廣西地(市)級和縣(市)級衛生行政部門衛生應急能力現狀調查

黃桂梅，陳智平，孟晨陽，零宗儒，劉德誠，呂向劼

(1.廣西醫科大學信息與管理學院，廣西 南寧 530021；2.廣西醫科大學公共衛生學院，廣西 南寧 530021；3.內蒙古醫科大學研究生學院，內蒙古 呼和浩特 010059；4.廣西壯族自治區衛生和計劃生育委員會，廣西 南寧 530021)

廣西地(市)級和縣(市)級衛生行政部門衛生應急能力現狀調查

黃桂梅1，陳智平2，孟晨陽3，零宗儒1，劉德誠4，呂向劼4

(1.廣西醫科大學信息與管理學院，廣西 南寧 530021；2.廣西醫科大學公共衛生學院，廣西 南寧 530021；3.內蒙古醫科大學研究生學院，內蒙古 呼和浩特 010059；4.廣西壯族自治區衛生和計劃生育委員會，廣西 南寧 530021)

[目的]了解廣西地(市)級和縣(市)級衛生行政部門衛生應急能力現狀及存在的問題，提出改進對策。[方法]2013年采用普查方式對廣西14個地(市)和75個縣(市)衛生行政部門以及承擔應急工作的主要機構進行問卷調查。[結果]21.43%地(市)和30.67%縣(市)有由編制部門設置的衛生應急辦公室；所有的地(市)和98.66%的縣(市)均組建衛生應急隊伍；78.57%地(市)和76%縣(市)制定了衛生應急物資儲備管理；78.57%地(市)和89.33%縣(市)都制定衛生應急培訓年度計劃；所有地(市)衛生應急宣傳工作和衛生應急處置工作；57.14%地(市)和68%縣(市)將突發事件衛生應急處置納入因公致病、殘、死的補助和撫恤等制度保障范圍。[結論]廣西地(市)級和縣(市)級的衛生應急體系已基本建立，14個地(市)的衛生應急能力較好于縣(市)，地(市)級和縣(市)級的應急能力建設需進一步加強。

衛生行政部門；衛生應急；能力評估

衛生應急能力建設是一項需要不斷完善和發展的系統工程，突發公共衛生事件具有多樣性，因而需要在實際工作中不斷加以改進，建立健全各項能力，提高總體應對效率，達到突發公共衛生事件發生后，能夠及時動員相關資源和技術力量，將事件控制在有限范圍內，減少對公眾健康影響的效果[1]。衛生行政部門在突發事件應急工作中擔負著組建監測和預警系統、統一指揮和組織協調衛生系統各部門的應急處理工作、制定應急預案、組織應急培訓和演練、進行大眾健康教育等職責[2]。因此，衛生行政部門在應急能力建設中扮演著重要的角色。本文通過調查，了解廣西地(市)級和縣(市)級的衛生應急能力狀況，為更好的建設衛生應急體系提供科學依據。

1 對象和方法

1.1 調查對象

對廣西的14個地(市)級衛生計生委和75個縣(市)級衛生計生局進行調查。

1.2 調查方法

使用統一設計的地(市)級和縣(市)級兩套衛生應急能力評估調查問卷。問卷由各單位相關部門負責人填寫，逐項核對后上報到廣西衛生計生委應急辦。調查表內容包括體系建設、應急隊伍建設、裝備儲備、培訓演練、宣教科研、監測預警、應急處置和善后評估8個方面。

1.3 質量控制

召開全區衛生應急能力評估培訓大會，對問卷調查負責人進行了評估實施方案的重點詳細介紹，并逐一解釋《衛生應急能力評估標準》的8個方面的各項具體內容，統一對問卷調查進行審核，調查數據進行平行雙錄入。

1.4 統計學處理

運用Excel、SPSS 19.0進行統計分析。

2 市縣區衛生行政部門應急能力的現狀

2.1 體系建設

2.1.1 政策保障

85.71%的地(市)政府和89.33%的縣(市)政府將衛生應急體系建設納入了國民經濟和社會發展規劃，92.86%的地(市)和93.33%的縣(市)政府將衛生應急體系建設納入衛生事業發展“十二五”規劃。

