關于設定地方立法審議制度的思考

高旭東（遵義市人大常委會法制工作委員會，貴州遵義563002）

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關于設定地方立法審議制度的思考

高旭東
（遵義市人大常委會法制工作委員會，貴州遵義563002）

摘要：2015年3月15日修改的《中華人民共和國立法法》明確設區的市、州可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規；由于立法法并未就設區的市的人大常委會的審議制度作出“明文規定”，因此設區的市在制定地方立法條例過程中，在如何規定常務委員會立法審議制度上，產生了較大的分歧。筆者認為對“三審制度”進行變通，可以選擇“兩審為一般，一審三審為例外”的審議制度（簡稱“兩審制度”），不構成對上位法的違背或者抵觸，且有利于節約立法資源、提高立法效率。

關鍵詞：立法審議制度；地方立法權；思考

一、有關地方立法概述

2015年3月15日修改的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱立法法）明確設區的市、州可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規；設區的市、州開始制定地方性法規的具體步驟和時間，由省、自治區人大常委會予以確定。同時該法第77條規定：“地方性法規案的提出、審議和表決程序，根據中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，參照本法第二章第二節、第三節、第五節的規定，由本級人民代表大會規定”。為此，目前已由各省級人大常委會確定地方立法時間的設區的市，都正在制定本地的地方性法規或者地方立法條例。

二、關于設定地方立法審議制度的思考

立法法第29條規定：列入常務委員會會議議程的法律案，一般應當經三次常務委員會會議審議后再交付表決。第30條規定：列入常務委員會會議議程的法律案，各方面意見比較一致的，可以經兩次常務委員會會議審議后交付表決；調整事項較為單一或者部分修改的法律案，各方面意見比較一致的，也可以經一次常務委員會會議審議即交付表決。從而界定了全國人大常委會“三審為一般，一審兩審為例外”的審議制度（以下簡稱“三審制度”）。

2015年9月25日第十二屆貴州省人民代表大會常務委員會第十七次會議作出決定，確定遵義市從2015年10月1日起開始制定地方性法規。遵義市在制定地方立法條例過程中，在如何規定常務委員會審議制度上，產生了較大的分歧。第一種主張認為：“三審制度”是立法法的明確規范，既然第77條規定了“參照”立法法進行規定，那么規定地方立法程序就不得違背（抵觸）上位法的明確規范，且“三審制度”本身也保留了一審、兩審的例外，并不影響常務委員會根據具體情況作出一審或者兩審表決的自由裁量，同時，設區的市欠缺立法經驗，三審可以對立法質量提供保證，所以設區的市也應當規定“三審制度”；第二種主張認為：“三審制度”是全國人大常委會的審議制度，其“主語”是“全國人大常委會”，“三審制度”的出發點是基于我國幅員遼闊、各地區發展差異較大，立法過程中的協調和統籌工作難度較大，需要較長的凝聚共識的過程等實際情況。立法法并未就設區的市的人大常委會的審議制度作出“明文規定”，因此設區的市在規定立法程序時，可以結合地方實際（不同于“國家幅員遼闊、各地區發展差異較大，立法過程中的協調和統籌工作難度較大，需要較長的凝聚共識的過程”的實際），對“三審制度”進行變通，利于節約立法資源、提高立法效率，因此可以選擇“兩審為一般，一審三審為例外”的審議制度（以下簡稱“兩審制度”）。

筆者贊同第二種主張，試將理由詳述如下：

第一，“三審制度”是全國人大常委會立法程序的明確規范，但不是設區的市的人大常委會立法程序的明文規定。立法法的“三審制度”是對全國人大常委會立法過程的明確規范，第29條位于立法法第二章“法律”之第三節“全國人大常委會立法程序”，調整對象指向明確具體。按照立法、執法、司法實踐中的一般理解，“明文規定”應當是指條文的適用對象、權利義務、操作程序明確、具體、無歧義。由于第29條的適用對象是“法律”和“全國人大常委會”，不宜當然地理解為“設區的市的人大常委會”制定“地方性法規”的明文規定。基于這個理解，第77條授權地方制定“地方性法規案的提出、審議和表決程序”才能成立，否則第77條便失去了存在的基礎。

