淺析新常態下國土資源執法監管新格局

◎ 谷書景 王新立

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淺析新常態下國土資源執法監管新格局

◎ 谷書景 王新立

全面推進“五個國土”建設，進一步加強和改進全省國土資源系統自身建設，是當前乃至今后一個時期全省國土資源工作的重點任務。面對復雜形勢和經濟新常態的要求，國土資源執法監察工作必須在深化體制機制、完善制度建設、提升執法理念、加快推進法治國土建設中堅持把保護資源作為履職盡責的首要任務，努力打造執法嚴明、勤政廉潔、敢于擔當的國土資源執法監察隊伍。

一、國土資源執法監察工作面臨的新形勢

（一）經濟發展新常態提出新考驗。當前，我國經濟發展由資源消耗型的粗放增長向提質增效型的內涵增長轉變，國土資源作為促轉型、調結構的重要物質基礎和保障，供需矛盾在一定程度上得到緩解，違法違規的內在沖動在一定程度上得到遏制，但保護國土資源、維護群眾權益的任務會更加繁重。一是違法用地態勢有所緩解，違法用地用途有所改變。隨著全省經濟發展增速換擋、結構調整、動力轉換等問題逐步解決，用地供需矛盾有所緩解，違法用地態勢有所緩解，但電商、物流、光伏、風力發電、養老、旅游觀光等新業態帶來的新興產業用地需求在逐步釋放，基礎設施用地和生活性、生態性用地呈現增長態勢，農村宅基地等長期存在的問題還沒有得到有效解決。二是一些地方對擴大增量供應仍有較強烈的依賴需求，維護群眾合法權益的任務更加繁重。國土資源供應更加重視存量挖潛，更加重視優化增量供應的方向。但是，以供應引導需求的疏導機制尚未完全建立，盤活存量面臨的難題較多，新增建設用地仍依賴增量供應，而群眾對征占集體土地的收益預期越來越高，維權意識越來越強，不可避免地存在矛盾和沖突，維護群眾合法權益的難度加大。三是行政權力對國土資源配置的干預依然存在，違法會變得更加隱蔽。一些地方發展經濟仍習慣于用行政權力干預國土資源配置，不僅沒有將監管的主體責任落實到位，甚至支持、默許、縱容違法違規行為；甚至個別地方將執法監管視為經濟發展的對立面，對國土資源執法監管不夠支持，有的甚至干預，加大了對違法違規行為的查處難度。

（二）外部監督強化提出新要求。近年來，全省各市縣和各級國土資源部門均經歷了例行督察、審計檢查、司法監督、黨內巡察等專項監督檢查工作，對國土資源執法監管工作的要求進一步提高。同時，人大監督、民主監督、行政監督、社會監督、輿論監督等對國土資源執法監管工作寄予希望的同時，也帶來更大壓力。但在執法監管工作中，原來一直存在的“制止難、執行難”等問題還沒有得到很好解決，再加上執法隊伍的思想素質、業務能力急需提高，執法裝備相對落后，執法人員出現精神恐慌、精神疲弱、能力恐慌、懶政怠政等問題，失職、瀆職風險進一步加大。基層國土資源部門大多忙于事務性問題處理，對復雜問題的把握能力和從更高層面處理問題能力還需要進一步加強。個別地方國土部門出現無人愿意從事國土資源執法工作的情況。

（三）法治國土建設提出新問題。一要減少程序性違法，處理好“放”與“管”的關系，研究如何把權力和責任放下去，把服務和監管抓起來，有效減少程序性違法。要打破通過“刮風式”“運動式”執法破解難題的局面，探索建立執法監管長效機制。二要關注法治國土建設中出現的新問題。牢固樹立底線思維和風險意識，密切關注改革中出現的新問題，不斷創新手段和方式，強化日常監管，及時防范和化解各類風險。三要發揮執法監察的反饋功能。發揮好執法監察的分析反饋功能，對個案背后的問題進行梳理分析，提出完善法律制度的建議，推動從法律層面破解執法監察難題，為國土資源依法執法、剛性執法、公正執法提供強有力的支撐和依據。

二、國土資源執法監察工作出現的新變化

（一）用地需求領域發生變化和土地利用總體規劃不銜接出現違法用地的新變化。隨著國家重大經濟戰略、省重點發展區域的調整和部署，電商、物流、光伏、風力發電等新業態發展，以及環保政策的調整帶來生活性、生態性、基礎設施用地顯化，對土地利用總體規劃的實施提出新的變化和要求。但在當前尚未完成永久基本農田劃定和土地利用總體規劃調整完善之時，保障用地的難度很大。在經濟下行壓力持續加大的情況下，地方政府行政權力干預國土資源配置的情況較為突出，甚至支持、默許、縱容違法行為發生。同時，在原來城鎮化和農村社區建設理念指導下，當前土地利用總體規劃對農村宅基地需求保障極為有限，出現農村宅基地違法的高發態勢，制止和查處的難度很大。