2.1.2 經費預算

公共衛生事業經費應納入同級財政預算，確保人員經費、經常性公務費、業務費、重大疾病防治專項經費等，設立應急專用機動財政預算，保證應對突發性公共衛生事件的需要[3]。廣西地(市)級和縣(市)級衛生應急經費情況，見表1。

表1 地(市)和縣(市)級衛生應急經費情況

2.1.3 預案體系

應急預案是針對可能發生的事故，為迅速、有序地開展應急行動而預先制定的行動方案[4]。100%的地(市)政府和98.67%的縣(市)政府制定了《突發公共衛生事件應急預案》，100%的地(市)政府和94.67%縣(市)政府制定了《突發公共事件醫療衛生救援應急預案》，所有的地(市)級和縣(市)級衛生行政部門都編制了本單位衛生應急預案。

2.1.4 體制建設

成立專門的應急指揮(中心)負責突發公共衛生事件的預防處置、監測預警、分析評估等應急管理工作，強化綜合協調，結合機構調整，對加強突發公共衛生事件應急工作的管理有重要作用。廣西地(市)級和縣(市)級衛生應急管理機構成立衛生應急辦公室的情況見表2。

表2 地(市)和縣(市)衛生應急體制建設情況

2.2 應急隊伍

100%的地(市)和98.66%的縣(市)組建衛生應急隊伍。85.71%的地(市)和85.33%的縣(市)衛生行政部門建立本級衛生應急專家庫。地(市)級建立的應急專家庫最多533人，最少5人，總計1073人；縣(市)級最多79人，最少1人，總計1607人。71.43%的地(市)和58.67%的縣(市)建立衛生應急專家咨詢委員會，地(市)級建立的衛生應急專家咨詢委員會最多86人，最少1人，總計228人；縣(市)級最多56人，最少1人，總計1500人。

2.3 裝備儲備

64.29%的地(市)和65.33%的縣(市)衛生行政部門制定衛生應急裝備管理辦法。78.57%的地(市)衛生行政部門制定本級衛生應急物資儲備目錄或標準，制定并落實衛生應急物資儲備管理及使用辦法，縣(市)制定、使用和落實衛生應急儲備管理的比例則分別為89.33%，76%，86.67%。

2.4 培訓演練

為應對突發公共衛生事件的嚴峻挑戰，各級政府和衛生部門開展了形式多樣的衛生應急培訓[5]。廣西有78.57%的地(市)和89.33%的縣(市)衛生行政部門制定衛生應急培訓年度計劃，開展衛生應急全員培訓、衛生應急指揮決策人員培訓、衛生應急技術骨干的培訓的地(市)和縣(市)級比例分別為：50%(76%)、42.86%(52%)、57.14%(69.33%)，考核通過率均在90%以上。

2.5 宣教科研

地(市)和縣(市)級衛生行政部門組織編制本級衛生應急公眾宣傳教育材料，建立宣傳教育協作機制和依托相關部門或社會組織建立了衛生應急志愿者培訓制度的比例分別為：50%(70.67%)，50%(48%)，28.57%(29.33%)。

2.6 監測預警

衛生行政部門制定了突發公共衛生事件判定操作流程和工作規范以及制定定期分析報告制度的比例，地(市)級為92.86%和71.43%，縣(市)級為86.67%和66.67%。78.57%地(市)和70.67%縣(市)衛生行政部門建立突發事件公共衛生風險評估工作機制，78.57%地(市)和64%縣(市)建立風險評估結果利用制度。系統檢測分析情況見表3。

表3 系統進行數據獲取、分析的基本操作情況

2.7 應急處置

在2012年度，地(市)上報的突發公共衛生事件數量為48起，縣(市)上報的為98起，地(市)和縣(市)級突發公共衛生事件處置類均為100%。當突發公共衛生事件發生時，所有的地(市)和縣(市)級均組織專業人員及時趕赴現場開展應急處置工作，但是在處置工作中，處置的流程和規范還有所欠缺，如表4所示。