第二，“兩審制度”是立法法允許的變通，不構成對上位法的違背或者抵觸。“不得違背（抵觸）上位法”的正確理解應當是：不得與上位法的法律原則、法治精神和強制性規范相抵觸；不得沒有法律依據而違法增加公民、法人或者其他組織的義務或者限制公民、法人或者其他組織的權利等。上位法有明文規定的事項，下位法應當依照執行，上位法沒有明文規定的，下位法可以參照執行。立法法第77條明確使用了“參照本法”這個表述，反證了立法法并未對設區的市的立法程序作出“明文規定”。

第三，“參照本法作出規定”的正確理解是可以變通，而不是不得違背或者抵觸。法律法規中常用的幾個類似表述有：“比照本法的類似規定”“適用本法有關規定”“嚴格按照本法……規定”“依照本法……規定”和“參照本法……規定”等，這幾種表述的含義既相近又有明顯的區別。

“比照本法的類似規定”用于1997年以前的舊刑法，其含義是法律沒有明文規定的情形，可以比照相類似的條款適用，即學理上所稱的“類推適用”，由于不符合法治精神，與1997年新刑法確立的“罪刑法定”原則相違背，已被廢止，“比照”一詞正式退出歷史舞臺。

“適用本法有關規定”一般是比較宏觀的指出哪些對象或那些事項歸本法管轄，是籠統的表述，不指向具體的條款。

“嚴格按照本法……規定”一般是強調必須適用本法的強制性、確定性、禁止性規范，其隱語是：如果不這樣做，將承擔嚴重的后果，語氣最重，往往在法律責任一章會配套規定處罰條款。

“依照本法……規定”一般是在指出法律的某些具體條文時使用，往往要求照此辦理、依此辦理、不得變通，意思明確、具體。

“參照本法……規定”一般是指本法對本法所調整的對象有明確的規范，本法未調整的對象可以參考并對照辦理。參考并對照辦理的含義是允許變通的。

立法法第77條之所以作出“……參照本法第二章第二節、第三節、第五節的規定，由本級人民代表大會規定”的規定，是因為立法法第二章第二節、第三節、第五節調整的對象是“法律”和“全國人大常委會”，而“地方性法規”和“設區的市的人大常委會”不是第二章的直接調整對象，但可以參考并對照作出自主規定。

第四，“兩審制度”比“三審制度”中的兩審例外更利于實際操作。持第一種主張的同志認為，“三審制度”本身也保留了一審、兩審的例外，并不影響常務委員會作出一審或者兩審表決的自由裁量，因此沒有必要設定“兩審制度”。筆者認為，基于設區的市有別于國家幅員遼闊、各地區發展差異較大，立法過程中的協調和統籌工作難度較大，需要較長的凝聚共識的過程的實際，兩審表決基本可以解決地方立法中的問題，同時有利于節約立法成本、提高立法效率，因此大致可以預測，實踐中我們會大量使用兩審表決，甚至主要采取兩審表決。如果地方立法程序設定為一般適用三審，操作中卻大量使用兩審，容易被人垢病“言行不一”。而直接規定一般適用兩審，將三審和一審作為常務委員會的自由裁量，恰恰可以很好地解決這個問題。在“三審制度”框架下，常務委員會經常自由裁量適用兩審，得到的評價可能是“隨意”，而在“兩審制度”框架下，常務委員會不時自由裁量適用三審，得到的評價一定是“嚴謹”。

第五，“兩審制度”有利于節約立法資源，提高立法效率。我國是統一的單一制國家，維護法制統一是我國立法、執法、司法的一項基本原則。改革開放以前，立法權主要由國家和省、自治區、直轄市立法機關行使。但由于我國幅員遼闊，各個地區具體情況差異較大，統籌協調的難度很大，尤其是改革開放以后，各種新情況新問題層出不窮，在社會主義法制體系尚不健全的情況下，極有必要完善統一而又分層次的立法體制，賦予地方一定程度的立法自主權。這是立法法賦予設區的市地方立法權的出發點和初衷。

