地塊新增耕地64.6畝。該村子中的其他村民小組認為這是無主地，政府出資復墾，應有集體共有。該種現象在新增耕地中比較普遍，導致土地界限模糊，使得新增耕地在所有權問題上存在諸多矛盾[2］。

（2）村委會擅自行使本屬于村民小組的土地所有權權能。村民小組所有空地轉化為新增耕地之后，整治之前使用權模糊，整治之后，無法對使用者進行確定。政府和村委會將其發包到集體外成員，或分配給集體內部成員。當前，該項權能都是由村委會執行的，對村民小組的權益造成了侵害，使原本屬于少數人的集體土地，被多數人共享。以安徽馬鞍山某地的整村推進項目為例，宅基地復墾為耕地之前，原為村民小組長期使用，復墾之后，所有權也應當為村民小組。但實際上，土地發證并未真正細化到村民小組。使得土地整治之后，新增耕地由村委會進行負責和分配，對村民小組權益造成了侵害。

3.2 工礦廢棄地復墾后集體土地所有權受到侵害

工礦廢棄地復墾工作應由工礦企業執行。用地審批過程中，政府會督促其對復墾方案進行編制，并繳納復墾費。但是，仍然有很多私營企業損毀土地后，不得不由政府出面復墾。該背景下，復墾工礦廢棄地為集體所有。但是，在調研過程中，發現，很多地方將復墾后的工礦廢棄地直接轉為國有農用地。以某地區礦廠為例，其違規生產經營，對土地和周邊環境產生了嚴重的破壞。后來，政府對其進行復墾。復墾之前，該土地的性質為集體土地。復墾之后，為國有農用地。這引發了村集體的不滿，與政府產生沖突，要求賠償。而政府認為，法律條文中，并沒有對集體土地轉化為國有農用地的相關補償進行明確規定。如果以集體土地征收方式執行相關操作，費用比較高。政府和村集體達成協議，其仍然屬于國有農用地，可以由村委會對外租賃，并從租賃費中抽取應得的管理費[3］。

4、土地整治中新增耕地所有權確認解決措施

4.1 完善集體土地所有權確權登記制度

《物權法》中對集體土地所有權制度進行明確規定，但在所有權登記方面仍然存在諸多缺失。近年來，國土部門出臺了相關文件，對集體土地所有權登記制度進行確定。但是它在性質上為行政規章制度，并不具備法律約束力。土地是農民的基本財產，立法中要對集體土地所有權確權登記制度進行明確規定，以激發農民的土地權利意識，有效解決農民的土地糾紛，維護農民的權益。當前，我國已經開始著手落實統一不動產登記的立法工作，政府和相關部門要將集體土地所有權登記制度納入其中。在《不動產登記條例》中，對集體土地所有權的申請主體、登記機構、申請程序和相關責任等進行明確規定，以法律手段，對新增耕地所有權進行明確[4］。

4.2 集體土地性質的工礦廢棄地復墾后新增耕地應由原集體所有

（1）工礦廢棄地改為國有農用地不符合相關規定。相關條文中，已經對土地整治中的所有權問題進行了明確。但是，實踐中并未真正遵守。集體土地性質的工礦廢棄地復墾之后，改為國有農用地，就是一個典型的案例。政府和相關部門要廣泛吸納社會資金，有效避免土地復墾過程中的資金短缺，并給予投資主體相應的權益。但是，該規定過于籠統，缺乏針對性，導致投資主體在新增耕地的權利分配方面存在分歧。投資主體甚至通過法律漏洞，侵害農民的利益，將原本屬于農民集體和其成員所有的土地所有權和使用權進行侵占。

（2）在立法中，對土地整治所有權不變原則進行確定。隨著城鎮化進程的加快，要應用法律形式，對土地整治后的權屬進行確定和約束。首先，對農民集體的土地所有權進行確定。相較于政府和社會投資主體，農民居于弱勢地位。個體力量薄弱，加上土地權屬意識淡薄，很難充分發揮集體土地的交換價值。立法過程中，要對農民集體的土地所有權進行明確規定，避免受到投資主體的干擾。如果受投資主體的影響，使新增耕地權屬問題發生相應的改變，那么土地整治就失去了其原本的意義，也很難從根本上維護農民的利益。其次，賦予農民集體土地處分權。我國的集體土地所有主體虛化、權能缺失，農民的土地權益被限制。在土地處分過程中，賦予農民相應的權利，對租賃和發包方式予以許可，能夠有效解決土地整治過程中的資金短缺問題，提高土地利用率[5］。

結語：

新增耕地中的所有權確認問題能夠確保土地整治工作的順利進行，實現我國土地資源的充分利用。它直接關系到農民的權益和農村各項基礎設施建設的順利進行。政府和相關部門要對相關法律法規進行不斷完善，對新增耕地中的所有權確認問題進行明確，并對土地整治過程中涉及到的相關問題進行規范，促進我國土地資源的合理開發和利用。

[1］尤佳，汪莉.土地整治中新增耕地所有權確認的若干問題探析[J］.學術界，2015，（02）：219-226.

[2］韓松.新農村建設中土地流轉的現實問題及其對策[J］.中國法學，2012，（01）：19-32.

[3］陳曉軍.國內外農村土地整治權屬調整研究進展[J］.國土資源科技管理，2012，（05）：23-27.

[4］張勇，包婷婷.我國農村土地整治中農民土地財產權保護探討[J］.經濟問題探索，2013，（03）：136-141.

[5］李金良，張春霞，李淑振，王文忠.山東省農村土地綜合整治中權屬管理問題研究[J］.山東國土資源，2014，（05）：94-98.