表4 地(市)和縣(市)衛生應急專業人員的應急處置流程和規范情況

2.8 善后評估

57.14%的地(市)和68%的縣(市)政府將突發事件衛生應急處置納入因公致病、殘、死的補助和撫恤等制度保障范圍。

3 存在的主要問題

3.1 應急體制建設有待提高

地(市)級和縣(市)級中由編制部門設置衛生應急辦公室(含掛靠設置)的數量不多，大部分為兼職或者是指定其他部門負責衛生應急工作(無獨立編制)。從調查中可以發現，專門應急機構設置率、獨立辦公用房及衛生應急人員占編制人數的比例較低，組織機構還有待標準化。

3.2 地域經費投入缺乏、不平衡

大部分未制定經費建設規劃和設立專項的經費，儲備經費落實不到位。而且調查的14個地(市)和75個縣(市)都存在地域間經費配置的不平衡，可能與各地的經濟水平、實際需求和地理位置等因素有關系。南寧、柳州、貴港和河池的經費投入比例居高，梧州、玉林、欽北地區的經費保障力度缺乏。

3.3 培訓系統性和演練實效性有待關注

衛生行政部門在突發事件應急工作中擔負著組織應急培訓和演練的職責，科學制訂培訓和演練計劃和方案，針對不同突發類別公共衛生事件，每年應至少開展一次演練活動和一次應急能力培訓。2013年各地(市)和縣(市)雖然開展了一些演練，但演練的次數不多。市級的演練次數平均為2.23次，最多為4次，最少為1次，縣級的演練次數平均為1.7次，最多的5次，最少的一次。針對衛生應急全員培訓、衛生應急指揮決策人員培訓開展的培訓更少，培訓大多數是依托項目開展的，連續的、系統的突發公共衛生事件應急專項培訓相對較少。

3.4 應急處置缺乏規范化

地(市)級的應急處置規范相對于縣(市)級而言比較完善，50%以上縣(市)未及時組織專家對事件進行評估，未及時制定專項工作技術方案和進行對現場調查工作進行評估，未能及時組織開展現場流行病學調查，反映出超過一半的縣(市)對突發公共衛生事件應急處置缺少技術指南和科學技術指導，突發應急處置治理方式以被動治理為主，這不利于衛生應急處置能力的提升。

4 建議與對策

4.1 完善應急組織標準化建設

應急組織是應急體制的重要組成部分，其設置的形式、層次決定了突發公共衛生事件應急管理體制運行的效果和效率[6]。成立衛生應急協調機構(應急辦公室)并明確衛生應急責任人是重點。可采取獨立設置、掛靠等多種形式設立應急辦公室，明確職責并指定專人負責應急工作，發揮好應急辦公室在突發公共衛生事件處置任務中的綜合協調職能，并牽頭組織好應急物資儲備、人員培訓和應急演練等工作[7]。

4.2 落實經費，建立長效的保障機制

衛生應急處置能否取得好的效果，很大程度上取決于日常的準備，而準備工作需要專門機構去管理，需要專人去思考和實施，需要專項經費予以保障[8]。根據當地實際的應急工作的需求，合理的分配經費和物資資源，消除地域間不合理的差異，協調經費的平衡，有效的利用經費以提高應急處置的水平。經費保障需要加大財政支持，應將各級的衛生應急經費列入年度衛生事業經費預算，建立政府主導、財政支持、衛生部門實施的突發公共衛生事件的經費保障的長效機制。

4.3 加強對培訓演練的重視，提高培訓演練的實效性

培訓是提高衛生應急人員的公共衛生安全意識、突發事件處理能力及普及預案的途徑和有力保障[9]。因此，應加強衛生行政部門對培訓的重視度，將培訓常態化，建設規劃培訓的方案，組織協調培訓，切實提高專業隊伍的應急處置水平。在培訓工作中做到全員培訓和重點提高相結合，以培訓衛生應急管理人員、衛生應急專業隊伍為基礎，以急需的指揮決策人員和專業技術骨干為重點，開展有針對性的培訓，可以采取集中培訓、崗位練兵、理論測試等多種方式，對培訓中存在的問題改進提高，以便達到實際效果。

4.4 提高應急處置的規范性

完善的突發應急處置體系對于有效應對突發公共衛生事件、保障人民群眾生命健康安全乃至國家安全和社會穩定均具有重要意義[10]。因此，需要不斷完善更新突發公共衛生應急處置的政策及相關規范、標準，提高衛生應急處置的科學性和規范性。調查發現，縣(市)級的總體應急處置水平較低，根據突發公共衛生事件應急處置流程圖可以發現，縣(市)級的應急衛生行政部門是首先作為先期分析處置的機構，加強基層的應急處置能力建設是首要的任務。