（二）受經濟下行壓力的影響，批而未征、征而未供、供而未用、土地閑置問題突出。受當前經濟下行壓力的影響，地方政府、企業“錢袋子”緊張，資金鏈斷裂，特別是靠銀行貸款和民間融資支撐發展的企業，面臨生存與發展的挑戰，日常運行壓力增大，導致已經國務院或省政府批復的建設用地，因無力支付群眾的征地補償款，造成批而未征；已經完成征收的土地，在招標、拍賣、掛牌出讓時，經常出現無企業參與的尷尬局面，多次出現流拍。這類問題造成的違法用地有三種情況：一是往年已經批復的建設用地，在沒有完成供地環節手續的情況下，已經開工建設，甚至已建成投產，但由于無錢繳納出讓金，用地手續無法完善，造成未供即用；二是近兩年批復的建設用地，由于受經濟大環境的影響，多市縣的建設用地供不出去，企業想要地，政府想給地，就是沒有足夠的資金繳納出讓金，造成土地閑置；三是已經供應出去的國有建設用地或存量建設用地，由于缺少資金，造成停工或閑置。這些問題都給批后監管帶來很大難度。

（三）公正文明執法的內在要求給發揮國土資源整體管控能力帶來新變化。公正文明執法的內在要求，從單一注重法律效果逐步轉向法律效果和社會效果并重，從單一管制轉向監管與服務并重。國土資源執法監管需要發揮整體管控能力，跳出重審批輕監管，就執法論執法的老思路，發揮“批、供、用、補、查”整體監管效應，實現事前、事中、事后聯合監管，實現執法關口前移，對合法用地注重服務，對合理合情用地加強疏導，對違法違規用地強化查處。

三、構建新常態下國土資源執法監察工作的新格局

（一）在執法機制上，更加注重前端解決和發揮執法反饋功能 。一是注重整體功能的發揮。國土資源主管部門作為行政執法部門，要跳出重審批輕監管、就執法說執法、執法部門唱“獨角戲”的老路，要突出“大執法”，發揮“批、供、用、補、查”的整體執法監管效應，做到事前、事中、事后聯合監管，共同構筑守護國土資源的堅強堡壘。二是注重前端解決違法問題。關口前移至國土資源規劃、審批、開發、利用等各個前端業務環節，完善制度、加強服務、改進管理，既為經濟社會發展提供強有力的用地保障，又有效疏導，從源頭上解決“程序性違法”。三是注重發揮執法的反饋功能。由個案查處向分析反饋延伸，注重剖析違法違規案件，在查處違法案件中及時查找管理和制度上的不足等深層次原因，變被動堵截為主動預防和疏導，探索建立執法監管長效機制。

（二）在執法方式上，更加注重日常執法監管，實現“發現在初始、解決在萌芽”。一是從“刮風式”“運動式”執法向強化日常執法監管轉變。國土資源違法特別是土地違法，一旦形成違法事實，整改難度極大，實施“刮風式“”運動式”執法，集中打擊，治理的經濟成本和社會成本高。強化日常執法監管，加大巡查發現、制止、查處違法行為的力度，既能降低執法成本和難度，又能有效化解集中打擊可能導致的嚴重對立等，有利于增進社會和諧穩定。二是從重事后查處向重事前防范和疏導轉變。年度衛片檢查、案件查處等手段多為“過去完成時”的事后查處，整改查處難度大，行政執法成本高，社會財富損失大。從重事后查處轉變為重事前防范、事中制止，可以有效降低執法成本和難度，將違法行為“發現在初始、解決在萌芽”。

（三）在責任落實上，更加注重建立完善共同責任機制。

一是建立完善科學的執法評價機制。完善對市縣國土資源部門執法監察工作進行的考核評價，增加早發現、早制止、早查處所占的權重，形成正確的導向，提升執法監管效能。二是加大對市縣國土資源部門督察力度。把權力和責任放下去，層層傳導壓力，將遏制違法違規行為的主體責任層層分解和落實，把服務和監管抓起來，加強跟蹤督促和指導，把各項制度規定落實到位，有效遏制和減少違法違規行為。三是建立和完善部門協同、多方聯動的國土資源執法監管共同責任機制。明確公、檢、法、發改、規劃、環保等部門監管責任，做到責任明確、制止有力、運行規范。（作者單位：河南省國土資源執法監察總隊）