公平與效率是立法、執法、司法追求的兩個永恒的價值目標，既相對又統一。地方事務相較于國家事務更具體，直接與人民群眾發生聯系，地方立法在追求公平的同時，也不得不考慮效率，才能適應完善社會治理的迫切需要。事實上，遵義市人大常委會在向社會公開征集立法項目的過程中發現，社會各界對立法的需求是非常迫切的。在“三審制度”框架下，一部地方性法規的誕生要經過立項論證-調研起草-咨詢論證-向有關國家機關征求意見-向社會公眾征求意見-專門委員會初審-常務委員會一審-法制委員會統一審議-常務委員會二審-報黨委審查-常務委員會三審最后報請省人大常委會審查批準公布等程序。設區的市人大常委會一般兩個月召開一次會議，按此推算，一部法規往往需要經過整整一年的時間才能出臺。而“兩審制度”至少可以縮短二至四個月時間，對于節約立法資源、提高立法效率的作用是不言而喻的。

第六，“三審制度”不是保證立法質量的唯一途徑。持第一主張的同志認為，多一次常務委員會會議的審議，是提高法規質量的有力保證。但筆者認為，會議審議對法規質量的保證是有限的。兩個月召開一次的常務委員會會議往往需要審議諸多議題，會議一般召開三天左右，用于討論法規草案的時間顯然是非常有限的。因此對法規草案中重大問題、重要制度設定的討論、論證主要還應該在會議之外。立法程序中設定的起草調研、向常務委員會組成人員和有關國家機關、組織、團體以及社會公眾征求意見、專家咨詢論證、座談會、聽證會、第三方評估等步驟，是解決各種分歧、凝聚社會共識的主要途徑，必須得到嚴格履行。這些途徑是吸納公眾民主參與、保證立法質量的主要途徑，應當盡量做到提請常務委員會會議作最后一次審議表決時的法規草案文稿基本形成社會共識、基本沒有重大爭議。因此，是兩次審議表決還是三次審議表決，就顯得沒有那么重要了。

三、結語

綜上所述，筆者認為，地方性法規制定程序中規定以兩審為一般，一審、三審為例外，是立法法第77條授權允許地方作出的變通，與上位法不違背、不抵觸，且更利于節約立法資源、提高立法效率。當然，如果通過嚴格履行上述程序，法規草案中的重大問題和重大制度設計仍然存在難以協調的重大分歧，的確需要常務委員會會議作權威決策時，視情適用第三次審議、擱置審議或者間隔一次常務委員會會議再提請審議，并無障礙。

參考文獻：

[1]全國人大常委會法制工作委員會.中華人民共和國立法法釋義[M].北京：中國法制出版社，2015．

[2]全國人大常委會法制工作委員會國家法室．中華人民共和國立法法解讀[M].北京：中國法制出版社，2015．

[3]全國人大常委會法制工作委員會．中華人民共和國立法法[M].北京：法律出版社，2015.

[4]喬曉陽．《中華人民共和國立法法》導讀與釋義[M].北京：中國民主法制出版社，2015.

（責任編輯：羅智文）

Some Thoughts about Setting the Deliberative System for Local Legislation

GAO Xu-dong
(Commission of Legislative Affairs, NPC Standing Committee of Zunyi, Zunyi 563002, China)

Abstract：The newly revised“Legislation Law of the People’s Republic of China”stipulates that the cities and states can be empowered to formulate local regulations or laws in terms of urbanization and management, environmental protection and historical and cultural preservation. As there are no“hard rules”for the deliberative system of NPC Standing Committee of cities divided into districts, opinions differs greatly as to how to stipulate the legislative deliberative system in the process of formulating local laws and regulations. The author of this paper considers that the three-trial system may be altered slightly, namely, the system can be approached alternatively: the second trial can be regarded as general; the first and third trial can be regarded as exceptional, shortened as“two-trial system”, which not only agrees with the upper law, but helps to improve legislation efficiency.

Key words：deliberative system for legislation; local legislation; thinking

作者簡介：高旭東，男(仡佬族)，貴州務川人，遵義市人大常委會法制工作委員會副主任，學士。研究方向：憲法與行政法。

收稿日期：2015-11-3

中圖分類號：D927

文獻標識碼：A

文章編號：1009-3583（2016）-0048 -03