總之，現代社會一定意義上是高風險社會，人們在享受著現代文明的同時也不斷面臨著各類突發公共衛生事件的挑戰[11]。衛生行政部門一要切實更新觀念，加強領導，加強衛生應急組織體系建設；二要堅持統一指揮，分級負責；三要加強基礎建設，健全衛生應急體系；四要完善編制應急預案，完善預案體系建設；五要完善保障措施，加大經費的投入和物質的儲備建設，為應急處置提供支撐；六要加大宣傳力度，提高群眾對衛生應急知識的知曉率，動員全社會參與，以不斷提高對突發公共衛生事件的應對能力。

[1] 胡文舉.湖北省應對洪澇災害衛生應急能力評估及對策研究[D].廣州：南方醫科大學，2012.

[2] 焦明麗，吳群紅，郝艷華.黑龍江省衛生行政機構應急能力影響因素分析[J].中國公共衛生，2008，24(10)：1247-1248.

[3] 劉曉青，聶冬平，廖一靜.江西省突發公共衛生事件應急管理現狀及對策[J].中國公共衛生管理，2011，27(1)：16-20.

[4] 莫藍鵬，陳智平，零宗儒.廣西區直屬醫療機構突發事件應急預案體系建設的現狀研究[J].衛生軟科學，2014，28(4)：224-227.

[5] 麻若鵬，宋耀君，白 雪.我國衛生應急人員培訓現狀分析及培訓模式研究[J].公共衛生與預防醫學，2010，21(4)：59-61.

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[7] 李世杰，付 韜，鄭 雯.基層疾病預防控制機構衛生應急體系建設[J].中國公共衛生管理，2012，28(2)：188-190.

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[11] 毛 慧.淺談建立健全我國突發公共衛生事件應急機制[J].衛生軟科學，2009，23(6)：679-681.

(本文編輯：張永光)

Investigation on health emergency capacity situation of health administrative bureau in Guangxi

HUANG Gui-mei1, CHEN Zhi-pin2, MENG Chen-yang3, LING Zong-ru1,LIU De-cheng4, LV Xiang-jie4

(1.InformationandManagementSchoolofGuangxiMedicalUniversity,NanningGuangxi530021,China2.PublicHealthSchoolofGuangxiMedicalUniversity,NanningGuangxi530021,China3.GraduateSchoolofNeimonggolMedicalUniversity,HehehaoteNeimenggol010059,China4.HealthandFamilyPlanningCommitteeofGuangxiZhuangAutonomousRegion,NanningGuangxi530021,China)

Objective To know health emergency capacity situation and problems of city and county health administrative bureaus in Guangxi, put forward some suggestions to improve the ability of health emergence construction. Methods 14 cities and 75 counties were surveyed by questionnaires in 2013. Results 21.43% of city governments and 30.67% county governments had set up health emergency offices drafted to cope with the emergencies. All city governments and 98.66% county governments had formed the health emergency team. 78.57% city governments and 76% county governments had established health emergency stockpile management system. 78.57% city governments and 89.33% county governments had emergency health annual training planning. All government had carried out the propaganda to work for health emergency and the health emergency disposal in a timely. 57.14% city governments and 68% county governments brought the health emergency into subside and pension system of pathogenesis, cripple and death on duty. Conclusions The health emergency system in Guangxi has been basically established, and the city emergency health construction is better than counties’. However, the construction of cities and counties emergency needs to be strengthened.

health administrative bureaus, health emergency, capability assessment

2015-10-19

10.3969/j.issn.1003-2800.2016.02.008

2011年度新世紀廣西高等教育教學改革工程立項項目—突發公共衛生事件模擬應急演練數字化教學平臺建設的研究與實踐(2011JGZ019)

黃桂梅(1991-)，女，廣西東興人，在讀研究生，主要從事公共衛生應急管理、衛生事業管理方面的研究。

陳智平(1960-)，男，廣西柳州人，碩士，教授，主要從事預防醫學、衛生事業管理研究。

R197

A

1003-2800(2016)02-0089-04

?衛生管理?